1 – DISPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL DA MEDIDA PROVISÓRIA:
A Medida Provisória é veiculada na Carta Magna pelo inciso V do artigo 59 e pelo artigo 62, cuja redação fora dada pela Emenda Constitucional n° 32/2001, assim dispostos:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
[...]
V - medidas provisórias;
[...]
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o PRESIDENTE DA REPÚBLICA poderá adotar medidas provisórias, com força de LEI, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I - relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III - reservada a lei complementar;
[...]
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (destaque nosso)
1.1– Natureza Jurídica:
A Medida Provisória é ato normativo primário[1] e provisório – circunscrito à esfera privativa do Presidente da República, possuindo, desde logo, força, eficácia e valor de lei[2].
Noutros termos são atos normativos primários, sob condição resolutiva[3], de caráter excepcional no quadro da separação dos Poderes[4].
Ora, as medidas provisórias investem o Presidente da República nessa dupla competência de produzir um ato normativo primário e de - ele mesmo, Presidente da República - executar, também com imediatidade, o conteúdo desse ato normativo. O fato é que, diante da gravidade desse abalo na estrutura da separação dos Poderes, a Constituição resolveu disciplinar - em matéria de medida provisória praticamente tudo é disciplinado - até o conteúdo, o que pode e o que não pode, ou, pelo menos, o que não pode ser conteúdo de Medida Provisória[5].
Pode-se dizer que a Medida Provisória é um instrumento que o Executivo tem no mundo globalizado, em que precisa reagir rapidamente para fazer face a esses desafios que se colocam cotidianamente[6].
Apenas para se ter uma idéia, entre 1° de janeiro de 2003 e 31 de dezembro de 2010, foram adotadas 419 Medidas Provisórias, ou seja, uma média pouco superior a 4 medidas por mês. Dessas, vinte e uma foram rejeitadas e vinte e duas perderam a eficácia[7].
1.2 – Efeitos:
A Medida Provisória produz, ao ser editada, 2 (dois) efeitos básicos: Inova a ordem jurídica e, imediatamente, provoca o Congresso Nacional.
Isto porque, ela possui vigência e eficácia imediatas[8], bem como pelo fato de a publicação da mesma atuar como verdadeira provocatio ad agendum, estimulando o Congresso Nacional a instaurar o adequado procedimento de conversão em lei[9].
Importante ressaltar que a Medida Provisória não revoga a legislação anterior com ela conflitante, apenas afasta/suspende a sua aplicação, que será restaurada caso ela não seja convertida em Lei (rejeição ou não apreciação em tempo hábil pelo Poder Legislativo)[10].
Por fim, urge exarar que, tendo em vista ser um ato normativo com força de lei, o Presidente da República, após publicação da Medida Provisória, não mais tem poder de disposição sobre ela, a qual transita da instância executiva para a instância legislativa que irá se incumbir da função de decidir se ela integrará definitivamente o sistema de direito positivo. Se assim não fosse, nada impediria que o Presidente retirasse-a quando percebesse que o Poder Legislativo fosse rejeitá-la, sob a alegação de que a urgência e a necessidade ressurgiram, o que feriria o princípio da segurança jurídica[11].
1.3 – Pressuposto: Relevância e Urgência (cumulativos):
1.3.1 - Conceito de Relevância:
Possui relevância aquilo que é importante, proeminente, essencial, exigível, fundamental. Quanto à Medida Provisória, a relevância demandante de sua adoção não comporta satisfação de interesses outros que não os da sociedade. A relevância há, portanto, de vincular-se unicamente à realização do interesse público[12].
Por exemplo, é de estranhar Medida Provisória editada para vincular a Fundação Osório ao Ministério do Exército (MP n° 623, reeditada várias vezes e, após, convertida na Lei n° 9.026/95) ou para inscrever os nomes de Tiradentes e Deodoro da Fonseca nos Livro dos Heróis da Pátria (MP n° 105, convertida na Lei 7.919/89).
Diferentemente da Medida Provisória nº 535/2011, que levando em consideração o fato de que 16,2 milhões de pessoas ainda permanecerem em situação de extrema pobreza no Brasil, quase metade das quais residindo em áreas rurais, transferiu recursos financeiros para famílias em situação de extrema pobreza que desenvolvam atividades de conservação de recursos naturais em reservas extrativistas federais, bem como projetos de assentamento[13].
1.3.2 - Conceito de Urgência:
Só se pode reconhecer configurada a urgência, em se tratando de necessidade instante e improrrogável de disciplina normativa, cuja falta seja prejudicial, ou acarrete efeitos danosos, ao Estado ou ao interesse público[14].
Ora, o que justifica a edição dessa espécie normativa, com força de lei, em nosso direito constitucional, é a existência de um estado de necessidade, que impõe ao Poder Público a adoção imediata de providências, de caráter legislativo, inalcançáveis segundo as regras ordinárias de legiferação, em face do próprio periculum in mora que fatalmente decorreria do atraso na concretização da prestação legislativa[15].
Assim, se a obtenção da medida pode aguardar o processo de feitura das leis pelo Congresso Nacional, será abusivo o uso da Medida Provisória”[16].
Nesse sentido reza o Decreto Presidencial n° 4.176/2002 (estabelece normas e diretrizes para a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação de atos normativos a serem encaminhados ao Presidente da República pelos Ministérios e órgãos da estrutura da Presidência da República), no caput do art. 40 c/c o inciso V, que determina que não será disciplinada por Medida Provisória matéria que “possa ser aprovada dentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislativo de urgência previsto na Constituição”.
Circunstância urgente é a recuperação de unidades educacionais atingidas pela calamidade pública, remediada pela Medida Provisória n° 530/2011[17].
1.3.3 - Sujeito Competente para Apreciação dos Pressupostos:
Esses dois pressupostos estão submetidos à apreciação política do Presidente da República que goza de larga margem de apreciação sobre a sua ocorrência[18].
Inicia-se com o encaminhamento de Proposta de Medida Provisória por algum dos Ministérios com exposição de motivos que demonstre, objetivamente (além de outros fatores, como justificativa e fundamento do ato normativo), a relevância e a urgência no caso de projeto de Medida Provisória[19].
Se não demonstrados esses requisitos, o projeto será devolvido ao órgão de origem com a justificativa do seu não seguimento[20].
1.4 - Controle pelo Poder Legislativo:
O juízo do Presidente da República está sujeito ao escrutínio do Congresso Nacional, que deve rejeitar a Medida Provisória se vier a entendê-la irrelevante ou não urgente, analise:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
[...]
5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.
Vale salientar que, após a EC n° 32/2001, dobrou o número de Parlamentares integrantes da Comissão Mista encarregada de emitir pareceres sobre medidas provisórias. De 12 (seis senadores e seis deputados) passou-se a 24 (12 senadores e 12 deputados), o que, ao menos em tese, pode significar maior controle sobre a utilização do instituto, posto que possibilita a participação de um maior número de partidos na referida Comissão Mista[21].
1.5 - Controle pelo Poder Judiciário:
Conforme entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal, os requisitos constitucionais legitimadores da edição de medidas provisórias, vertidos nos conceitos jurídicos indeterminados de 'relevância' e 'urgência' (art. 62 da CF), apenas em caráter excepcional se submetem ao crivo do Poder Judiciário, por força da regra da separação de poderes (art. 2º da CF)[22].
A possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apoia-se na necessidade de impedir que o presidente da República, ao editar Medidas Provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipóteses em que se registrar o exercício anômalo e arbitrário das funções estatais[23].
Pode-se dizer que a atuação do Judiciário no controle da existência dos requisitos constitucionais de edição de Medidas Provisórias em hipóteses excepcionais, ao contrário de denotar ingerência contramajoritária nos mecanismos políticos de diálogo dos outros Poderes, serve à manutenção da Democracia e do equilíbrio entre os três baluartes da República[24].
2 – PROCESSO LEGISLATIVO:
2.1 - Primeiro Passo:
Conforme dito alhures, será o encaminhamento de Proposta de Medida Provisória por algum dos Ministérios com exposição de motivos que demonstre, objetivamente (além de outros fatores, como justificativa e fundamento do ato normativo), a relevância e a urgência no caso de projeto de Medida Provisória[25].
Se não demonstrados esses requisitos, o projeto será devolvido ao órgão de origem com a justificativa do seu não seguimento[26].
2.2 - Segundo Passo:
Será a criação da Medida Provisória pelo Presidente da República que a publicará no Diário Oficial da União (momento em que produz efeitos), cujo texto será enviado ao Congresso Nacional, acompanhado da respectiva mensagem e de documento expondo a motivação do ato[27].
2.3 – Terceiro Passo:
Dentro de 48 horas depois do envio, a Presidência do Senado Federal fará publicar e distribuir avulsos da matéria e designará a Comissão Mista, para emitir parecer sobre ela[28]. Uma vez designada, a Comissão terá o prazo de 24 (vinte e quatro) horas para sua instalação, quando serão eleitos o seu Presidente e o Vice-Presidente, bem como designados os Relatores para a matéria[29].
A Comissão Mista é integrada por 12 (doze) Senadores e 12 (doze) Deputados e igual número de suplentes, indicados pelos respectivos Líderes, obedecida, tanto quanto possível, a proporcionalidade dos partidos ou blocos parlamentares em cada Casa[30].
O Presidente e o Vice-Presidente deverão pertencer a Casas diferentes (isto é, um será do Senado e o outro da Câmara dos Deputados)[31].
Os trabalhos da Comissão Mista serão iniciados com a presença, no mínimo, de 1/3 dos membros de cada uma das Casas (27 senadores e 171 deputados) aferida mediante assinatura no livro de presenças, e as deliberações serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos membros de cada uma das Casas (41 senadores e 257 Deputados)[32].
Procedimento diferenciado se dará, quando se tratar de Medida Provisória que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual. Conforme os arts. 62 e 167, § 3º, da Constituição Federal, o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista prevista no art. 166, § 1º, da Constituição, observando-se os prazos e o rito estabelecidos na Resolução n°1/2002[33].
Nos 6 (seis) primeiros dias que se seguirem à publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União, poderão a ela ser oferecidas emendas, que deverão ser protocolizadas na Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal[34].
Todavia, é vedada a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão o seu indeferimento liminar[35].
2.4 - Quarto Passo:
Antes do STF julgar inconstitucional o artigo 5º, caput e artigo 6º, §§ 1º e 2º, da Resolução nº 01/2002, do Congresso Nacional[36], a Comissão Mista tinha o prazo de 14 dias para emitir Parecer sobre a Medida Provisória (mérito, requisitos constitucionais e adequação financeira e orçamentária, concluindo pela: aprovação total ou parcial; pela alteração, etc...). Findo esse prazo (14° dia), mesmo sem a prolação do Parecer, o processo legislativo deveria seguir seu curso, passando a Câmara dos Deputados a examinar a matéria (15° dia até o 28° dia). Nesta hipótese, a Comissão Mista poderia, conforme determina a Resolução, emitir o parecer, por meio de seu Relator no Plenário da Câmara dos Deputados.
Posteriormente ao julgamento, houveram duas mudanças:
Primeira: todas as Medidas Provisórias editadas pelo Poder Executivo devem (caráter obrigatório) ser apreciadas por uma comissão mista de Deputados e Senadores, antes de serem apreciadas em sessão dos plenários das duas Casas, sob pena de inconstitucionalidade procedimental/formal.
Segunda: não há mais um prazo definido legalmente para que a Comissão Mista conclua o Parecer, todavia, deve ser levado em consideração que a Câmara dos Deputados deverá concluir os seus trabalhos de analisar a Medida Provisória e o Parecer elaborado pela Comissão Mista até o 28º (vigésimo oitavo) dia de vigência da Medida Provisória, contado da sua publicação no Diário Oficial da União (art. 6°, caput, da Res. n° 1/2002 do CN). Portanto, o Parecer, provavelmente, continuará a ser entregue no 15° dia.
2.5 - Quinto Passo:
O Senado Federal prossegue com a obrigatoriedade de iniciar sua análise sobre a Medida Provisória no 29° dia e de encerrá-la no 42° dia[37]. Caso o Senado faça alguma modificação, deverá encaminhá-la para a análise da Câmara dos Deputados que terá a obrigatoriedade de findar em até 3 dias (45°dia)[38].
Se a Medida Provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando[39].
O que se entende por todas as demais deliberações legislativas da Casa (Senado ou Câmara)?
Para essa resposta há o sábio pronunciamento do Presidente da Câmara dos Deputados, o Ilustre Michel Temer, no MS n° 27931, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, julgado em 27/03/2009, examine:
“[...] Então, volto a dizer: toda vez que há uma exceção, esta interpretação não pode ser ampliativa. Ao contrário. A interpretação é restritiva. Toda e qualquer exceção retirante de uma parcela de poder de um dos órgãos de Governo, de um dos órgãos de poder, para outro órgão de Governo, só pode ser interpretada restritivamente.
[...]
“Então, se eu ficar na interpretação literal, `todas as deliberações legislativas', eu digo, nenhuma delas pode ser objeto de apreciação. Mas não é isso o que diz o texto. Eu pergunto, e a pergunta é importante: uma medida provisória pode versar sobre matéria de lei complementar? Não pode. Há uma vedação expressa no texto constitucional. A medida provisória pode modificar a Constituição? Não pode. Só a emenda constitucional pode fazê-lo. A medida provisória pode tratar de uma matéria referente a decreto legislativo, por exemplo, declarar a guerra ou fazer a paz, que é objeto de decreto legislativo? Não pode. A medida provisória pode editar uma resolução sobre o Regimento Interno da Câmara ou do Senado? Não pode. Isto é matéria de decreto legislativo e de resolução.
[...]
Então, em face dessas circunstâncias, a interpretação que se dá a essa expressão `todas as deliberações legislativas' são todas as deliberações legislativas ordinárias. Apenas as leis ordinárias é que não podem trancar a pauta. E ademais disso, mesmo no tocante às leis ordinárias, algumas delas estão excepcionadas. O art. 62, no inciso I, ao tratar das leis ordinárias que não podem ser objeto de medida provisória, estabelece as leis ordinárias sobre nacionalidade, cidadania e outros tantos temas que estão elencados no art. 62, inciso I. Então, nestas matérias também, digo eu, não há trancamento da pauta. (destaque nosso).
2.6 - Sexto Passo:
Aprovado projeto de lei de conversão será ele enviado, pela Casa onde houver sido concluída a votação, à sanção do Presidente da República.
Se a Medida Provisória não tiver sua votação encerrada nas 2 (duas) Casas do Congresso Nacional, no prazo de 60 (sessenta) dias de sua publicação no Diário Oficial da União, estará automaticamente prorrogada uma única vez a sua vigência por igual período (+ 60 dias, o que totaliza 120 dias)[40].
Passado o prazo de 120 dias ou tendo sido rejeitada, ela perde automaticamente a sua vigência, momento em que, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional comunicará o fato ao Presidente da República, fazendo publicar no Diário Oficial da União ato declaratório de encerramento do prazo de vigência de Medida Provisória[41].
Contudo, preocupada com as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da Medida Provisória (atendendo ao princípio da segurança jurídica), a EC nº 32/01 estipula que elas se conservarão, salvo se o Congresso Nacional dispuser de modo contrário – por decreto legislativo – no prazo de 60 dias após a sua rejeição ou perda de vigência.[42]
Se a medida provisória for totalmente convertida em lei, sem emendas (sem alterações de mérito), o Presidente do Congresso Nacional irá publicá-la, como lei, no Diário Oficial da União, sem a necessidade da sanção do Presidente[43].
Caso a Medida Provisória tenha sido aprovada com emendas, o projeto de Lei de conversão será encaminhado ao Presidente da República para sanção ou veto, pela Casa onde houver sido concluída a votação[44].
O Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis para o exame do projeto de lei de conversão antes de vetá-lo ou sancioná-lo. Se o Presidente da República não se manifestar, considera-se sancionado o projeto de Lei[45].
