4. Súmulas Vinculantes
As súmulas vinculantes também foram criadas pela EC n. 45/2004, a qual acrescentou o artigo 103-A à Constituição Federal, in verbis:
“Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir da sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei”.
Trata-se de enunciados interpretativos sobre questão jurídica que possuem efeito vinculante aos demais órgãos do Poder Judiciários e da administração pública, ou seja, que não podem ser contrariados por esses órgãos. Não se referem à matéria de fato, mas sim à matéria de direito, isto é, a questões abstratas não contempladas especificamente na lei, que necessitam de interpretação judicial uniforme.
Na visão de Adriano Barreira Koenigkam de Oliveira e Olavo A. Vianna Alves Ferreira[25], a atribuição de efeito vinculante às súmulas beneficia os tribunais, uma vez que evita que uma mesma matéria de direito seja decidida por várias vezes, evitando recursos desnecessários e procrastinatórios. Em outras palavras, as súmulas vinculantes constituem mais uma medida de diminuição de recursos, já que vinculam as decisões dos juízes de primeira instância aos seus preceitos, além de criarem mais um requisito de admissibilidade dos recursos, uma vez que “o juiz não receberá o recurso de apelação quando a sentença estiver em conformidade com súmula do Superior Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal” (CPC, artigo 518, § 1º).
Segundo Fernando Capez[26], a súmula vinculante busca assegurar o princípio da igualdade, evitando julgamentos contraditórios, bem como ajuda a desafogar o Poder Judiciário, já que evita “a repetição exaustiva de casos cujo desfecho decisório já se conhece”.
Alexandre de Moraes[27] defende que:
“As súmulas vinculantes surgem a partir da necessidade de reforço à idéia de uma única interpretação jurídica para o mesmo texto constitucional ou legal, de maneira a assegurar-se a segurança jurídica e o princípio da igualdade, pois os órgãos do Poder Judiciário não devem aplicar as leis e atos normativos aos casos concretos de forma a criar ou aumentar desigualdades arbitrárias, devendo, pois, utilizar-se de todos os mecanismos constitucionais no sentido de conceder às normas jurídicas uma interpretação única e igualitária”.
Com efeito, as súmulas vinculantes propiciam segurança jurídica para os jurisdicionados, na medida em que unifica as interpretações jurisdicionais, acabando com as controvérsias quanto a determinado texto da Constituição ou de lei. Além disso, na visão de Alexandre de Moraes, proporciona que seja garantido o princípio da igualdade, já que em todas as decisões será utilizada a mesma interpretação jurídica.
Por outro lado, é preciso alertar para o fato de que as súmulas vinculantes destoam de outro princípio constitucional, qual seja, o do livre convencimento motivado do juiz. Se o juiz, ao decidir uma causa, está vinculado por uma súmula do STF, mesmo que editada há um certo tempo, ele não poderá decidir conforme seu livre convencimento, mas sim conforme determina a súmula a vinculante. Ou seja, não há livre convencimento do juiz, desrespeitando-se um dos princípios basilares do Processo Civil brasileiro.
Uma das principais finalidades, se não a principal, da criação do instituto em apreço é a diminuição dos recursos, já que dificultariam o acesso aos tribunais superiores, principalmente ao STF, formando-se uma “barreira” aos jurisdicionados. Contudo, não nos parece que as súmulas vinculantes diminuirão a quantidade de feitos perante o Pretório Excelso, já que o seu descumprimento ensejará a propositura de Reclamação perante a Corte Suprema.
Nesse sentido, merece transcrevermos preclara lição de José Afonso da Silva[28]:
“Como se viu, as súmulas vinculam não só os órgãos do Poder Judiciário, mas também os órgãos da Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, e, assim, tolhem uma correta apreciação das alegações de lesão ou ameaça de direito que está na base do direito de acesso à Justiça, sem que se veja como elas podem reduzir o acúmulo de feitos perante o Supremo Tribunal Federal, pois só neste âmbito têm aplicação. Não parecem reduzir os recursos, pois está previsto que se o ato administrativo ou a decisão judicial contrariar a súmula aplicável, caberá reclamação para o Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso (art. 103-A, § 3º). Na verdade, há uma mera troca de meios de impugnação: reclamação em vez de recurso ordinário ou extraordinário. Parece-nos que têm pouca utilidade relativamente ao âmbito da interpretação constitucional, para a qual está previsto o efeito vinculante (infra).”
Além disso, cabe observar o seguinte: a função precípua do Poder Judiciário é a composição de conflitos de interesses mediante a aplicação de regras pré-determinadas (leis em sentido amplo); a função primordial do Poder Legislativo é a criação das leis. Vale dizer: ao Legislativo cabe criar regras abstratas a todos indistintamente; ao Judiciário cabe aplicar essas regras especifica e concretamente às partes envolvidas em um litígio. Assim sendo, na medida em que o Poder Judiciário, por intermédio do Supremo Tribunal Federal, edita normas de caráter geral e abstrato, com efeitos vinculantes a outros órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo, ele está, de certa forma, exercendo funções típicas atribuídas ao Poder Legislativo, desrespeitando o princípio da Separação dos Poderes.
Sob esse aspecto, a EC 45/2004 novamente deve ser considerada inconstitucional já que a Separação dos Poderes é cláusula pétrea (CF, artigo 60, § 4º, III).
Cumpre observar, ainda, que as súmulas vinculantes podem acarretar o engessamento do Poder Judiciário, tornando imutável a jurisprudência, que é uma das fontes do direito. Sobre esse assunto trataremos a seguir.
5. O engessamento do Judiciário Brasileiro
Os dois institutos ora estudados foram criados na recente reforma do judiciário com a finalidade primordial de diminuir o número de processos e recursos distribuídos aos órgãos do Poder Judiciário brasileiro. Contudo, embora os dois novos remédios possam de fato “desafogar” o Poder Judiciário, eles podem ter efeitos colaterais muitos graves. Senão vejamos.
Além de desrespeitarem vários princípios do Direito Processual e Constitucional – como o do livre convencimento do juiz, o da divisão dos poderes, o da igualdade, o devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa -, os novéis institutos podem acabar causando o engessamento do Poder Judiciário brasileiro.
Ora, a partir do momento que há uma súmula vinculando as decisões dos juízes e tribunais, não há mais que se falar em jurisprudência (ao menos no que toca ao assunto vinculado), praticamente extinguindo uma das fontes do Direito, o que é inaceitável.
Se determinado assunto controvertido passa a ser objeto de súmula vinculante, não haverá mais espaço para discussão nos processos judiciais, já que o juiz não poderá decidir de maneira contrária ä súmula. Ou seja, não sendo mais discutida nos processos judiciais, a questão passará a ser imutável, a não ser por revisão da súmula ou por medida legislativa. A revisão da súmula dependeria de provocação de um dos legitimados para tal e, por não ser mais discutida no âmbito dos processos, fatalmente seria esquecida. Quanto à lei, a história mostra que na maioria das vezes ela é precedida de decisões jurisprudenciais.
O juiz, diante da súmula vinculante, não decide conforme seu livre convencimento, já que está sob o efeito cogente de uma decisão do STF. Sob esse aspecto, merece transcrevermos lição de Fernando Gomes Gerude[29]:
“O juiz, sem liberdade de se moderar pelo seu livre-convencimento, converter-se-ia em um mero aplicador de súmulas editadas pelos Tribunais Superiores. Esta situação constitui, no mínimo, um retrocesso, vez que estaríamos muito próximos de reeditar no âmbito da magistratura o chamado "crime de hermenêutica", tão combatido pelo insigne Ruy Barbosa, nos princípios da República”.
À guisa de exemplo, se a quinze anos tivesse sido editada uma súmula vinculante afirmando ser impossível a união homossexual, não caberia aos juízes inovar na interpretação constitucional do artigo 226, § 3º, da Constituição Federal, somente sendo possível aplicar o contido na súmula. Assim, a questão não chegaria à análise do STF e a súmula se perpetuaria, não condizendo com a nova realidade social.
Por seu turno, a repercussão geral também contribui para o engessamento do Poder Judiciário, uma vez que muitas questões constitucionais deixarão de ser submetidas ao STF, não havendo posicionamento daquela corte quanto à interpretação de normas constitucionais, bem como à sua aplicação a casos concretos. Vale dizer: o STF deixa de se manifestar sobre questões jurídicas que não passarem pelo filtro da repercussão geral. Assim sendo, tais questões, ao não chegarem ao STF, não seriam discutidas pela Corte Suprema, impedindo que eventual mudança de posicionamentos dos ministros (ou mesmo substituição de ministros) seja discutida, impossibilitando, dessa forma, a alteração da jurisprudência e até mesmo a revisão de suas súmulas (vinculantes ou não).
Imagine-se a seguinte situação hipotética: em determinado recurso extraordinário, o STF nega o recurso sob o argumento de ausência de repercussão geral das questões debatidas. A partir deste momento, todos os recursos sobre matéria idêntica serão liminarmente indeferidos (CPC, artigo 543-A, § 5°). Assim sendo, como os recursos serão indeferidos, a matéria não chegará novamente ao STF para possível revisão da tese. Agora, imagine-se que a matéria objeto dos recursos indeferidos esteja regulada por súmula vinculante. Dessa forma, o jurisdicionado está impedido de acessar o STF para apresentar nova tese jurídica – que se coadune com nova realidade social -, e os juízes e tribunais inferiores não poderão julgar de forma contrária ao disposto na súmula, por estarem vinculados à força cogente da súmula. Assim sendo, a nova tese só chegaria ao STF para revisão da repercussão geral e da súmula vinculante por intermédio de um dos poucos legitimados para solicitar revisão de súmula vinculante (Lei n. 11.417/06, artigo 3°), correndo-se o risco de a matéria sumulada se perpetuar indefinidamente no tempo, tornando-se norma retrógrada, não condizente com as novas realidades sociais.
Ademais, com a impossibilidade de julgamento contrário à súmula vinculante, não haverá produção de novas posições jurisprudenciais, engessando uma importante fonte do direito. E os juízes não passariam de meros aplicadores de súmulas vinculantes, sem poder decisório suficiente para enfrentar novas realidades sociais.
6. Conclusão
Conforme estudado, os institutos da repercussão geral das questões constitucionais e da súmula vinculante são fruto de uma necessidade latente que o Poder Judiciário tem de prestar a atividade jurisdicional de forma mais efetiva e célere à população, que cada vez mais fica descrente nos órgãos judiciais.
Contudo, a fim de garantir a razoável duração do processo e a celeridade de sua tramitação, o legislador constituinte derivado, ao invés de buscar formas de melhorar a estrutura “sucateada” da maioria dos órgãos judiciais brasileiros, preferiu criar mecanismos de diminuição da demanda de processos a serem analisados pelo Poder Judiciário.
Conceberam-se, então, os institutos ora estudados, que, na prática, visam dificultar o acesso dos jurisdicionados ao STF, “fechando as portas” da Corte Suprema a um grande número de cidadãos.
Nesse paradoxo merece trazer à baila trecho de decisão do STF, de relatoria do Ministro Celso de Mello:
“A defesa da Constituição da República representa o encargo mais relevante do Supremo Tribunal Federal. O Supremo Tribunal Federal – que é o guardião da Constituição, por expressa delegação do Poder Constituinte – não pode renunciar ao exercício desse encargo, pois, se a Suprema Corte falhar no desempenho da gravíssima atribuição que lhe foi outorgada, a integridade do sistema político, a proteção das liberdades públicas, a estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a segurança das relações jurídicas e a legitimidade das instituições da República restarão profundamente comprometidas [...]” (ADI 2.010-MC, Rel. Min. Celso de Mello, J. 30.09.1999, DJ 12.04.2002).
Na verdade, não se resolve o problema da lentidão dos processos judiciais com novas regras processuais, mas sim com melhorias na estrutura do Poder Judiciário. Faltam recursos humanos – servidores de carreira, com qualificação e preparo para o desenvolvimento de suas atividades – e recursos físicos – equipamentos de informática, prédios com estrutura adequada para a prática dos atos processuais.
Dessa forma, acredita-se que as inovações constitucionais não serão aptas a garantir uma prestação jurisdicional mais efetiva, sem resolução dos problemas estruturais da organização judiciária.
Ademais, cumpre observar que tanto a repercussão geral como a súmula vinculante são inconstitucionais, por violarem direitos fundamentais (devido processo legal, contraditório, ampla defesa, acesso à justiça, entre outros) e a separação dos poderes, ambos cláusulas pétreas (CF, art. 60, § 4°, III e IV).
É louvável a intenção do legislador constituinte derivado de garantir o acesso a uma justiça célere, em um processo que tenha duração razoável. Porém, se antes se demorava a proferir um julgamento definitivo, hoje se nega a proferir esse julgamento.
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