O instituto da responsabilidade civil do Estado advém de uma constante evolução do Direito Administrativo em face das Constituições Brasileiras que vigoraram até a atual de 1988. O Estado Democrático de Direito, sustentado por seus pilares de justiça, preconizam que todos que causem dano a outrem ou a uma coletividade sejam responsabilizados por seus atos.
Antes de adentrar em aspecto tão restrito do instituto da responsabilidade civil, importante acompanhar o seu desenvolvimento histórico, tendo em vista a amplitude do Direito.
Verifica-se, que a doutrina da responsabilidade civil da Administração Pública surgiu do conceito de irresponsabilidade do Estado, logo, evoluiu para o da responsabilidade civilista (Teoria Civilista) e desta, por fim, para a responsabilidade pública (Teoria Publicista).
As diversas concepções de Estado, bem como a evolução social no decorrer dos tempos, transformaram a responsabilidade civil em um direito fundamental ao Estado Democrático de Direito, tendo como alicerce a segurança jurídica dos cidadãos perante as atuações estatais ofensivas ou omissivas a seus direitos.
À medida que as Constituições Brasileiras evoluíram ao longo do tempo, a matéria no que tange responsabilidade civil do Estado regulou-se diferentemente com base na época.
Verifica-se que nas duas primeiras Constituições, a Constituição Política do Império do Brazil de 1824 e Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891, ficavam responsáveis por prejuízos decorrentes de ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções em face de terceiros prejudicados, os funcionários públicos de forma direta e exclusivamente, e não o Estado em si.
Nesse período, o Estado não era responsável por quaisquer abusos ou omissões de seus servidores em relação a atos que por ventura prejudicassem terceiros. Tal teoria adotada na época chamava-se Teoria da Irresponsabilidade do Estado.
A irresponsabilidade do Estado já estava presente na antiguidade, mas teve seu auge na época dos Estados Absolutistas, onde vigorava a idéia the King can do no wrong (O rei não comete erro) e quo prinncipi placuit habet legis vigorem (O que agradou ao príncipe tem força de lei).
A respeito da irresponsabilidade civil do Estado, Bastos (2002, p. 282) salienta que: [...] Na Grécia, os regimes, tanto monárquicos, como aristocráticos ou democráticos, viam sempre no soberano do momento alguém que respondia somente perante a divindade, da qual era uma emanação, sem nenhum compromisso com as realidades terrenas. Já em Roma, pelo menos num primeiro momento, a irresponsabilidade do estado foi total e, a rigor, nunca se chegou a ter por aceito que os prejuízos causados pelo Estado ou por seus agentes pudessem dar lugar a uma indenização.
Tal teoria começara a ser questionada, e logo de forma decadente, pois não seria justo, o Estado detentor da proteção de seus cidadãos, no momento em que praticasse ações e/ou omissões que prejudicasse os mesmos, quer seja pelos seus próprios atos, quer seja pelos atos dos seus servidores, não pudesse ser responsabilizado civilmente, mas apenas perante a divindade.
Nesse contexto, o Estado seria o gerador do direito dos cidadãos, tendo como finalidade a tutela do mesmo, não podendo, portanto, infringir tais direitos a que ele mesmo tutela. (CAHALI, 2007, p.21)
Ressalva Meirelles (2005, p. 630) que tal irresponsabilidade do Estado encontra-se superada atualmente. Nesse sentido, salienta: “A doutrina da irresponsabilidade está inteiramente superada, visto que as duas últimas nações que a sustentavam, a Inglaterra e os Estados Unidos da América do Norte, abandonaram-na, respectivamente, pelo Crown Proceeding Act, de 1947, e pelo Federal Tort Claims, de 1946, Caíram, assim, os últimos redutos da irresponsabilidade civil do Estado pelos atos de seus agentes”. [sic]
Segundo Cahali (2007, p. 21) “[...]o Estado, como sujeito dotado de personalidade, é capaz de direitos e obrigações como os demais entes, nada justificando a sua irresponsabilidade.”
Com a teoria da irresponsabilidade sendo suprimida no século XIX, começa o surgimento de outra teoria da responsabilidade do Estado embasada no Direito Civil, também chamada de teoria civilista.
Nessa responsabilidade civilista, determinados casos admitiam a responsabilidade do Estado, com alicerce na idéia de culpa de quem os causou. Todavia, importante distinguir os atos jure imperii (Atos de império) e jure gestionis (Atos de gestão).
Di Pietro (2005, p. 564) assim distingue: “Essa distinção foi idealizada como meio de abrandar a teoria da irresponsabilidade do monarca por prejuízos causados a terceiros. Passou-se a admitir a responsabilidade civil quando decorrente de atos de gestão e afastá-la nos prejuízos resultantes de atos de império. Distinguia-se a pessoa de rei (insuscetível de errar – the king can do no wrong), que praticaria os atos de império, da pessoa do Estado, que praticaria atos de gestão, através de seus prepostos”.
Dessa forma, na teoria civilista, apenas os atos de gestão implicavam responsabilidade civil do Estado, porém, com base na idéia de culpa.
Posteriormente, na vigência da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 e da Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937 passara a vigorar o princípio da responsabilidade solidária, com base no Código Civil de 1916, na qual o prejudicado poderia mover ação contra qualquer um que teria causado o dano, quer seja o Estado, quer seja o servidor público.
Já a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946 teve como princípio a responsabilidade em ação regressiva, ou seja, instituiu de forma definitiva a responsabilidade objetiva do Estado no direito brasileiro, com possibilidade de regresso do Estado contra o causador do dano.
Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1967/69 abriu-se um campo de atribuição no que tange a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público pelos atos de seus servidores, mantida a disposição anterior, porém, condicionando o direito de regresso à verificação de dolo ou culpa no ato do causador do dano. Ressalta-se que fora suprimida a palavra interno da disposição direito público.
Passadas todas essas Constituições, com teorias próprias para cada contexto social, vem a atual Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, § 6º, abranger ainda mais a responsabilidade do Estado perante prejuízos causados a terceiros, quer seja por seus servidores, quer seja por pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, que agiram de forma dolosa ou culposamente em seu nome. Vejamos:
Art. 37. [...] § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Analisado o desenvolvimento histórico do instituto da responsabilidade civil do Estado, importa destacar agora, a responsabilidade civil do ente estatal nos casos de acidente de trânsito por má conservação das vias públicas.
O ordenamento jurídico brasileiro, como dito alhures, adota a responsabilidade civil objetiva para tratar dos casos em que envolva o Estado como figura principal de eventos lesivos causados a terceiros.
A responsabilidade objetiva seria a obrigação de indenizar que incumbe ao autor que cometera um ato licito ou ilícito que ocasionara uma lesão nos direitos protegidos de outrem. Para configurá-la bastaria a mera relação casual entre o comportamento e o dano (MELLO, 2005, p. 951).
Com base no art. 37, § 6º da Constituição Federal de 1988, entende-se que a responsabilidade civil é objetiva, eis que a culpa e o dolo somente será exigida em relação ao agente causador direto do dano para eximir-se ou atenuar da indenização num possível regresso do Poder Estatal.
Estudadas as posições doutrinárias e Constitucionais em relação a responsabilidade civil do Estado, é de suma importância analisar a legislação específica sobre a responsabilidade do Estado nos casos de acidente de trânsito ocorridos pela má conservação das vias terrestres.
O Código de Trânsito Brasileiro em seu art. 1º, § 3º prevê o direito de trânsito seguro aos cidadãos e responsabilização objetiva aos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução ou manutenção de serviços nas vias públicas.
Em relação ao dispositivo acima descrito, constata-se que o trânsito seguro é um direito de todos os cidadãos, devendo ao Estado, por meio do seu Sistema Nacional de Trânsito, adotar medidas assecuratórias desse direito.
Se o Estado omitir-se na prestação de tais medidas que proporcionem o trânsito seguro ou atue de forma ineficaz, o mesmo infringe o princípio da eficiência e, nos casos em que haja dano a terceiros, caberá a responsabilização estatal objetiva, na forma prevista no § 3º do art. 1º do Código de Trânsito Brasileiro.
Nos dizeres de Franco (2004, p. 12): “ A omissão caracteriza a negligência dos representantes dos órgãos públicos que não se prestam a reparar as estradas e que em virtude dessa negligência ocorrem acidentes que deixam vítimas de lesões corporais e fatais. Além de responder pelos danos causados ao motorista que em virtude do acidente tiver seu veículo danificado, o omisso poderá responder criminalmente, se for o caso”.
Nesse sentido, a competência pela manutenção, conservação e implantação de sinalização das vias federais é do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – DNIT. Das vias estaduais, a competência é dos órgãos estaduais. Já dos municípios, as vias urbanas e recursais, desde que não sejam classificadas como rodovias.
Destarte, caracterizada a omissão do Estado no seu dever de garantir o trânsito seguro aos cidadãos, caberá a responsabilização civil objetiva do Estado e o dever de indenizar àquele que sofrera o dano.
REFERÊNCIAS
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Celso Bastos, 2002.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 3. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
FRANCO, Paulo Alves. Código de Trânsito anotado. Leme: J. H. Mizuno, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2005
