PALAVRAS-CHAVE: Direito Comunitário – Mecanismo Europeu de Estabilidade – Crise Financeira Européia – Acórdão C-370/12 do TJUE.
Introdução
O crescente movimento de convergência e união nos campos econômico, jurídico e político dos países europeus, iniciado em 1958, com o Tratado de Roma, desembocou num hodierno aprofundamento de tais políticas comunitárias, com o estabelecimento de uma União Econômica e Monetária Européia, a qual teve por gênese o Tratado da União Européia (Tratado de Maastricht, de 1992) e por marco aprofundador o Tratado de Lisboa, de 2009.
A criação de um Sistema Monetário Europeu como pilar primordial, o subseqüente estabelecimento de um Sistema Europeu de Bancos Centrais, bem como a posterior criação do Banco Central Europeu e a efetiva implementação de uma moeda e de uma política monetária comum, acabaram por delinear progressivamente, no seio da União Européia, o estabelecimento da Zona Euro[1] nos moldes contemporâneos.
O euro surge, então, como instrumento a viabilizar não apenas o controle da taxa de juros e da inflação na União Européia (com destaque aos países membros da Eurozona), mas também para promover uma maior solidez das finanças públicas e conceder maior proteção ao mercado europeu contra choques econômicos externos. Além de assumir, é claro, um certo papel de símbolo da identidade européia.
Essa configuração político-econômica promoveu a consolidação de um sistema econômico e financeiro altamente imbricado e extremamente interdependente no seio da União Européia, o qual logrou alcançar, ao contrário do inicialmente almejado e esperado, para além dos benefícios supracitados, um agudo “efeito de contágio” dos danos e crises econômico-financeiras eventualmente vividas por algumas economias européias para os demais países do bloco.
A atual crise financeira mundial[2], originada no ano de 2007 nos Estados Unidos, atingiu com veemência a Europa, comprometendo ferozmente aqueles países economicamente mais frágeis. Fator o qual, associado à fragilidade econômica e o acentuado déficit público que permeiam a realidade de algumas economias européias, contribuíram para o acirramento de uma crise financeira sem precedentes na história da Europa, após o advento da União Européia.
Diante de tal panorama, os Estados-Membros da União Européia se engajaram em buscar medidas eficazes a fim de combater esta crise financeira, debatendo e criando uma série de mecanismos e ações para a realização de tal desiderato. Nesse diapasão, é que foram criados o “Fundo Europeu de Estabilização Financeira” (FEEF) e o “Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira”.
Cogitou-se ainda a possibilidade de criação de eurobônus emitidos pelos 17 países da União Européia (os chamados blue bonds), como forma de dar maior solidez e confiabilidade às dividas soberanas européias, objetivando conter e evitar as dívidas dos países mais debilitados e, por conseguinte, lograr afastar a crise financeira.
Com o fito de estruturar e debater esta proposta a Comissão Européia apresentou, em 2011, a chamada “Green paper list”, propondo estágios gradativos de substituição das dividas nacionais por estes títulos de cunho regional, bem como tratando da natureza destas garantias. Proposta a qual foi inteiramente rechaçada pelos Estados-Membros mais ricos da União Européia, com destaque para a Alemanha, com o fundamento de que tais títulos comprometeriam demasiadamente estes países com a dívida dos países em crise, favorecendo, ademais, para um maior endividamento e propiciando um maior “risco moral” por parte destes últimos.
Nesse contexto, dá-se a gênese do “Mecanismo Europeu de Estabilidade” (MEE), como proposta alternativa dos Estados da Eurozona no combate a crise financeira; tendo por escopo central o resgate do euro e a viabilização e regulação da prestação de ajuda financeira para os países da Zona do Euro com debilidade financeira e orçamental, as quais tenham a potencialidade de acarretar reflexos à toda economia da União. Emerge ainda como substituto dos demais mecanismos provisórios de auxílio e resgate a economia européia.
Tais medidas e mecanismos, pelo seu largo âmbito de atuação político-econômico, acabaram por envolver em sua composição um complexo e imbricado arcabouço jurídico (envolvendo o Direito Internacional, o Direito da União e o próprio Direito Privado); o que acabou por suscitar ampla discussão e questionamentos no seio da doutrina e por vezes no âmbito dos tribunais acerca da sua validade e legalidade.
Nesse esteio, arremata o Dr. Giuseppe Bianco:
In response to the financial crisis, which has put under severe stress the capacity of several of its Member States to borrow on financial markets, the European Union and the Eurozone Members adopted a series of institutional measures. These constitute an inextricable mixture of European Union law, public international law as well as that of private and private international law. The measures consist essentially of the European Financial Stabilisation Mechanism, the European Financial Stability Facility, and – more recently – the European Stability Mechanism. Each of them has a different legal basis and a specific regime. And each of them has raised questions as regards to their relationship with EU law, in legal scholarship and even before courts.[3]
É essencialmente acerca das questões jurídicas que permeiam a criação do Mecanismo Europeu de Estabilidade que versa o presente estudo, focando o seu espectro de apreciação na análise do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça da União Européia acerca da legalidade e validade da criação de tal mecanismo ante o arcabouço jurídico comunitário.
Propedeuticamente, abordar-se-á o quadro jurídico e o contexto fático no qual se insere a presente casuísta. Passando, posteriormente, por uma análise panorâmica acerca do Mecanismo Europeu de Estabilidade, sua estrutura, seu objetivo e seu funcionamento, bem como fornecendo uma breve noção sobre os pontos nevrálgicos atinentes às disposições do Tratado MEE. Adentra-se, em seguida, na análise da problemática jurídica que “macula” a criação e o desenvolvimento das atividades do MEE em face do regramento estabelecido pelo Direito Comunitário Europeu.
Quadro Jurídico
1. Decisão 2011/99 do Conselho Europeu
Ante a realidade da crise financeira internacional, frente às dificuldades de financiamento de alguns países, bem como face à crise das dívidas soberanas de alguns dos Estados da União Européia, foi proposto, no fim do ano de 2010, pelo Governo da Bélgica, o projeto de revisão do artigo 136º Tratado sobre o Funcionamento da União Européia (TFUE), a fim de aditar a este um n.° 3º - ao abrigo do artigo 48º, n.° 6º, §1º, Tratado da União Européia (TUE) - Processo de Revisão Simplificada.
A fim de cumprir os requisitos jurídicos estabelecidos pelo supracitado preceito legal foi solicitado parecer prévio acerca de tal alteração ao Parlamento Europeu, à Comissão Européia e ao Banco Central Europeu (BCE), os quais, procedendo a análise devida, posicionaram-se favoravelmente a reforma pretendida.
O Conselho Europeu, por conseguinte, colimando promover a estabilidade econômica e financeira da área do euro, proferiu a Decisão 2011/199, a fim de, nos termos do artigo 1º da referida decisão, aditar ao artigo 136º TFUE, um n° 3º, com a seguinte redação, in verbis:
3. Os Estados-Membros cuja moeda seja o euro podem criar um mecanismo de estabilidade a acionar caso seja indispensável para salvaguardar a estabilidade da área do euro no seu todo. A concessão de qualquer assistência financeira necessária ao abrigo do mecanismo ficará sujeita a rigorosa condicionalidade.
acramentada pelo Conselho Europeu tal decisão passou, nos termos do seu artigo 2º, a apreciação e posterior ratificação dos Estados, para entrar em vigência no início ano de 2013.
2. O Mecanismo Europeu de Estabilidade
O Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) é, segundo o seu respectivo tratado, um mecanismo permanente de estabilidade, que assumirá as atribuições do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF) e do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), e que tem por finalidade a prestação de assistência financeira aos Estados-Membros do aludido mecanismo. Tem por escopo primordial pugnar pela estabilidade econômica e financeira da União Européia (com realce, para a Zona do Euro), visando à redução do risco de contágio das crises financeiras no seio da União.
O MEE é um organismo externo a União, com personalidade jurídica própria (artigo 32º, nº 2º do Tratado MEE), e com caráter de Instituição Financeira Internacional.
Dispondo de uma capacidade inicial de financiamento de 500 (quinhentos) bilhões de euros (artigo 39º do Tratado MEE), o Mecanismo Europeu de estabilidade tem por missão “reunir fundos e prestar apoio de estabilidade, sob rigorosa condicionalidade - adequando esta ao instrumento financeiro escolhido - em benefício de membros do MEE que estejam a ser afetados ou ameaçados por graves problemas de financiamento, se tal for indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu todo, assim como a estabilidade econômica dos seus Estados-Membros (...)”[4].
O Mecanismo é composto por: a) Conselho de Governadores: o qual é formado pelos representantes das pastas das finanças ou da economia dos Estados-Membros; b) Conselho de Administração: formam o corpo permanente de representação dos Estados-Membros no mecanismo e, assim como no conselho de Governadores, há um representante com o seu respectivo suplente por estado; c) Diretor Executivo: o qual é escolhido pelo Conselho de Governadores, e tem por função principal a condução e gestão ordinária e cotidiana da instituição; bem como é constituído por um corpo funcional próprio.
Quanto à tomada de decisões no MEE, esta deverá se proceder, em regra, por unanimidade dos participantes da votação; sendo que as abstenções não obstam a adoção de uma decisão comum. Excepciona-se a tal regramento, apenas quando em circunstâncias especiais a Comissão Européia e o Banco Central Europeu (BCE) entenderem da necessidade de concessão ou execução de assistência financeira em caráter de urgência, como condição sinequa non para a manutenção da estabilidade econômica e financeira da Eurozona.
O Tratado do MEE prevê também a participação, nas reuniões deliberativas do mecanismo, do Presidente do BCE, do Membro da Comissão Européia para assuntos econômicos e monetários e do Presidente do Eurogrupo (se este não for um dos Governadores) na qualidade de observadores – nos termos do seu artigo 5º.
Adotando um sistema peculiar de solução de litígios, o Tratado do MEE prevê que circunstancial litígio acerca da interpretação e aplicação do Tratado MEE será resolvido pelo Conselho de Governadores, por maioria qualificada, nos termos artigo 5º, nº 7, alínea “m”, do Tratado MEE; sendo eventual recurso desta decisão dirigido ao Tribunal de Justiça da União Européia (TJUE), o qual proferirá decisão vinculativa – segundo disposição do artigo 37º, nº 3 do Tratado do MEE.
Cumpre-nos ressaltar igualmente que a responsabilidade dos Estados-Membros perante o MEE restringe-se à sua parte no capital autorizado, ao preço da emissão; não sendo os membros do citado mecanismo responsáveis pelas obrigações desse.
No que tange ao procedimento para a concessão de apoio financeiro pelo MEE, o Tratado estabelece que tal pedido deverá dirigir-se ao presidente do Conselho de Governadores. Competindo à Comissão Européia em conjunto com o BCE e, se for o caso, com o Fundo Monetário Internacional (FMI) proceder às avaliações acerca da existência ou não de risco à estabilidade financeira da área do Euro, da sustentabilidade da dívida, e da necessidade real ou potencial de financiamento do Estado-Membro requerente. Caberá, todavia, ao Conselho de Governadores a decisão pela concessão ou não do financiamento.
O Memorando de Entendimento, o qual necessitará coadunar com as medidas de coordenação da política econômica prevista no TFUE e direcionadas pela União, deverá ser negociado com o requerente pela Comissão Européia em articulação com o BCE e, sendo o caso, também com o FMI; devendo ser especificadas nesse as condicionalidades[5] as quais se submete tal financiamento, apontando ainda o instrumento de assistência financeira escolhido e destacando a gravidade dos problemas econômicos enfrentados pelo requerente.
Ao Diretor executivo do MEE é incumbida a confecção da proposta de acordo acerca da assistência financeira, seus termos e condições, a ser adotado pelo Conselho de Governadores; competindo ao Conselho de Administração a aprovação do acordo relativo a este instrumento de assistência, com as suas devidas especificações, e sendo o caso, a disponibilização da primeira parcela do auxílio financeiro.
A Comissão Européia assinará o Memorando de Entendimento representando o MEE, após a aprovação do instrumento pelo Conselho de Governadores. Cabe também a Comissão Européia, em parceria com o BCE e com o FMI (quando este compuser a prestação de tal auxílio financeiro), monitorar a observância pelo requerente da(s) condicionalidade(s) estabelecida(s).
O Tratado do Mecanismo Europeu de Estabilidade enumera, em seus artigos 14º a 18º, a formas de assistência financeira as quais pode o Mecanismo proceder, são elas: a) a abertura de linha de crédito; b) a concessão de empréstimo; e c) a aquisição de obrigações de um membro do MEE, no mercado primário ou no mercado secundário.
O supramencionado Tratado dispõe também, em seu artigo 20º, que ao proceder ao apoio de estabilidade, o Mecanismo deverá estabelecer uma margem adequada à cobrir os seus custos operacionais e de financiamento.
Destaque-se, além disso, o fato de que o MEE poderá realizar uma nova mobilização de capital, caso um dos seus membros não disponibilize o capital solicitado nos termos do artigo 9º do Tratado, a fim de assegurar que o Mecanismo receba o montante total de capital realizado necessário. Neste caso, o Conselho de Governadores decidirá as medidas a fim de assegurar que o membro do MEE em causa liquide a sua dívida ao MEE num prazo razoável, podendo inclusive exigir o pagamento de juros de mora sobre o montante em atraso, segundo disposição do artigo 25º, n.º 2º, do acenado Tratado.
Fatos do litígio no processo principal
O parlamentar Thomas Pringle, em abril de 2012, ingressou com uma ação na High Court contra o Governo da Irlanda, requisitando fosse declarada ilegal adesão do país ao MEE, alegando a invalidade do Tratado MEE por sua incompatibilidade com o Direito da União (TUE e TFUE), bem como a ilegalidade da alteração realizada no artigo 136º do tratado de funcionamento da União Européia, por não ter sido adotada a forma juridicamente estabelecida para o processo de revisão simplificado.
Afirmou ainda que o Mecanismo Europeu de Estabilidade estaria a usurpar a competência da União em matéria de política monetária, violaria as disposições dos Tratados da União no âmbito das políticas econômica e monetária, sendo ainda incompatível com os Princípios da Tutela Jurisdicional e da Segurança Jurídica.
A High Court irlandesa decidiu pela total improcedência das alegações do Sr. Pringle, o qual interpôs recurso daquela decisão na Supreme Court.
A Suprema Corte irlandesa, cumprindo os preceitos jurídicos instituídos pelo artigo 267º TFUE, encaminhou ao Tribunal de Justiça da União Européia pedido de decisão prejudicial[6], com 3 (três) questões prejudiciais atinentes à matéria a serem elucidadas por aquela egrégia Corte Comunitária.
Questões Prejudiciais
1. Primeira Questão
A primeira questão suscitada pela Suprema Corte irlandesa ao TJUE perquiriu se a Decisão 2011/199 do Conselho Europeu teria sido válida, tendo em vista que esta promoveu um aditamento de um n.º 3º ao artigo 136º TFUE, relativo à instituição de um mecanismo de estabilidade, com fulcro no processo de revisão simplificado (artigo 48º, n.° 6º, §1º, TUE).
Preliminarmente, a Corte Européia rechaçou a alegação feita pelos Estados de incompetência daquele Tribunal acerca da temática; entendendo que, ao contrário do sustentado por aqueles, tal questão não versa acerca da validade de Direito Primário[7] (avaliação a qual não tem o TJUE competência para proceder), mas sim a respeito da verificação da validade de uma decisão do conselho Europeu – atos os quais o TJUE, nos termos do artigo 267º, §1º, alínea “b” do TFUE, tem cabal competência para apreciar.
Posteriormente, ao avaliar a preliminar de inadmissibilidade da questão suscitada pelos Estados componentes do MEE, o Tribunal de Justiça entendeu que, contrariamente ao alegado por aqueles países, o recorrente no processo principal não dispunha do direito de interpor recurso direto no TJUE contra a decisão, haja vista que aquele não detinha a legitimidade ad processum para tal, segundo interpretação adotada pelo Tribunal do artigo 263º TFUE. Discorrendo ainda aquela eminente Corte que, quanto ao juízo de admissibilidade do processo no âmbito interno do Estado Irlandês, cabe à Corte Nacional fazê-lo; sendo que, no caso em tela, tal alegação foi completamente afastada pela High Court.
Superadas as preliminares, na análise do mérito o Tribunal de Justiça da União Européia interpretou e decidiu no sentido de que a Criação do Mecanismo Europeu de Estabilidade não afeta as disposições da primeira parte do Tratado FUE, não usurpando, por conseguinte, a competência da União no âmbito da política monetária e da coordenação das políticas econômicas dos Estados-Membros, na medida em que tal mecanismo proporcionará exclusivamente a assistência financeira necessária; não sendo evidente, destarte, que a concessão de assistência financeira a Estados-Membros da União faça parte da política monetária.
No que concerne a competência da União nos domínios da política econômica o Tribunal entendeu que, na medida em que os artigos 2º, n.º 3, TFUE e 5º, n. 1º, TFUE delimitam o papel da União na esfera da política econômica à adoção de medidas de coordenação, as disposições dos Tratados não conferem competência a União para o estabelecimento de um mecanismo de estabilidade como o autorizado por esta decisão do Conselho Europeu.
Ademais, destaca-se o fato de que a previsão do artigo 122º, n.º 2, TFUE, circunscreve-se a possibilidade de assistência financeira pela União a determinado Estado-Membro, em caso de grave ameaça de dificuldades ocasionadas por calamidades naturais ou decorrentes de ocorrências excepcionais e incontroláveis.
No caso do artigo 143º, n.º 2, TFUE, a Corte elucida que a concessão de assistência mútua, neste caso, é prevista, sob certas condições, para um Estado-Membro cuja moeda não seja o euro.
Sendo assim, o TJUE entendeu que os Estados-Membros que tenham euro por moeda são competentes para celebrar entre eles tal acordo para a criação de um mecanismo de estabilidade, desde que respeitem o exercício da competência da União nesse campo.
O Tribunal de Justiça ressaltou ainda que as alterações geradas pelo Mecanismo de Estabilidade só abrangem disposições da terceira parte do Tratado FUE.
Outrossim, a referida alteração tão pouco haveria atribuído alguma competência nova a União, haja vista que embora o Tratado MEE recorra a instituições da União, especificamente à Comissão e ao BCE, tal diploma limita-se a criar o mecanismo de assistência sem prever um papel específico para as instituições da União nesse contexto. Não aumentando, deste modo, as competências da União.
Entendeu o TJUE, destarte, coexistirem os pressupostos jurídicos para a realização do Processo de Revisão Simplificado, estando, portanto, a decisão do Conselho Europeu em apreço em perfeita consonância com as disposições do artigo 48º, TUE.
