Os atos expropriatórios só podem ser anulados se for demonstrado qualquer tipo de vício nulificante. Alterações posteriores no estado do imóvel não podem levar à invalidação da desapropriação, sob pena de se subverter a ordem jurídica.

RESUMO. O presente estudo pretende abordar problema frequente nas lides judiciais referentes à prova do estado de produtividade dos imóveis rurais nas ações que questionam desapropriações para fins de reforma agrária. Como a condição de produtividade é transitória, é comum que desapropriações sejam anuladas com base em perícias judiciais que retratam as condições do imóvel na época de sua realização, sem se reportar às condições que existiam na época da vistoria do INCRA que embasou o Decreto expropriatório. O estudo conclui que a perícia realizada em juízo deve ser contemporânea à avaliação administrativa, para que possa ser possível analisar a legitimidade da desapropriação.

PALAVRAS-CHAVE. Desapropriação. Reforma agrária. Produtividade. Contemporaneidade entre perícias.

SUMÁRIO. 1. Introdução. 2. Da Desapropriação para fins de reforma agrária na Constituição: procedimento contraditório especial de rito sumário. 3. Problemática relacionada à prova nas ações de declaratórias de produtividade. 3.1. Do caráter transitório da função social: prova a ser exigida do proprietário rural nas ações declaratórias de produtividade. 3.2. Inexistência de segunda chance ao proprietário negligente: violações à Constituição Federal e à legislação agrária; princípio da segurança jurídica. 3.3. Do Ônus da prova: da necessidade de realização de perícia indireta. 3.4. Precedentes judiciais favoráveis. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas


1. Introdução

O presente ensaio tem o propósito de se debruçar sobre uma polêmica que muitas vezes passa despercebida pelos atores processuais que atuam com desapropriações, por interesse social, para fins de reforma agrária.

Prevista pela Constituição Federal para ter um procedimento contraditório especial, de rito sumário, e regulamentado por lei complementar (art. 184, caput e §3º), a desapropriação-sanção rural, como também é conhecida essa modalidade expropriatória, vem cada vez mais se “ordinarizando”. Em outras palavras, o rito sumário vem assimilando cada vez mais as características do rito ordinário do Código de Processo Civil em razão da interpretação que o Poder Judiciário vem atribuindo a seus institutos quando confrontados com outras garantias constitucionais, como o contraditório, a ampla defesa e a proteção ao direito de propriedade. Não obstante ser a função social também um direito e garantia fundamental (art. 5º, XXIII) e ser o rito sumário uma previsão constitucional, a visão que privilegia uma possibilidade de eternização das discussões, com o consequente protelamento das desapropriações, tem prevalecido no seio do Judiciário.

Esse fenômeno se revela com vigor nas ações manejadas por proprietários rurais com vistas a declarar a produtividade de seus imóveis rurais com o desiderato de anular as desapropriações. Na forma de medidas cautelares de produção de prova, ou de ações ordinárias com pedido de tutela antecipada, os proprietários discutem a validade do decreto declaratório do interesse social e da própria desapropriação mediante o questionamento ao mérito da vistoria administrativa que apurou a improdutividade do bem de raiz, vistoria esta elaborada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, ente federal responsável pelo ajuizamento da desapropriação-sanção.

O Poder Judiciário, em regra geral, tem recebido essas ações como uma causa prejudicial à desapropriação e ao deferimento da imissão prévia na posse, considerando que essa ação demandaria a suspensão do feito expropriatório com base no art. 265, IV, a, do CPC. Na maior parte das vezes sequer é exigida a apresentação de um mínimo de elementos probatórios acerca das alegações do proprietário. O mero ajuizamento da ação anulatória da desapropriação, em contraposição ao laudo administrativo do INCRA, basta, na maior parte das vezes, para suspender a desapropriação, sob o pálio do princípio da inafastabilidade do controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário e do periculum in mora representado por uma imissão na posse que poderia descaracterizar o imóvel rural. Os requisitos cautelares sequer são exigidos por boa parte dos juízes para o deferimento de liminar suspensivas da expropriação, como evidencia o acórdão exarado pelo STJ no RMS 11765/PB.1

Particularmente nos interessa analisar uma das graves repercussões desse tipo de expediente: com a suspensão da desapropriação o proprietário ganha tempo para alterar a realidade econômica da terra, de forma que, quando da realização da perícia judicial na ação declaratória de produtividade, o imóvel já se encontra apresentando os índices mínimos de produtividade. O Judiciário se transforma em subterfúgio para burlar a reforma agrária e conceder tempo ao proprietário para tornar seu imóvel produtivo, escapando assim da desapropriação. O presente estudo visa analisar essa questão e apontar os equívocos de tal postura, já que sufragam uma completa subversão das disposições constitucionais relativas ao rito sumário da desapropriação.


2. Da Desapropriação para fins de reforma agrária na Constituição: procedimento contraditório especial de rito sumário

A Constituição Federal previu expressamente que os imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social serão desapropriados pela União, com pagamento em títulos da dívida agrária - TDAs resgatáveis em até 20 anos, a recair sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função social, e sujeito a procedimento contraditório especial, de rito sumário, regulado por lei complementar. Por tal razão essa modalidade expropriatória também é conhecida como desapropriação-sanção.2

A desapropriação é o principal instrumento de concretização do princípio da função social da propriedade, o qual, por sua vez, possui várias referências na Carta Magna. As disposições tópicas do elemento social no Texto constitucional, no qual aparece sempre sequenciando as referências ao direito de propriedade, seja como direito fundamental (art. 5º, XXIII), seja como princípio da ordem econômica (art. 170, III), revelam que a ideia de propriedade absoluta foi descartada de nosso ordenamento, estando o seu exercício condicionado ao atendimento de interesses alheios, pertencentes à coletividade. A função social é elemento interno da estrutura do direito de propriedade, que condiciona sua legitimidade e autoriza a intervenção estatal quando descumprido. No que tange aos imóveis rurais, o art. 186 da CF/88 esmiuçou os requisitos para seu atendimento, deixando claro que a função social só é cumprida quando seu uso, simultaneamente, gera aproveitamento racional e adequado (requisito econômico), quando sua utilização é adequada à preservação ambiental, quando observa a legislação trabalhista e quando favorece o bem estar dos proprietários e trabalhadores.3

Para regulamentar as disposições constitucionais referentes à reforma agrária, a Lei n.º 8629/93, a qual disciplina a fase administrativa da desapropriação, com o detalhamento das condições específicas de cumprimento da função social e da atuação fiscalizatória do INCRA, bem como a Lei Complementar n.º 76/93, que dispôs sobre a fase judicial daquela.

Em linhas gerais, é importante assinalar que, na fase administrativa da desapropriação, o INCRA efetua uma vistoria no imóvel rural, sempre precedida de notificação prévia ao proprietário, para apuração do cumprimento da função social. Caso apurado o seu descumprimento, o processo administrativo é encaminhado para a edição do Decreto Presidencial que declara o interesse social para fins de desapropriação. Um imóvel será considerado improdutivo se não alcançar, simultaneamente, os índices mínimos conhecidos como Grau de Utilização da Terra – GUT e Grau de Eficiência na Exploração – GEE. Enquanto o GUT deve ser de 80%, o índice do GEE deverá corresponder a 100%. Se qualquer dos índices apurados não atingir o mínimo destacado, o imóvel é considerado improdutivo (art. 6º§§ 1º e 2º da Lei 8629/93).

É importante lembrar, como faz Josely Trevisan Massuqueto, que “o período tomado em consideração pelo laudo deve refletir o uso do imóvel rural durante os 12 meses inteiros e imediatamente anteriores ao recebimento da comunicação de vistoria”4. Não se afere apenas um único momento, mas a produção correspondente a um ano inteiro é levada em consideração para a classificação fundiária. Esse parâmetro, ressalte-se, é medida de justiça ao produtor rural, o qual poderia se ver prejudicado se fosse apurado apenas o uso em um mês ou estação em que houve problemas climáticos, por exemplo.

Com a publicação do Decreto, o INCRA tem o prazo de dois anos para efetuar a avaliação do valor do imóvel e ajuizar a ação de desapropriação para fins de reforma agrária. A partir daí, a fase judicial da desapropriação é regulada pela Lei Complementar n.º 76/93, que disciplinou o rito sumário:

“As principais medidas para garantir a sumariedade da desapropriação foram a previsão de imissão de posse do INCRA já no início da demanda, mediante depósito da oferta, a estipulação do caráter preferencial e prejudicial da desapropriação frente a outras ações, a previsão de tramitação durante as férias forenses, a possibilidade de acordo sobre o preço e a aplicação subsidiária do CPC, apenas no que for compatível com a Lei Complementar.”5

Tais previsões demonstram que a LC 76/93 compõe um microssistema processual independente do Código de Processo Civil, o qual se aplica apenas subsidiariamente, naquilo que não lhe for incompatível (art. 22 da LC 76/93).

Importante salientar que a imissão prévia na posse é uma medida indeclinável ao juiz, uma verdadeira liminar ope legis, que não depende da demonstração dos requisitos cautelares de urgência e verossimilhança, pois tem origem em uma presunção legal de urgência. Para isso, basta que o preço tenha sido depositado e que os documentos exigidos para instruir a petição inicial estejam presentes. A imissão permite a implantação do projeto de assentamento pelo INCRA. Em seguida, a desapropriação prossegue para a discussão do preço. Este é o procedimento previsto em lei.

As disposições normativas destacadas não deixam dúvida acerca da ponderação de interesses realizada pelo Constituinte, o qual, diante do conflito entre as garantias individuais do proprietário rural e o interesse coletivo na realização da reforma agrária, optou pelo segundo. A Carta de 88 acolheu ao clamor da sociedade pela realização da reforma agrária, mediante o combate ao uso especulativo e concentrador da terra. Jacques Távora Alfonsin resume bem a razão de ser desse clamor constitucional pela reforma agrária:

De nenhuma reforma econômica, política, jurídica e, principalmente, social, teria cogitado a Constituição Federal se a “ordem” pela qual a terra foi adquirida e conservada em nosso país, sob o comando daquele sistema, não equivalesse à desordem que ele aqui implantou, verdadeiramente, resultado mais do que provável da histórica falta de eficácia da função social do direito de propriedade sobre terra.

Se há necessidade de re-forma, passo o óbvio, é porque a forma não satisfez, não satisfaz e, pelo que se tem visto, não satisfará.

Esse dado histórico, talvez contestável somente ao nível de miopia tendenciosa, com a vênia devida, pouco aparece na cogitação dos intérpretes dos fatos e do ordenamento jurídico, quando a propriedade privada é invocada sob o argumento isolado de que ela se constitui em “direito adquirido”.6

Não obstante, os Tribunais pátrios tem deixado de aplicar os institutos do rito sumário e deferido suspensões de diversas desapropriações sob argumento de que a imissão de posse do INCRA, com o assentamento de trabalhadores na área, poderia gerar uma situação irreversível contra o proprietário.

Como já antecipado alhures, o presente estudo pretende focar aspecto específico que é consectário desse entendimento mais conservador do Judiciário. Tantas são as garantias concedidas hoje aos expropriados, que a simples suspensão da desapropriação, bastante questionável por ofender a previsão literal de caráter preferencial e prejudicial insculpida no art. 18 da Lei Complementar 76/937, já não é suficiente para proteger os expropriados. O proprietário não precisa ter sequer o ônus de comprovar a existência de nulidade do laudo de vistoria que classificou seu imóvel como improdutivo. Basta que apresente uma perícia que comprove a produtividade atual do bem de raiz, sem que haja a preocupação de comprovar se à época em que a Autarquia o vistoriou e produziu o laudo que embasou a desapropriação, aquele imóvel era mesmo improdutivo ou não. O Judiciário termina albergando uma manobra jurídica dos expropriados pela quais conseguem fazer com que modificações supervenientes no estado de (im)produtividade seja consideradas para impedir a desapropriação do bem de raiz.


3. Problemática relacionada à prova nas ações de declaratórias de produtividade

Ante as premissas expostas e tendo em vista que as ações mencionadas visam declarar a produtividade do imóvel para anular o decreto presidencial e a própria desapropriação, quais fatos deverão ser provados para que possam servir para inquinar os atos expropriatórios? Basta ao proprietário provar as condições de produtividade no estado atual, isto é, no momento que o perito escolhido pelo Juízo se dirigir a campo e avaliar as condições de uso do imóvel? Ou seria necessário que o proprietário, autor da ação anulatória, lograsse provar que, na época da vistoria administrativa, o imóvel era produtivo, e não improdutivo? Eis a questão a ser respondida. Esse questionamento é o ponto nevrálgico a ser enfrentado, já que na grande maioria dos casos a perícia judicial é realizada muitos anos após a vistoria administrativa que ensejou a decretação do interesse social sobre o imóvel. É evidente que, em períodos tão longos, o proprietário já teria condições de alterar a realidade do bem de raiz, passando a torná-lo produtivo, especialmente mediante culturas de curta duração, como a cana-de-açúcar.

Sustentamos neste estudo que o expropriado que questiona a validade de uma desapropriação possui o ônus de demonstrar a existência de vício no laudo administrativo, o que só pode ser atendido mediante a comprovação de que suas conclusões estariam equivocadas e que, na verdade, na época da avaliação administrativa, o imóvel seria produtivo.

3.1. Do caráter transitório da função social: prova a ser exigida do proprietário rural nas ações declaratórias de produtividade

A premissa fundamental da nossa argumentação passa pela consideração de que a condição de produtividade tem caráter transitório.8 De fato, é possível que um imóvel apresente-se como produtivo hoje, mas não amanhã. É possível ainda que volte a ser considerado produtivo posteriormente. Para que uma desapropriação seja anulada, no entanto, é necessário demonstrar a existência de vício no laudo administrativo que apurou a improdutividade do imóvel em um dado momento, vez que as modificações supervenientes nas condições de uso do imóvel, após a vistoria do INCRA, não invalidam as conclusões do processo de desapropriação.

Destarte, esse raciocínio deve ser sopesado com uma premissa anterior, segundo a qual a de ação que questiona uma desapropriação mediante a declaração de produtividade do bem de raiz é, antes de tudo, uma ação anulatória de ato administrativo que serve de pressuposto para o Decreto expropriatório.

Este é o fundamento para afirmar que a perícia judicial deve guardar uma necessária relação de contemporaneidade com o laudo administrativo do INCRA que classificou o imóvel como descumpridor de sua função social, já que a vistoria administrativa é o ato efetivamente impugnado. As referidas ações não visam apenas declarar o “fato” produtividade, mas pretendem, isto sim, afirmar a consequência jurídica desse “fato”, qual seja, a nulidade da desapropriação que lhe é vinculada. A produtividade é apenas o fundamento do pedido, o meio vislumbrado pelo expropriado para impedir a sanção do Poder Público.

Dessa forma, se o objeto do questionamento em juízo é um ato administrativo que classificou o imóvel como improdutivo, o autor da ação anulatória deve buscar apontar equívoco causador de nulidade do laudo do INCRA. A única forma de atingir esse objetivo é por meio de prova, realizada em juízo, que se reporte à mesma época em que o imóvel foi vistoriado pela Autarquia. Não basta apenas provar a produtividade em momento diverso daquele analisado pelo Poder Público. A questão é demonstrar se o imóvel era ou não produtivo no mesmo período de tempo que foi objeto de avaliação pelo laudo de vistoria prévia do INCRA, já que este sim é o ato administrativo atacado.

O que ocorre hoje, contudo, é que muitos magistrados da Justiça Federal não tem atentado para o espírito da Constituição e da legislação e, por um intuitivo senso de justiça relacionado somente ao direito de propriedade, deixam de aplicar institutos processuais em favor da manutenção de proprietários rurais negligentes que só se movimentaram para alterar a realidade econômica de seus imóveis rurais após a fiscalização do INCRA.

Assim, é com muita frequência que se observam sentenças e acórdãos que anulam desapropriações baseadas em perícias judiciais que declararam imóveis rurais como produtivos baseadas em informações colhidas muitos anos após o laudo de vistoria do INCRA. São proprietários que lograram suspender desapropriações e imissões de posse para ganhar tempo e maquiar a realidade do imóvel, transformando-o em produtivo para receber o perito oficial que, então, classifica o bem de raiz como produtivo com esteio na realidade na realidade atual.

O proprietário utiliza o Poder Judiciário como via transversa para negociar uma “moratória” na qual se paralisa a desapropriação a fim de alterar as condições econômicas de uso do imóvel de forma que o perito judicial considere essa nova realidade e declare o imóvel como produtivo. Entendemos que esse artifício não pode ser acolhido pelo Poder Judiciário, já que, no fundo, são uma forma fraudulenta de anular desapropriações que não apresentam qualquer vício. A apuração de produtividade sem relação de contemporaneidade com a vistoria administrativa apenas comprova que, após determinado período de tempo desde a fiscalização do INCRA, o imóvel apresentava a condição de produtivo, mas não se demonstrou que o ato atacado (a vistoria do INCRA) estaria viciada.

3.2. Inexistência de segunda chance ao proprietário negligente: violações à Constituição Federal e à legislação agrária; princípio da segurança jurídica

A prática realçada ofende diretamente o texto constitucional (art. 184) e a Lei n.º 8629/93 (art. 2º, caput, §§ 1º e 2º), já que equivale a excepcionar a determinação de desapropriação imediata dos imóveis que tiverem a condição de improdutividade apurada pelo órgão federal executor da reforma agrária, inclusive cassando o direito de subjetivo de ação do INCRA decorrente da publicação do decreto presidencial (arts. 2º e 3º da LC 76/93). Esse procedimento pode inviabilizar por completo o comando constitucional da desapropriação de imóvel descumpridores da função social. É a apologia máxima à completa subversão do sistema jurídico constitucional referente ao princípio da função social da propriedade (art. 5º, XXIII, da CF/88).

A Carta Magna e Lei 8629/93 detém preceitos claríssimos indicando que o descumprimento da função social, uma vez verificado pelo órgão federal executor da reforma agrária, é sancionado com a desapropriação do imóvel para fins de reforma. Uma vez verificado pelo órgão federal executor da reforma agrária, é sancionado com a desapropriação do imóvel para fins de reforma agrária.

É oportuno também assentar que próprio Texto Constitucional já considerou que a condição de produtividade tem natureza transitória, na medida em que utiliza, no art. 184, a expressão “o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social”. Essa dicção foi repetida no art. 2º, §1º, da Lei 8629/93. É evidente que um imóvel que hoje é improdutivo, amanhã pode passar a ser produtivo. No entanto, ao tratar a questão no gerúndio, a Constituição determinou que o imóvel que, naquele momento no qual houver a constatação do descumprimento da função social, já será passível de desapropriação. A Carta Magna não permitiu ao proprietário modificar as condições de uso para que posteriormente viesse a cumprir a função social. A sanção para a violação da função social já foi estipulada e não é permitida a conferência de prazo extra para que o proprietário torne seu imóvel produtivo. Tampouco se pode cogitar da realização de Termo de Ajuste de Conduta – TAC para esse fim, sob pena de só então poder se sujeitar à desapropriação. A sanção é uma só: a desapropriação.

A consequência da improdutividade apurada pelo INCRA em um dado momento é apenas uma: a desapropriação-sanção para conferir-lhe destinação social por meio da reforma agrária. Essa foi a opção adotada pelo Constituinte e pelo Legislador.

Esse raciocínio é fácil de ser verificado. A própria Constituição, quando cuidou do ordenamento da tratou da política urbana, classificou explicitamente a desapropriação-sanção de imóvel urbano como subsidiária às medidas de parcelamento e edificação compulsórios e de IPTU progressivo, como se depreende do art. 182, §4º.9

Tal não ocorreu quando a Lei Maior tratou da política de reforma agrária, já que, em seu art. 184, foi expressa ao estabelecer que compete à União desapropriar o imóvel que não esteja cumprindo sua função social, não concedendo qualquer chance de reabilitação ao imóvel que deixar de atender a tais requisitos. Tudo indica que essa opção foi tomada pela urgência em se enfrentar a gravíssima concentração de terras que há séculos macula a história deste País. Essa preferência da Constituição, ressalte-se, quedou plasmada na legislação infraconstitucional, concernente aos arts. 2º, §§ 1º e 2º da Lei 8629/93 e arts. 2º e 3º da LC 76/93, os quais restaram vulnerados com a decisão recorrida.

Insta também mencionar que caso o proprietário pudesse a todo momento modificar a produtividade de seus imóveis em, com isso, impedir a desapropriação, o princípio da segurança jurídica quedaria inteiramente violado em desfavor da Administração. A instrução dos processos de fiscalização são atos extremamente complexos que envolvem uma grande estrutura da Autarquia agrária e que passariam a ser exercidos sem qualquer finalidade, já que estariam sujeitos a uma perda superveniente de objeto com a modificação do uso pelo proprietário. A situação foi muito bem ilustrada pela Procuradora Regional da República, Eliane de Albuquerque Recena, citada no acórdão lançado pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região na Apelação Cível 441897/PE:

Ademais, se assim fosse, o Estado que, como se sabe, naturalmente leva algum tempo para começar e finalizar procedimentos administrativos complexos como é um processo de desapropriação para fins de reforma agrária, restaria onerado, realizando vistorias que, via de regra, não desembocariam em desapropriação e isso não porque o imóvel fosse produtivo mas, sim, pelo fato de o imóvel haver passado, após a vistoria que concluiu ser a propriedade improdutiva, a ser produtivo, quiçá com o único intuito de evitar a expropriação ou, na pior das hipóteses, de permitir lides temerárias que visassem reconhecê-la nula ou irregular.10 (grifos do autor)

Tudo isso significa dizer que o momento que deve ser considerado para aferir se um imóvel rural é passível ou não de desapropriação para fins de reforma agrária, é justamente o período que foi objeto da fiscalização estatal. Dessa forma, para que um proprietário se insurja contra um decreto expropriatório, não basta demonstrar que o imóvel é produtivo na atualidade, mas sim que ele era produtivo na época em que ocorreu a vistoria administrativa que o classificou como improdutivo. Só assim será possível demonstrar que a atuação estatal foi eivada de nulidade e só assim será possível desconstituir a presunção de validade do Decreto Presidencial e do laudo administrativo.

3.3. Do Ônus da prova: da necessidade de realização de perícia indireta

Argumento bastante comum de que se valem advogados de proprietários e mesmo Juízes que rejeitam a tese da necessária contemporaneidade entre as perícias nas ações de produtividade, está relacionado à suposta dificuldade de provar as condições econômicas do imóvel rural na época da vistoria do INCRA. Essa alegação é rotineira, já que as ações declaratórias de produtividade são ajuizadas muitas vezes já com a desapropriação ajuizada, às vésperas da prévia imissão de posse, quando os expropriados se veem na iminência de perder a posse de suas áreas.

Muitos magistrados, entendendo que a prova de fato passado seria de severa dificuldade, aceitam laudos realizados somente no momento atual, que não retratam as condições da propriedade quando avaliada pela Autarquia agrária. Contra esse entendimento, é preciso destacar que o mesmo não guarda qualquer compatibilidade com o sistema adotado pela legislação processual para distribuição do ônus da prova.

Com efeito, o art. 333, I, do Código de Processo Civil é muito claro ao estabelecer que o ônus da prova incumbe ao autor, quanto ao fato constitutivo do seu direito. Nas hipóteses em apreço, a alegação de insubsistência da desapropriação tem por base um suposto equívoco na classificação fundiária de seu imóvel. A produtividade do imóvel na época da vistoria do INCRA, portanto, é que representa o fato constitutivo de seu direito, cabendo-lhe o ônus de provar tal alegação, conforme se infere da disposição processual mencionada. Neste ponto é preciso recordar que o Autor de tal processo se contrapôs a um ato administrativo revestido da presunção de veracidade.

Não se pode, sob a justificativa de ser difícil a produção de tal demonstração, condenar a Autarquia e a sociedade impedindo a destinação de um imóvel antissocial. Se não for assim, como preservar a higidez da disposição do art. 333, I, do CPC? Da mesma forma, qual seria a eficácia da presunção de veracidade do laudo administrativo se o proprietário não tivesse sequer o ônus de comprovar a existência de vício no mesmo?

A prevalecer o entendimento de que o proprietário poderia fazer prova da atividade econômica de seu imóvel a qualquer tempo, ficará muito fácil subverter a Constituição e a legislação agrária. Bastará ajuizar uma ação de produtividade, obter uma tutela antecipada para suspender a desapropriação e preservar a situação do imóvel. Dois ou três ou anos depois faz-se uma perícia judicial e, nesse meio tempo, o proprietário ganhou tempo para alterar a realidade da sua propriedade. Premiado, então, com o benefício da “impossibilidade” de se avaliar o estado do imóvel na época da vistoria do INCRA, o proprietário, agora dono de um bem de raiz “produtivo”, exclui seu imóvel da reforma agrária. Com o devido respeito aos que divergem, esse procedimento é um exemplo clamoroso de fraude à lei imperativa. Não há, em lugar algum da legislação, essa possibilidade de se conceder um tempo, uma mora, ao proprietário para que ele confira uma destinação social ao imóvel após ser autuado pelo Poder Público.

Por tais razões, sustentamos que a perícia judicial a ser realizada nessas ações terá de, necessariamente, avaliar fato passado, para que possa ser capaz de produzir um elemento real de contraposição ao laudo administrativo questionado pelo proprietário rural. A perícia sobre fato passado, diversamente do que muitos julgadores costumam defender, é plenamente possível e acolhida pela doutrina e jurisprudência, devendo ser realizada por meios indiretos de prova. Trata-se da figura da perícia indireta11, que pode perfeitamente ser produzida debruçando-se sobre outros meios de prova que indiquem o estado do imóvel na época avaliada pelo INCRA, tais como fotografias, testemunhos, imagens de satélite, contraste do laudo administrativo com documentos de produção do imóvel na época, etc. Uma mera vistoria, debruçada sobre as condições atuais, portanto, não é suficiente para infirmar o processo administrativo.

Como se demonstrou, o laudo de vistoria do INCRA apura as condições de uso do imóvel rural em um período de tempo determinado correspondente aos 12 (doze) meses inteiros imediatamente anteriores ao do recebimento da comunicação de vistoria preliminar pelo proprietário rural. Sendo assim, como a produtividade na época avaliada pelo INCRA é fato passado, a perícia judicial terá de ser feita por meios indiretos de prova, tais como fotografias, testemunhos, documentários, contraste do laudo administrativo com documentos de produção do imóvel da época, etc.

Desta feita, o trabalho pericial deve ter como parâmetro o momento em que foi efetuada a vistoria do INCRA, sendo que as informações levantadas deveriam refletir com fidelidade esse exato momento em que o ente expropriante apurou a produtividade do imóvel desapropriado.

3.4. Precedentes judiciais favoráveis

A questão da contemporaneidade entre as perícias não foi enfrentada ainda pelos Tribunais Superiores, mas já foi objeto de exame pelos Tribunais Regionais Federais. Em vários deles foram obtidas decisões que acolheram a tese ora exposta. Para exemplificar, passamos a colacionar os seguintes precedentes.

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. VISTORIA REALIZADA PELO INCRA. ALEGAÇÃO DO AGRAVADO DE PRODUTIVIDADE SUPERVENIENTE. REQUERIMENTO DE NOVA VISTORIA. IMPOSSIBILIDADE. MODIFICAÇÕES POSTERIORES AO LAUDO NÃO TÊM O CONDÃO DE SUSPENDER A DESAPROPRIAÇÃO DO IMÓVEL. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA EFETIVIDADE. PELO PROVIMENTO DO AGRAVO. (..)

3. As modificações posteriores ao laudo do agravante não têm o condão de suspender a desapropriação do imóvel, não se tendo como inquinar de ilegal ou caduco o ato administrativo de vistoria, ante a observância dos princípios da legalidade e legitimidade que devem prevalecer na ausência de prova robusta em contrário.

4. Ademais, a pretensão do agravado esbarra no princípio constitucional da segurança jurídica e da efetividade, impedindo-se que o expropriado, após vistoria no seu imóvel que constata a improdutividade, promova atos tendentes a descaracterizar, muitas vezes temporariamente, a natureza improdutiva do imóvel, impossibilitando que o Estado promova a reforma agrária, necessária ao bem estar social, econômico e jurídico da sociedade. Precedente deste eg. Tribunal. 5. Agravo de instrumento provido.”

(TRF 5ª Região – 1ª Turma. AGTR 126264-RN. Rel. Des. Fed. Francisco Cavalcanti. Julgado em 26.09.2012. – Decisão unânime – Presentes da Sessão: Desembargadores Francisco Cavalcanti, José Maria Lucena e Manoel Erhardt) (grifos do autor)

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. NULIDADE DO DECRETO EXPROPRIATÓRIA. PRODUTIVIDADE DE IMÓVEL RURAL. CONDIÇÃO À ÉPOCA DA VISTORIA. ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.(...) 2. O perito concluiu, na vistoria realizada em setembro de 2003, pela correta classificação do imóvel pelo INCRA como improdutivo e, ademais, a conclusão do INCRA foi corroborada pelo IBAMA, ao elaborar o Laudo de Vistoria Técnica para licença de desmatamento em novembro de 2004.3. Incabível no caso a declaração de nulidade do decreto presidencial que declarou o imóvel de interesse social para fins de reforma agrária, pois o laudo pericial que concluiu pela produtividade atual do imóvel, foi realizado em momento posterior a vistoria administrativa e ao próprio decreto expropriatório.4. Não há como inquinar de ilegais os atos administrativos de vistoria e o próprio ato expropriatório, ante a observância dos princípios da legalidade e legitimidade que devem prevalecer na ausência de prova robusta de sua ilegalidade.5. A pretensão esbarra no princípio constitucional da segurança jurídica e da efetividade, impedindo-se que os expropriados, após vistoria nos seus imóveis que constatam a improdutividade, promovam atos tendentes a descaracterizar, muitas vezes temporariamente, a natureza improdutiva do imóvel, impossibilitando que o Estado promova a reforma agrária, necessária ao bem estar social, econômico e jurídico de uma sociedade, especificamente em um país como o Brasil onde os conflitos de terra são evidentes e merecem atenção redobrada dos governantes. 6. Precedentes: TRF5, AC441897/PE, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO BARROS DIAS, Segunda Turma, Julgamento: 08/09/2009, DJE 17/09/2009; TRF5, AC538897/PE, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO BARROS DIAS, Segunda Turma, Julgamento: 05/06/2012, DJE 07/06/2012).7. Apelação não provida.

(TRF 5ª Região – 2ª Turma. AC 543199-PE. Rel. Des. Fed. conv. Walter Nunes da Silva Junior. Decisão unânime. Julgado em 17.07.2012) (grifos do autor)

“AÇÃO DECLARATÓRIA DE PRODUTIVIDADE DE IMÓVEL RURAL, ANTES RECONHECIDO - EM PROCESSO ADMINISTRATIVO DO INCRA - COMO IMPRODUTIVO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. MATÉRIAS PRELIMINARES LEVANTADAS NA APELAÇÃO DO AUTOR (SUPERVENIENTE CADUCIDADE DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO; CERCEAMENTO DE DEFESA DIANTE DA NÃO REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS E FALTA DE MOTIVAÇÃO DA SENTENÇA) AFASTADAS. PERÍCIA JUDICIAL PARA AFERIÇÃO DE PRODUTIVIDADE DE IMÓVEL RURAL DEVE LEVAR EM CONTA A MESMA ÉPOCA EM QUE O INCRA REALIZOU A SUA VISTORIA. ILEGALIDADE DA POSTERIOR ALTERAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE APROVEITAMENTO DO IMÓVEL, FEITA PELO DONO DA "FAZENDA COLÔMBIA", POR OFENSA AO § 4º DO ARTIGO 2º DA LEI Nº 8.629/93. RECURSO IMPROVIDO. (...) 10. Vistoria do INCRA realizada com base no ano civil de 1997, afirmando tratar-se de imóvel improdutivo; laudo do perito judicial que qualificou a mesma área rural como "totalmente produtiva", conforme dados coletados em vistoria feita nos meses de julho e agosto de 2001. Prova testemunhal reveladora de que o proprietário atuou significativamente para alteração das condições de aproveitamento da fazenda depois que o INCRA a classificou como improdutiva. 11. A aferição da produtividade do imóvel tem que guardar correlação com a data em que foi feita a vistoria pelo INCRA, pois foi naquele momento que a "Fazenda Colômbia" foi considerada improdutiva, ou seja, não enquadrada nos índices de produtividade exigidos pela legislação vigente. Se na época em que foi feita a "Vistoria de Levantamento Preliminar de Dados e Avaliação" pelos técnicos do INCRA (1997) foi constatado que o imóvel não cumpria a sua função social, amoldando-se ao comando do artigo 184 da Constituição Federal (grande propriedade improdutiva), a aferição feita pelo perito judicial vários anos depois (2001) não é suficiente para fazer com que se despreze a prova técnica elaborada pela Autarquia Federal, até porque admiti-lo seria contrariar o texto expresso da lei. 12. Tem-se em demérito do pleito inicial a conduta posterior do proprietário da área, que inovou as condições de exploração do imóvel após a vistoria desfavorável feita pelo INCRA nos termos do §4º do artigo 2º da Lei nº 8.629/93. Somente o imóvel que já era produtivo ao tempo da perícia administrativa é que fica imune a expropriação-sanção; aquele que é "transformado" em produtivo anos depois, permanece sujeito aos rigores da reforma agrária (...)

(TRF 3ª Região – 1ª Turma. AC 965589. Rel. Des. Fed. Johonsom Di Salvo. Julgado em 24.05.2011) (grifos do autor)

(...) - Por fim, a imissão na posse para o INCRA não vai inviabilizar o direito de defesa da agravante. A discussão sobre a produtividade da Fazenda Progresso poderá operar-se tanto na ação que foi proposta como na expropriatória. O tema reporta-se à situação do imóvel em 2001 e nada do que ocorrer a partir da imissão alterará a verdade sobre um fato passado. Eventuais prejuízos, caso a desapropriação seja revertida, deverão ser demonstrados. Neste momento, à vista do que consta dos autos, em face da ininterruptibilidade do processo expropriatório, do fim coletivo a que visa e em razão de a imissão ter-se dado em 28/01/05, com a possível presença de famílias a serem assentadas, a decisão agravada dever mantida. (...)

(TRF 3ª Região - 5ª Turma. AG 226940/SP. Rel. Juiz André Nabarrete. Julgado em 24.05.2005) (grifos do autor)

(...) o juiz da ação cautelar deve fixar no estado do imóvel à data da publicação do decreto que declarou o imóvel de interesse social para fins de reforma agrária; os índices de produtividade posteriores a essa data são irrelevantes para o desfecho do processo cautelar. (...)

(TRF 4ª Região – 1ª Turma. AGMS 9404539554. Rel. Des. Fed. Ari Pargendler. DJ de 04.10.1995) (grifos do autor)


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SILVA, Bruno Rodrigues Arruda e. A prova nas ações declaratórias de produtividade que visam anular desapropriações para fins de reforma agrária: necessidade de contemporaneidade na avaliação do estado de uso do imóvel rural. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3949, 24 abr. 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/27865>. Acesso em: 19 jun. 2018.

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