Capítulo II
Aspectos da Legitimidade do Ministério Público
Pretende-se demonstrar no presente capítulo os fundamentos que dão ao Ministério Público a legitimidade para intervir, quando necessário, na atuação do Poder Executivo, seja administrativamente ou judicialmente, para que se atenda aos anseios da sociedade.
A legitimidade de que trata é a prevista em nossa Constituição, a qual confere ao Ministério Público, como instituição detentora de parcela da soberania estatal, poderes para agir nos campos previamente delineados pela nossa Carta Magna.
Faz-se necessário, portanto, o estudo das funções delegadas ao parquet para que se possa analisar se possui esta instituição legitimação para “corrigir” as tomadas de decisões efetuadas pela Administração Pública, quando estas vão de encontro ao interesse comum.
O perfil conferido ao Ministério Público pela atual Constituição Federal retrata bem a abrangência de seu propósito, já que o define como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
2.1. Instituição Permanente
Trata-se de instituição permanente já que esta não pode ser suprimida por qualquer outro órgão estatal, consistindo, vale lembrar, crime de responsabilidade ato do presidente da República que atente contra o livre exercício do Ministério Público (CF, art. 85, inc. II).
2.2. Essencial à função jurisdicional do Estado
Essencial à função jurisdicional, pois é o órgão constitucionalmente eleito para levar ao Poder Judiciário as questões contrariam ao interesse social, notadamente quando não são respeitados os diretos dos cidadãos nas escolhas das políticas a serem implementadas.
Insta ressaltar que possui esta instituição o dever de assegurar a efetiva aplicação da lei, obrigação esta também conhecida como enforcement, para que seja assegurada a paz social, acentuado seu papel político.
Não é à toa que a nova Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101 de 2000) conferiu papel de destaque ao Ministério Público, ao elegê-lo membro do conselho de gestão fiscal que, segundo o que confere este diploma, “deverá realizar o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente da política e operacionalidade da gestão fiscal, juntamente com a representação dos poderes” (art. 67), sendo ainda “órgão responsável pela punição por improbidade administrativa aqueles que violarem suas determinações” (art. 73).
É, porém, diante de sua missão institucional de zelar pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis que se pode ter uma compreensão mais ampla da importância do Ministério Público para a sociedade brasileira.
2.3. Defesa da ordem jurídica
Na defesa da ordem jurídica atua o MP no sentido de fazer prevalecer os fins últimos do ordenamento jurídico pátrio, a priori a Constituição Federal, mas também os diplomas infraconstitucionais. Busca, pois, a implementação das disposições presentes em todo sistema jurídico vigente.
Cumpre destacar que o termo sistema jurídico abrange não somente as leis vistas isoladamente, mas todo o ordenamento legal visto como um conjunto unitário e indissociável, albergado por normas e princípios que impulsionam nossa Federação.
Poderia, a partir do exposto, o Ministério Público atuar contra o próprio Poder Público quando este tomasse decisões que, no seu entender, violassem os princípios constitucionais?
Nós atualmente vivemos sob o regime de um Estado Democrático de Direito, motivo pelo qual todos, independemente de quaisquer circunstâncias, seja pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, devemos nos adequar às regras jurídicas. O próprio Estado, ente encarregado de elaborar as leis que devem viger em seu território também a elas deve se ajustar, sob pena de se voltar ao tempo dos regimes totalitários que outrora vigoravam.
Assim, caso a Administração Pública na sua atuação não observe os princípios da legalidade, da publicidade, da impessoalidade, da igualdade, da moralidade, da eficiência, da razoabilidade e da proporcionalidade, estará legitimado o MP para agir com o desiderato de defender a ordem jurídica, assegurando o cumprimento desses princípios constitucionais.
2.4. Defesa do regime democrático
Cabe também primordialmente ao Ministério Público agir no intuito de defender o regime democrático.
O que entendemos como Democracia atualmente é objeto de construções teóricas que, com o decorrer do tempo, foram ganhando seus contornos essenciais. Assim, há poucos anos a mulher não tinha o direito ao voto, o regime racista era o vigorante e a exploração dos proletários pelos donos das fábricas era visível, e estas condutas foram vistas por muito tempo como sendo democráticas.
Foi, porém, no desenrolar do século XX que o conceito de democracia passou a privilegiar o conceito da dignidade da pessoa humana, privilegiando a igualdade entre os indivíduos.
No entanto, a idéia de Democracia repousa em inúmeros postulados. A título de exemplo, faz-se necessário citar os principais:
· Eleições livres e periódicas
· Representatividade
· Governo do povo, feito pelo povo e voltado para o povo
· Efetivo acesso à Justiça
· Igualdade de direitos
· Efetivação dos planos governamentais
Assim, tendo em vista que compete ao Ministério público defender o regime democrático, deve este órgão atuar no sentido de tornar efetivos todos os postulados amoldadores desta forma de regime. Missão esta extrema complexidade, sobretudo pela amplitude do conceito de democracia.
Caberá, pois, ao parquet cobrar das autoridades governamentais o cumprimento de todas as metas traçadas em nossa Constituição, tendo em vista que vivemos sob a égide de um regime democrático, notadamente de cunho social. É o que preconiza nossa Carta Magna: a) ao estabelecer que o Estado Democrático de Direito brasileiro tem como fundamento, entre outros, a cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho (art. 1º, incs. II, III e IV); b) ao estipular como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil construir uma sociedade livre e justa, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de qualquer forma (art. 3º, incs. I, III e IV); c) ao mencionar que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza (art. 5º, caput); e d) ao dizer que a ordem econômica é fundada na realização do trabalho humano e na livre iniciativa, com a finalidade de assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170, caput).
Atualmente, como já foi mencionado, atravessamos uma etapa histórica em que os direitos que privilegiam a igualdade entre os cidadãos ganham especial relevo. Assim, qualquer forma de conduta que ofenda o Ser Humano enquanto cidadão dotado de Direitos passa a ser objeto de profunda repressão, cabendo ao Ministério Público atuar para que essas condutas sejam devidamente punidas, independentemente se perpetradas por órgãos governamentais ou não.
Caso o Poder Executivo não atue no sentido de melhorar a qualidade de vida das pessoas que se encontram marginalizadas pela sociedade, deixando de implementar políticas públicas para amenizar, por exemplo, as condições precárias de habitação em que vivem certas pessoas em alguns municípios deste estado, legitimado estará ao Ministério Público para cobrar uma ação do órgão responsável para realização de tais incumbências.
Surge então a questão: cabe ao Ministério Público apenas notificar (judicial ou extrajudicialmente) o órgão omisso para que este atue, quando se mostrar necessário, ou deve também o parquet demonstrar como deve a Administração Pública agir, informando os meios pelos quais poderão ser resolvidos os problemas sociais?
Fato é que, caso seja adotada a segunda hipótese, haverá uma intromissão ainda maior do órgão que representa o povo no Poder Executivo, exacerbando ainda mais esta ingerência de um órgão estranho neste campo de atuação.
Os adeptos da primeira hipótese argumentam que os indivíduos que ocupam o Poder Executivo são os mais aptos a tomar as decisões administrativas que se mostram necessárias, tendo em vista que se dedicaram primordialmente para enfrentar tais questões, tendo inclusive passado em concurso público, demonstrando assim sua capacidade maior para resolver esses problemas.
Porém, não se prontificando a Administração Pública a solucionar uma questão social que se mostra patente, ao argumento de que não possui os meios necessários para resolução da questão, seja por falta de dinheiro em caixa, seja por não disponibilizar de tecnologia adequada, ou qualquer outra hipótese, não há como retirar do órgão ministerial a possibilidade de rebater os argumentos trazidos pelo Poder Executivo para que se demonstre a viabilidade da execução de uma política pública adequada.
Não se configuraria como indevida ingerência nos assuntos do Poder Executivo, pois, quando o objetivo de tal ingerência é assegurar o implemento de políticas visando a efetivação dos fins presentes em nossa constituição, cabe ao parquet agir no sentido de fazer prevalecer o bem social.
Assim, de acordo com nossa Magna Corte Constitucional:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. 1. O Ministério Público detém capacidade postulatória não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos [artigo 129, I e III, da CB/88]. Precedentes. 2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que é função institucional do Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.”[12]
2.5. Defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis
Tudo que foi exposto neste trabalho ganhará especial relevo neste tópico, já que todo o esforço para demonstrar as características atuais do MP tem por escopo enquadrá-las com o fim último da própria instituição, que se traduz na proteção aos direitos sociais e individuais indisponíveis.
Trataremos primeiro da proteção aos direitos sociais que, pela sua maior abrangência, necessitará de maior atenção por parte do leitor.
Deve-se de antemão rechaçar a idéia de interesse público (de que seria titular o Estado) e privado (de que seria titular o cidadão), pois modernamente a concepção de interesse público engloba ambas as hipóteses, passando os direitos sociais a abranger os interesses indisponíveis do indivíduo, interesses coletivos e interesses difusos.
Todas essas categorias de direitos são agrupadas na concepção de interesses supra-individuais, na medida em que exorbita da figura do cidadão visto isoladamente, já que atinge grande parte da população que, por força de relação jurídica ou fática os une em uma situação específica.
Importante mencionar que não é função do MP intervir sempre que direitos supra-individuais estejam sendo violados, mas somente naqueles casos em que esses direitos sociais sejam de tal relevância que, deixando o Ministério Público de atuar, estariam sendo desrespeitados os preceitos contidos em nossa Carta Magna.
Ratifica esta posição João Lopes Guimarães Júnior:
“(...) que não é todo interesse público que merece a atenção do parquet. O interesse público que existe na correta aplicação da lei pelo juiz, presente em todos os processos, não é, por exemplo, suficiente para ensejar a intervenção ministerial. Deve o Ministério Público, então, zelar apenas pelo interesse público que se apresenta como mais relevante, porque relevantes são suas incumbências constitucionais (...).”[13]
Como exposto, diante da moderna concepção, eles se dividem em interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
2.5.1. Interesses Difusos
Os chamados interesses difusos são os interesses ou direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.[14]
Tem natureza indivisível, pois não é possível atribuir a cada um dos interessados, que integram uma determinada coletividade mais ou menos numerosa, a parcela que lhes cabe daquele interesse considerado.[15] São titulares pessoas indeterminadas já que não é possível separá-los do todo, individualizando-os, e a circunstância que os ligam é uma situação de fato, e não de Direito.
São exemplos de interesses difusos os relativos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, à preservação do patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, dentre outros.
2.5.2. – Interesses Coletivos
Já a categoria de interesses coletivos é constituída dos interesses transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si, ou com a parte contrária, por uma relação jurídica-base.[16]
Assim como os interesses difusos, são indivisíveis e comportam defesa essencialmente coletiva. Porém, ponto que os distinguem se traduz na possibilidade de determinação dos titulares, já que, por pertencerem a um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas por uma relação jurídica base (ao contrário dos interesses difusos), mais fácil a identificação dos membros integrantes.
Assim caracteriza-se interesse coletivo, por exemplo, o conjunto das pessoas que se vêem prejudicadas por cláusula abusiva em contrato de adesão.
Há algum dissenso no posicionamento que entende que o Ministério Público é legitimado para defender os indivíduos que tenham um interesse coletivo, tendo em vista que, por serem determináveis seus titulares, poderiam individualmente atuar para verem seus direitos atendidos.
2.5.3. – Interesses Individuais Homogêneos
Há, porém, grande divergência no posicionamento que entende ser o MP instituição legitimada para defender os interesses individuais homogêneos que, segundo o Código do Consumidor, são aqueles decorrentes de origem comum.[17] São interesses individuais, porém, caracterizados pela homogeneidade e pela origem comum, fática ou jurídica, que lhes conferem a possibilidade de serem defendidos na via da ação coletiva.
Diferenciam-se dos interesses difusos por dois motivos. Primeiro por serem interesses divisíveis, razão pela qual se pode estimar o prejuízo de cada um dos lesados individualmente,[18] e também, por serem interesses atribuídos singularmente a cada titular, logo, podem ser defendidos na esfera individual.
Exemplos de interesses individuais homogêneos são os que decorrem de um defeito de série em automóvel, situação em que cada indivíduo que adquiriu o bem defeituoso poderá acionar a montadora individualmente.
Corrente que entende que o MP não tem legitimidade para defender esses indivíduos elencam os seguintes argumentos: a) assim como os interesses coletivos, os lesados podem ser determinados; b) a maior parte desses interesses, que são individuais, são disponíveis, razão pela qual o próprio interessado poderia optar por não ingressar com uma ação contra o infrator.
Assim se posiciona nada mais nada menos que o grande jusfilósofo Miguel Reale:
“Não há dúvida alguma que esse extravagante acréscimo de competência não tem condão de vingar, visto ser evidente a sua inconstitucionalidade! É claro que os interesses difusos e coletivos do consumidor devem gozar da proteção da Ação Civil Pública, desde que sejam ‘transindividuais e de natureza divisível’, mas não há como confundi-los com interesses coletivos e/ou individuais homogêneos. Não tem cabimento, notadamente, a extensão da Ação Civil Pública à proteção de ‘direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum’. Além de não se entender bem o que venha a ser ‘origem comum’, não há dúvida que, em se tratando de ‘direitos individuais’ (ou, por outras palavras, de direitos subjetivos), não assiste ao Ministério Público competência para substituir os indivíduos na defesa de seus direitos, incidindo em um ‘totalitarismo da Ação Civil Pública’ incompatível com o princípio da liberdade individual e a prerrogativa da cidadania. Se um consumidor entende estar sendo lesado em seu ‘direito individual homogêneo’, a ele cabe defendê-lo, chamando a Juízo a pessoa física ou jurídica que o esteja prejudicando, dispensada a ação tutelar do Ministério Público, o que revela, repito, a inconstitucionalidade do art. 117 do Código de Defesa do Consumidor ao ampliar a competência do Ministério Público no que concerne à propositura de Ação Pública Civil”.[19]
Com a devida vênia ao ilustre filósofo, tal argumento não há de prosperar tendo em vista que a própria Constituição Federal destacou que incumbe ao parquet além da defesa do sistema jurídico pátrio, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis (art. 127, CF), também “promover o inquérito civil e ação penal pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos’ (art. 129, inc. III, CF), com a ressalva do exercício de “outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade” (art. 129, inc. IX).
Diante da ampla legitimidade assegurada ao MP pela nossa Constituição vigente, inclusive com está ressalva do art. 129, inc. IX, pode-se vislumbrar que esta instituição tem legitimação para agir sempre que houver compatibilidade entre a destinação do órgão e os interesses tutelados, em defesa da coletividade.
Cumpre acrescentar que também pode a legislação ordinária delegar legitimidade ao MP para atuar em determinadas hipóteses previamente elencadas, conforme se extrai do §1º do art. 129 da Constituição Federal, e, assim o fazendo, presumidas estarão a relevância social e a legitimação ex vi legis para sua atuação.
2.5.4. – Interesses Individuais Indisponíveis
São interesses individuais indisponíveis aqueles cujo titular não detém a faculdade de alienar, entregar, desistir, destruir, suprimir, diminuir, doar, renunciar, por se tratarem de interesses de ordem pública, razão pela qual a instituição ministerial deverá sempre protegê-los contra qualquer ato que pretenda violá-los.
Esta indisponibilidade é decorrência do interesse social em proteger determinados interesses, tendo em vista sempre a paz social.[20]
Assim qualquer ato da administração pública que ameace a incolumidade de interesse indisponível deverá ser fielmente combatido pelo Ministério Público, instituição encarregada de zelar pelos interesses que atingem a sociedade, direta ou indiretamente, como no caso em tela.
Logo, perpetradas pelo Poder Executivo medidas que ferem com os direitos à vida, à liberdade de locomoção, à saúde, mesmo que atingindo apenas um indivíduo, estará legitimado o MP para agir com o intuito de fazer cessar ato lesivo a estes interesses elencados como fundamentais, em razão de sua singular caracterização em nossa Magna Carta.
Assim está expresso no art. 6º da Lei Complementar nº 75/93: compete ao Ministério Público da União promover o inquérito civil público e a ação civil pública para “a proteção dos interesses, individuais indisponíveis, difusos e coletivos, relativos às comunidades indígenas, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso, às minorias étnicas e ao consumidor” e de “outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos”.
Despendidos alguns capítulos para uma melhor compreensão do leitor acerca da legitimação do parquet para intervir nas decisões tomadas pelo Poder Executivo, quando estas vão de encontro com os preceitos fundamentais transcritos em nossa constituição, devemos agora nos deter mais especificamente na intervenção do MP quando são afrontados os chamados Direitos Ambientais, mormente quando desrespeitados as disposições do art. 225 de nossa Carta Maior.
