Fase dois: as promessas não cumpridas
O AI-2 foi editado em outubro de 1965, mas, antes dele, Castello iria ceder em algo de fundamental importância: a agendada entrega do poder aos civis. A promessa de realizar eleições em 1965 jamais seria concretizada, para desespero dos governadores que apoiaram o nome de Castello para a presidência justamente por seu compromisso com o retorno das eleições diretas. Em julho de 1964 Castello aceitou a prorrogação de seu mandato por mais 14 meses. Iria governar, portanto, até março de 1967.
Dizemos aceitou porque, conforme assevera Skidmore (1988, p. 90), “Castello recusava-se até a discutir a prorrogação do seu mandato. Comprometido com princípios do governo legal, constitucional e democrático, ele afirmava que a prorrogação do seu mandato seria a essência da ilegalidade”. Nesse ponto, o general foi vencido por seus companheiros militares da linha dura que “defendiam a prorrogação como necessária para terem tempo de afastar os subversivos e corruptos e implementar as reformas” (SKIDMORE, 1988, p. 90). O que eles planejavam, portanto, era uma “Operação Limpeza” de médio e longo prazo. Os duros, vistos sob esse ângulo, começavam a minar uma possível volta à democracia.
Armando Falcão (1989), civil ex-ministro da justiça de Ernesto Geisel, constata a perda de controle do intento inicial da revolução:
Inicialmente, era mais uma contra-revolução, ou um contragolpe preventivo, visando a salvar a democracia ameaçada. Mas, quando se desencadeia um movimento civil e militar daquele porte, com a envergadura nacional da jornada de 1964, dificilmente se consegue enquadrar os fatos e acontecimentos subseqüentes no rigor das aspirações iniciais. (FALCÃO, 1989, p. 263)
Uma maior pressão e influência do grupo dos linha dura no governo de Castello ocorre com a assinatura do Ato Institucional número 2. Como examina Fico (2004), o pretexto para a edição do AI-2 foi a eleição de outubro de 1965 em que candidatos apoiados pelos militares perderam os pleitos em Minas Gerais e na Guanabara. A derrota dos candidatos do regime forneceu mais argumentos à linha dura no sentido de pressionar o governo a editar novas medidas de exceção.
O Ato institucional sem número, conforme consta de seu texto, deveria vigorar até 31 de janeiro de 1966. O Ato Institucional número 2, por sua vez, foi editado em 27 de outubro de 1965, ou seja, na plena vigência de alguns dispositivos da primeira norma emergencial. Este segundo decreto emergencial cumpriria a missão fundamental de continuar com a “Operação Limpeza” advogada pelos dirigentes identificados com a linha dura.
O texto introdutório do segundo AI defendia que o Poder Constituinte, inerente à revolução de março de 1964, “não se exauriu”, sendo ele “dinâmico para atingir seus objetivos” (FICO, 204, p. 355). Dentro desse raciocínio, o novo Ato teria sido necessário para reafirmar os próprios objetivos do golpe.
Em seus 33 artigos, o AI-2 reforça os poderes legislativos e discricionários do presidente, podendo ele editar atos complementares ao AI-2 e decretos-leis que versassem sobre segurança nacional, além de decretar estado de sítio unilateralmente por até 180 dias e colocar o Congresso em recesso a qualquer tempo. O sistema multipartidário vigente também foi desmantelado, com a dissolução dos partidos políticos. A nova eleição para presidente e vice-presidente seria, agora, realizada até 3 de outubro de 1966 por votação indireta do Congresso Nacional. A pedido de Castello, ele seria inelegível para o pleito. Caia por terra, como se vê, a principal promessa do primeiro general presidente, qual seja, a de devolver, via voto popular, o poder aos civis.
No que tange às liberdades, o AI-2 voltou a decretar suspensos os direitos à vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade dos servidores públicos. Diferentemente do primeiro AI, que limitava a suspensão a seis meses, o AI-2 não mencionava um prazo para a volta dessas garantias. Por suposição, seu prazo de validade era a própria validade do AI-2. O poder do presidente de cassar mandatos e suspender direitos políticos por 10 anos também estava de volta, sendo que os agentes políticos cassados não seriam substituídos pelos suplentes. Seu prazo de validade, igualmente, estava associado ao final de vigência do AI-2, marcado para 15 de março de 1967.
Um último ponto fundamental do AI-2 refere-se ao dispositivo que prevê a impossibilidade de apreciação judicial dos atos praticados pelo Comando Supremo Revolucionário e pelo governo durante a vigência do primeiro Ato Institucional. Essa cláusula visava a impedir que as cassações, suspensões de direitos políticos e os expurgos no serviço público fossem revogados pelo Poder Judiciário. Ou seja, o AI-2 tenta, de alguma forma, legitimar as conseqüências produzidas pelo primeiro Ato. Dito em outras palavras: uma norma emergencial legitimando outra. A perda de foco de uma ditadura temporária aqui é visível.
Conforme assinala Skidmore (1988), o presidente apenas assinou o AI-2 depois da recusa – compreensível, por certo – do Congresso em aprová-lo. Diante disso, Castello agiu unilateralmente sendo, para ele, “um penoso compromisso entre seus princípios democráticos-liberais e a necessidade que tinha de manter o apoio dos militares da linha dura” (SKIDMORE, 1988, p. 103).
Cruz e Martins (1983) dimensionam a importância da edição do AI-2 para a evolução do regime militar:
Instigada além dos limites, a direita fortaleceu-se a ponto de impor a edição do Ato Institucional nº 2. Só então, e não antes, o regime mudou no sentido do autoritarismo recrudescido. A ditadura, que parecia caminhar para o recesso, estava de volta mais forte do que antes. (CRUZ E MARTINS, 1983, p. 22)
“Com efeito”, prosseguem os autores, “o presidente Castello Branco passaria a jogar, daí para diante, na defensiva” (CRUZ E MARTINS, 1983, p. 22). Na ofensiva estaria a linha dura. “Legislar por decreto em ritmo frenético” (CRUZ E MARTINS, 1983, p. 29) seria, dali para frente, a regra do governo militar. O general Mourão (1978), golpista alijado dos louros da ‘vitória revolucionária’, critica ferozmente a fase dois do governo de Castello. Para ele:
Caracterizou-se o Governo Castello Branco depois do Ato Institucional nº 2 como liberticida e desmoralizador do Poder Legislativo. Foi um verdadeiro Governo Cromwell. Legou a seu infeliz sucessor uma legislação terrivelmente abundante, em cascatas de Decretos e leis mal redigidos e contendo freqüentemente artigos contraditórios. (MOURÃO, 1978, p. 413)
O SNI, criado em junho de 1964 por Castello, com o AI-2 e os decretos-lei do Executivo, começava a se fortalecer e tornar, junto com outros órgãos de repressão, no lócus de concentração dos militares linha dura. A partir da fase dois do governo Castello, a presença do SNI na vida nacional, portanto, apenas se fortaleceu. Com a edição do AI-5, em dezembro de 1968, escreve Stepan (1986, p. 28), o SNI “cresceu ao ponto de se transformar na quarta força armada, embora não uniformizada”. Como denuncia o general Mourão (1978, p. 422), Castello “não tinha a menor noção de filosofia; achava que um SNI pode existir em regime democrático”.
Outros fatos são característicos da segunda fase do governo de Castello. Em 5 de fevereiro de 1966, Castello baixa o Ato Institucional número 3, determinando que as eleições para os governos estaduais e municípios considerados de segurança nacional seriam indiretas. Meses depois, em 20 de outubro, o presidente, embasado no dispositivo do AI-2, decreta o recesso do Congresso Nacional alegando que “não estava havendo sessões na Câmara”, mas “apenas reuniões de uma parte da oposição, que se obstina em empolgar o Congresso pelos processos mais condenáveis, que atingem o próprio decoro do Congresso” (FICO, 2004, p. 362). Em janeiro de 1967, é promulgada a nova Constituição, cujo projeto foi feito pelo Executivo e apenas ratificado por um Legislativo dócil amputado de seu principais líderes opositores cassados pelos Atos Institucionais. A Constituição de 1946, que Castello havia jurado cumprir, acabara substituída. Além disso, o primeiro presidente militar deixou aprovadas, para seu sucessor, a Lei da Imprensa (9 de fevereiro de 1967) e a Lei de Segurança Nacional (13 de março de 1967), notáveis monstrengos jurídicos de um regime cada vez mais repressivo quanto às liberdade políticas.
A realidade invocada pelos atos praticados pelo “legalista” Castello desnuda a derrota da corrente sorbonista entre os militares. “Perdeu politicamente algumas batalhas. Quando olhamos em conjunto o seu governo, quando fazemos o balanço global de sua obra, a convicção se afirma: perdeu as batalhas necessárias para vencer a guerra” (CRUZ E MARTINS, 1983, pp. 30-31).
A síntese dos acontecimentos do governo de Castello Branco produzida por Gaspari (2002) sinaliza para a notável incapacidade de o presidente controlar a radicalização do golpe, submeter os linha dura ao processo de retorno à normalidade constitucional e a manutenção de suas concepções liberais próprias.
Castello queria um ato institucional que durasse só três meses. Assinou três. Queria que as cassações se limitassem a uma ou duas dezenas de dirigentes do regime deposto. Cassou cerca de quinhentas pessoas e demitiu 2 mil. Seu governo durou 32 meses, 23 dos quais sob a vigência de outros 37 atos complementares, seis deles associados aos poderes de baraço e cutelo do Executivo. Debaixo da Constituição que conclamou os seus subordinados a defender em março de 1964, manteve-se apenas nove meses. Era um oficial de formação liberal, sem dúvida, mas faltou-lhe, em diversas ocasiões, a vocação para o risco. (GASPARI, 2002, p. 137)
Na mesma linha, Skidmore (1988) faz um balanço do período castellista:
O que é que Castello e os revolucionários deixaram de marcante em março de 1967? Na esfera política, codificaram poderes arbitrários para o Executivo, reduziram consideravelmente os poderes do Legislativo e do Judiciário e recorreram à manipulação direta das eleições e dos partidos, ao mesmo tempo banindo da vida pública a maior parte dos políticos de esquerda e alguns do centro. (SKIDMORE, 1988, p. 133)
Com o fim do mandato de Castello, em março de 1967, o general Costa e Silva assume a presidência da República. Não demora muito para editar o AI-5, “que praticamente transforma o presidente num ditador, sob fiança das forças armadas, por pressão de grupos de fora e de dentro do governo” (CARDOSO, 1972, p. 77). Ilimitado no tempo, este Ato suspendia inclusive o writ do habeas corpus aos acusados pelo regime. A partir daí o poder paralelo da comunidade de segurança ganha fôlego, com o regime militar mostrando-se cada vez mais repressivo e autoritário. Situação que perduraria pelo menos até a volta da ala sorbonista ao governo com a eleição de Ernesto Geisel, protagonista do processo de abertura iniciado no final de 1974 (ARTURI, 2001).
Considerações finais
Após o interregno entre o golpe militar e a eleição indireta de um novo presidente da República, o general Castello Branco assume o governo para pretensamente salvar a Constituição e a democracia de seus inimigos. Tudo indicava se tratar de um governo temporário, que devolveria a normalidade à nação em outubro de 1965, quando o próximo presidente e vice seriam eleitos pela vontade popular. Castello não se auto-denominou ditador, sequer começou a ditadura, pois não membro do Comando Supremo Revolucionário. Sua participação limitou-se aos bastidores, sendo suas aspirações legalistas fundamentais para a assunção ao cargo de chefe da nação em exceção.
A ditadura castellista possuía um prazo para acabar. Essa foi, talvez, a maior ilusão alimentada durante os primeiros meses após o golpe. Até mesmo Castello parece ter notado, aos poucos, que não controlava seu governo emergencial. Com medo de criar sérias fissuras entre os militares, Castello teve de ceder às pressões da linha dura que desejava a radicalização do processo revolucionário. Isso, à época, significava que a “Operação Limpeza” e a repressão deveriam ser fortalecidas para, em seguida, devolver um país “normal” aos brasileiros.
O Ato Institucional sem número não foi editado por Castello, mas ele governou sob seus artigos, com amplos poderes discricionários executivos. O AI-2, no entanto, leva sua assinatura e representa uma nova fase de seu governo. Uma fase em que novas medidas e legislações típicas de exceção são implementadas com o objetivo de criar uma legalidade autoritária no país, contentando, em boa parte, a linha dura. Esta, com pretensões ditatoriais modernas, faria mergulhar o país no autoritarismo.
Entre 1964 e 1966, segundo Gaspari (2002), dois mil funcionários públicos foram demitidos ou aposentados, 386 pessoas foram cassadas ou tiveram seus direitos políticos suspensos, além de 24 dos 91 generais da ativa terem sido expurgados. A seguir o plano inicial dos sorbonistas, os atos extralegais eram para acabar por aí. Ledo engano; eram, pois, apenas uma prévia de tempos mais autoritários que estariam por vir. Castello não conseguira vencer os golpistas mais radicais que, ao contrário dele, tinham a democracia e o respeito à Constituição como a última de suas prioridades.
Referências bibliográficas
ARTURI, Carlos S. O Debate sobre Mudança de Regime Político à Luz do Caso Brasileiro. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, nº 17, novembro 2001.
CARDOSO, Fernando Henrique. O Modelo Político Brasileiro e Outros Ensaios. São Paulo, Difel,1972, pp. 50-83.
CRUZ, Sebastião Velasco e MARTINS, Carlos E. "De Castello a Figueiredo : uma incursão na pré-história da Abertura" in: SORJ, Bernardo e ALMEIDA, Maria Hermínia T. (orgs.). Sociedade e política no Brasil pós-64. São Paulo : Brasiliense, 1984, pp. 13-61.
DULLES, John. Castello Branco: o caminho para a presidência. Rio de Janeiro: José Olympio, 1979.
FALCÃO, Armando. Tudo a declarar. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1989.
FICO, Carlos. Além do Golpe: versões e controvérsias sobre 1964 e a Ditadura Militar. Rio de Janeiro: Record, 2004.
GASPARI, Elio. A ditadura envergonhada. São Paulo: Companhia das Letras, 2002.
GROSS, Oren. The concept of “crisis”: what can we learn from the two dictatorship of L. Quinctius Cincinnatus? In XVII Int’l Conference – “Civil and economic rights in times of crisis”, Italy, 2005.
MOURÃO, Olympio Mourão. Memórias: a verdade de um revolucionário. Porto Alegre: L&PM Editores, 1978.
NETO, Lira. Castello: a marcha para a ditadura. São Paulo: Contexto, 2004.
O'DONNELL, G. e SCHMITTER, Ph. Transições do regime autoritário: primeiras conclusões. São Paulo: Vértice, 1988.
PEREIRA, Anthony. Ditadura e repressão: o autoritarismo e o estado de direito no Brasil, no Chile e na Argentina. São Paulo: Paz e Terra, 2010.
ROSSITER, Clinton. Constitutional Dictatorship. Princeton: Princeton Press, 1948.
SCHMITT, Carl. A ditadura. In: Revolução, constituição e ditadura. São Paulo: Vértice, 1986.
SCHMITT, Carl. Teologia Política. Belo Horizonte: Del Rey Editora, 2006.
SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Castello a Tancredo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.
STEPAN, Alfred. Os Militares: da Abertura a Nova República. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1991.
