Resumo: O direito à moradia foi estabelecido no âmbito internacional como direito humano desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada em 1948. O meio ambiente iniciou seu status de direito internacional a partir da Conferência de Estocolmo, em 1972, quando as Organização das Nações Unidas perceberam a necessidade de preservação dos recursos naturais e ecossistemas para garantir uma melhor qualidade de vida do ser humano. A Constituição da República Brasileira de 1988 instituiu expressamente o meio ambiente equilibrado como direito fundamental e, posteriormente, por meio da Emenda Constitucional n.º 24, de março de 2000, incluiu a moradia entre os direitos sociais no seu artigo 6.º, transmudando-se, assim, em direito fundamental. Ambos os valores estão entrelaçados numa mesma perspectiva de direitos internacionais dos direitos humanos, alçados em patamares de idêntica equivalência protetiva. Afigura-se relevante observar, portanto, a relação entre esses direitos quando do exame de casos concretos, visto que nem sempre esse entrelaçamento é harmonioso e pacífico. Este artigo procura evidenciar que, havendo aparente choque entre o direito à moradia digna e ao meio ambiente equilibrado, busca-se encontrar mecanismos para equilibrar os interesses envolvidos, sopesando os pesos e contrapesos dessa colisão.
Palavras-chave: Direitos internacionais dos direitos humanos. Moradia digna. Meio ambiente equilibrado. Assentamentos informais. Área de preservação permanente. Direitos fundamentais.
INTRODUÇÃO
A omissão do Poder Público no planejamento urbanístico e nas políticas públicas destinadas a uma valoração perene dos direitos humanos à moradia e ao meio ambiente equilibrado tem causado graves impactos socioambientais nas cidades. Cada vez mais se observa o crescimento de assentamentos informais nos centros urbanos que resultam em quadros de degradação ambiental irrecuperáveis, diante da total transformação do espaço ocupado de forma a modificar completamente a área originalmente existente.
Há ainda um elitismo na adoção das políticas públicas habitacionais que não atenta para a realidade socioeconômica de acesso à terra urbanizada e à moradia digna. É sabido que o direito à ordem urbanística institui o direito à cidade como direito difuso, tal como o é o direito ao meio ambiente equilibrado, conforme preconiza o artigo 2.º e inciso I do Estatuto da Cidade. Nesse aspecto, os problemas urbanos são problemas ambientais, na perspectiva de que o espaço construído e os assentamentos humanos integram a dimensão modificada pelo homem no meio ambiente.
A importância de conciliar os direitos internacionais dos direitos humanos à moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado encontra relevância na medida em que a garantia do bem-estar social do homem perpassa pelo pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, sendo certo que é preciso ponderar no caso concreto qual o direito fundamental a prevalecer diante de aparente conflito de valores. Tem-se afirmado que a concretização total de um princípio pode encontrar obstáculo na esfera de tutela de outro princípio constitucional.
Procura-se demonstrar a transversalidade dos direitos humanos decorrente de sua influência nos demais ramos do direito, incluindo-se o direito social à moradia e ao meio ambiente equilibrado. Realça-se que o conteúdo de ambos os direitos – moradia e meio ambiente – integra os elementos constitutivos dos direitos humanos, sendo, portanto, indivisíveis e universais enquanto valores inseridos numa pauta de interesse global.
Em linhas gerais, tenta-se evidenciar a evolução e construção no ordenamento jurídico internacional e doméstico do direito à moradia e do direito ambiental equilibrado como direitos entrelaçados e imprescindíveis à qualidade de vida do ser humano, incorporados que estão na Constituição Federal como direitos fundamentais.
Destaca-se ainda a possibilidade de, em situações excepcionais, o ordenamento jurídico brasileiro admitir assentamentos humanos consolidados em área de preservação permanente, desde que sejam observadas as regras de exceção previstas no Código Florestal vigente e na lei que dispõe sobre Regularização Fundiária Urbana (Lei 13.465/2017).
Por derradeiro, busca-se enfocar ainda que a proporcionalidade e ponderação são elementos essenciais para a resolução do conflito entre a proteção dos direitos à moradia e ao meio ambiente, ressaltando-se que os princípios constitucionais servem de lastro para o fundamento de todo o ordenamento jurídico, constituindo-se assim verdadeiras normas constitucionais vinculantes à proteção e garantia dos direitos fundamentais.
1 A INDIVISIBILIDADE E INTERDEPENDÊNCIA DOS DIREITOS HUMANOS À MORADIA E AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO
A noção contemporânea dos direitos humanos, a partir da Declaração Universal de 1948, caracterizou-se pela concepção de universalidade e indivisibilidade. Primeiro, porque a condição de pessoa seria o pressuposto à titularidade dos direitos, levando-se em conta a racionalidade e unicidade existencial do homem, sendo esses direitos inerentes a todos os membros da espécie humana, sem distinção1; segundo, porque os diversos catálogos de direitos humanos são interdependentes e a garantia de uns é requisito à observância de outros.
Posteriormente, os Pactos Internacionais dos direitos humanos relacionados aos direitos civis e políticos e econômicos, sociais e culturais, editados pela ONU em 1966, fez aparente separação desses direitos em dois blocos. Em linha de princípio, a justificativa foi a de que os direitos civis e políticos, por sua própria natureza, teria aplicação imediata, podendo de logo ser cobrado e exigido; ao passo que os direitos econômicos, sociais e culturais dependeriam de cooperação internacional e de políticas públicas internas programáticas.
Menos de dois anos depois, na Conferência Mundial realizada em Teerã, concluiu-se ser impossível realizar direitos civis e políticos sem o gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais em razão da indivisibilidade dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. O relatório das Nações Unidas Nosso Futuro Comum, em 1987, defendeu pela primeira vez o conceito ainda tímido de desenvolvimento sustentável, apontando a crescente devastação ambiental e os riscos da escassez de recursos naturais para o planeta. Em 1993, a Declaração de Direitos Humanos de Viena ratificou a ideia de universalidade, indivisibilidade e interdependência desses direitos2, anunciando que todos eles devem ser tratados de forma justa e equânime.
Nesse contexto, observa-se que o direito humano à moradia adequada se estende a todas as pessoas, conforme previsão no artigo 11 do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, sendo certo que o artigo 2 estabelece que os direitos ali previstos devem ser tratados e exercidos sem discriminação (BRASIL, 2013).
Já o direito ambiental reconhecido na esfera do direito humano ocorreu a partir de uma progressiva crise de recursos naturais, do desordenado crescimento econômico e de reiteradas catástrofes ambientais, fatores acentuados na segunda metade do século XX. O âmago desse direito internacional surgiu originalmente com a Conferência sobre o Meio Ambiente Humano ocorrida em Estocolmo no ano de 1972.
Sob esse enfoque, os direitos humanos constituem-se num complexo único e indivisível por meio do qual os outros ramos do direito estão interdependentes entre si. Esses direitos não se completam se não estiverem relacionados com outras áreas do direito que acabam por interferir diretamente nos seus ditames. Em outras palavras, os direitos humanos para terem efetividade, precisam estabelecer dependência com os direitos civis, políticos, sociais, econômicos e ambientais e assim por diante (BALIM, 2012).
O caráter de indivisibilidade está presente não só quando cotejado entre os valores protegidos nas duas colunas de direitos criadas pelos Pactos Internacionais referidos, mas quando relacionados aos valores pontuados no mesmo bloco dos direitos sociais, econômicos ou culturais, haja vista que as políticas públicas desenvolvem-se com o objetivo de proteger o meio ambiente e a sociedade.
Os direitos humanos e o meio ambiente estão irrefragavelmente interligados. Bosselmann aponta que “sem os direitos humanos, a proteção ambiental não poderia ter um cumprimento eficaz. Da mesma forma, sem a inclusão do meio ambiente, os direitos humanos correriam perigo de perder sua função central, qual seja, a proteção da vida humana, de seu bem-estar e de sua integridade” (BOSSELMANN, 2015, p.162).
Não se pode olvidar, em razão disso, que o direito social fundamental à moradia adequada deve ser reconhecido dentro da perspectiva de sustentabilidade ambiental3, uma vez que, para o reconhecimento da dignidade humana, o local da moradia há de ser ecologicamente equilibrado, com condições mínimas de habitabilidade, segurança, saneamento e equipamentos urbanos básicos.4 Impossível, portanto, pensar em direito à moradia e esquecer o direito humano ao meio ambiente equipendente. Tratam-se de valores indissociáveis e como tais indivisíveis e interdependentes.
Para Flávia Piovesan, impõe estabelecer uma nova ordem, mais democrática e equitativa, capaz de celebrar a interdependência entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos e que, acima de tudo, esteja focada em valorizar a prevalência absoluta da dignidade da pessoa humana (PIOVESAN, 2004, p.39).
Inseparavelmente, o conteúdo de ambos os direitos – moradia adequada e meio ambiente equilibrado – integra a dignificação humana, porquanto visa a garantir que todas as pessoas indiscriminadamente tenham um espaço seguro para viver, um local com acesso sustentável às infraestruturas primordiais à saúde, à água potável, energia, iluminação, saneamento e serviços emergenciais.
1.1 Direito social à moradia como direito fundamental
No âmbito internacional foi na Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas, de 1948 (DUDH) que se reconheceu de forma embrionária o direito à moradia, ainda que implicitamente, como integrante do rol dos direitos humanos5. Em 1976 entrou em vigor o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, editado em 1966. A partir daí os Estados que o ratificaram comprometeram-se a implementar políticas e programas domésticos com vistas a alcançar progressivamente direitos econômicos, sociais e culturais, inclusive com modificações legislativas no sentido de criar instrumentos legais de forma a dar efetividade ao exercício desses direitos.
Naquele mesmo ano, realizou-se a Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos em Vancouver, Canadá. Instituiu-se à época o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos6, com o objetivo de atingir um consenso mundial sobre políticas habitacionais para grupos vulneráveis e assuntos correlatos. Este mesmo programa, em 2010, lançou a Campanha Mundial Urbana, com a finalidade de conscientizar a comunidade internacional sobre a necessidade de transformar as cidades num ambiente sustentável, reduzindo as desigualdades e ofertando melhor qualidade de vida às pessoas.
Após a Agenda 21, realizada no Brasil com a ECO-92, onde se estabeleceu que a habitação sadia é imprescindível para o bem-estar da pessoa humana, a ONU coordenou em 1996 na Turquia a segunda Conferência sobre Assentamentos Urbanos – Habitat II, com o escopo de avaliar as políticas programáticas dos Estados e instituir metas e planos de ação internacional no sentido de melhorar as condições dos assentamentos humanos, o meio ambiente e ressaltar a importância da participação da mulher e de grupos socialmente vulneráveis na política de habitação. Nessa mesma Conferência as nações envolvidas traçaram programas para implementar criação de ministérios e agências nos países, renovando a necessidade de celebração de parcerias com diversos setores da sociedade, a exemplo das organizações não governamentais e outros.
Em setembro de 2015, a Cúpula das Nações Unidas aprovou por meio de líderes de governo e Estados os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (OSD) a serem alcançados até 2030, elaborando plano de ação para o ser humano, o planeta e a prosperidade. A agenda consistiu numa Declaração com 169 metas e 17 objetivos7, dentre os quais, impõe destacar o objetivo n.º 11, que é “tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis”, proporcionando a todas as pessoas “o acesso à habitação segura, adequada e preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas.”
Em outubro de 2016, na cidade de Quito, aconteceu a Habitat III, por meio da qual se adotou uma Nova Agenda Urbana sobre as Cidades Sustentáveis e Assentamentos Urbanos, prestigiando-se ainda mais a igualdade de oportunidades sem discriminação; fomento às iniciativas verdes e de limpeza; redução de emissão de carbonos; respeito aos direitos dos refugiados e outros benefícios à sustentabilidade do ambiente construído.
No contexto interno, a República Federativa do Brasil, sob a perspectiva internacional de que o direito à moradia se traduz em direito humano, definiu a moradia como um direito social fundamental por meio da Emenda Constitucional n.º 26, de 2000, inserindo nos direitos sociais a moradia, além dos direitos que já constavam como educação, saúde, alimentação, trabalho, lazer, segurança, previdência social e outros.
Rafael Santiago Costa ressalta que o direito fundamental à moradia se enquadra dentre os direitos sociais, ínsitos à concepção do Estado Social, integrando assim o bloco dos direitos econômicos e culturais, considerados de segunda dimensão. Em face de seu status constitucional e do amparo legal, várias são as demandas judiciais travadas em torno do direito à moradia. Ocorrem situações em que o próprio Estado no intuito de assegurar o direito à moradia acaba se esquecendo de outros direitos e liberdades fundamentais, cuja situação resulta em questionamento sobre a validade de sua intervenção (COSTA, 2013).
O direito à moradia não se confunde com o direito de propriedade. Por essa razão hodiernamente esse valor social passou a ter maior proteção jurisdicional. É dever do Poder Público desenvolver planos específicos de ação e implementar legislação que observe o princípio da igualdade e da não discriminação, a fim de oferecer a todas as pessoas uma segurança na posse, como é o caso da Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e Concessão de Direito Real de Uso, institutos utilizados para o atingimento da função social da propriedade pública, registráveis na cadeia imobiliária, considerados direitos reais sobre coisa alheia nos moldes do art.1.225 do Código Civil.
É com essa perspectiva que o direito à moradia justa tem mais amplitude que o próprio direito à propriedade, já que abraça outros direitos correlatos, não ligados à propriedade, visando a garantir que as pessoas tenham um lugar seguro para viver em paz dignamente. A segurança na posse, portanto, é um dos requisitos do direito à moradia e pode materializar-se em várias formas, como alojamento de aluguel, cooperativa de habitação, arrendamento, ocupação pelo dono, habitação emergencial ou assentamentos informais, não se limitando a simples concessão de títulos (BRASIL, 2013).
Marcelo Benacchio e Denis Cassettari realçam que princípios transnacionais devem nortear o direito fundamental à moradia que não se resume a uma casa, a um teto.
O direito humano à moradia é um direito social em sua dimensão positiva, informado pelos princípios da solidariedade, da igualdade material e do Estado Social. Dessa forma, os Estados devem proteger e auxiliar os mais necessitados na efetivação do acesso à moradia digna que possibilite a efetivação dos demais direitos humanos (BENACCHIO; CASSETTARI, 2014, p.60).
Essa valoração tomou contornos ainda mais consistentes com a Emenda Constitucional n.45, de 2004, que adicionou ao art.5.º da Carta Magna o § 3.º, segundo o qual “tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”. Essa flexibilização quanto à internalização dos direitos humanos reforça a responsabilidade Estatal na implementação do direito à inclusão social, reconhecendo assim o direito à moradia digna como um direito de agenda global.
1.2 Direito Humano Ambiental como direito fundamental
Após a Segunda Guerra Mundial, houve o reconhecimento das liberdades fundamentais, notadamente com a DUDH em 1948, surgindo a partir daí o desenvolvimento da tutela dos direitos humanos. A proteção do meio ambiente, por sua vez, floresceu a contar do reconhecimento de uma crise ambiental no planeta na segunda metade do século XX, que culminou com a Conferência sobre o Meio Ambiente Humano realizada em Estocolmo, na Suécia, em 1972.
O princípio 1 da Declaração de Estocolmo pontuou:
O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e é portador solene de obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e futuras. A esse respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o “apartheid”, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão e de dominação estrangeira permanecem condenadas e devem ser eliminadas.
Com os sucessivos Pactos, Protocolos8 e outros documentos internacionais, a maioria dos Estados atentou para a necessidade de restringir a governança interna e a própria soberania em prol da vida, como consequência do reconhecimento e valorização dos direitos humanos, imbricados no direito natural sob os reflexos do princípio universal da moral como um padrão mínimo de dignidade humana.
A lógica da tutela ambiental surge como uma necessidade básica, como ocorre com os outros direitos e liberdades fundamentais, na perspectiva de que o meio ambiente é indispensável à qualidade de vida dos seres humanos, haja vista que, comumente, quando ocorre um dano ambiental o gozo dos direitos humanos é posto irrefutavelmente em risco. O meio ambiente estável, harmonioso afigura-se, portanto, pressuposto imprescindível para diversos direitos humanos, dentre os quais, o direito à vida, à saúde e à moradia adequada.
Nesse contexto, impõe considerar condições ambientais saudáveis como parte integrante do direito à vida e de outros direitos humanos. Birnie e Boyle destacam que “há uma ligação óbvia entre a saúde ambiental e a saúde humana, e o direito internacional dos direitos humanos teve pouca dificuldade para derivar direitos ambientais de direitos humanos já existentes, como direito à vida, ao bem-estar, à vida privada ou à propriedade” (BIRNIE; BOYLE apud BOSSELMANN, 2015, p.148).
A Declaração do Rio-92, em seu Princípio 1, avançou no sentido de asseverar que todos têm direito a um meio ambiente seguro, sadio e ecologicamente sustentável, por meio do qual “os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável. Eles têm direito a uma vida sadia e produtiva em harmonia com a natureza”.
Outros documentos e relatórios elaborados pela ONU reafirmaram a relação de reciprocidade entre os direitos e deveres no tocante ao meio ambiente e os direitos humanos, oferecendo caminho para que o direito humano ao meio ambiente seja internacionalmente reconhecido, a exemplo do relatório de 1994, produzido por Fatma Ksentini, relatoria especial sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente9, a Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas a um meio ambiente vívido.
No âmbito do ordenamento jurídico interno, a Lei n.º 6.938, de agosto de 1981, foi a primeira legislação brasileira que estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, criando o SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, composto por diversos órgãos administrativos com responsabilidade de gestão, controle e fiscalização ambiental. Esse instrumento legal objetivou compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação e equilíbrio ecológico. De seguinte, veio a lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, que instituiu a Ação Civil Pública como mecanismo processual para responsabilização por danos causados ao meio ambiente e outros direitos difusos e coletivos.
Com a Carta Magna de 1988 houve a constitucionalização do direito ambiental, havendo o constituinte dedicado um capítulo ao meio ambiente. Representou um marco para o ordenamento jurídico-ambiental interno, permitindo a regulação de várias situações que agridem o equilíbrio do meio ambiente e a qualidade de vida do ser humano, com a incorporação de princípios do Direito Ambiental, por exemplo, o princípio da precaução, da prevenção, do poluidor pagador, da função socioambiental da propriedade etc.
Na perspectiva dos valores da solidariedade no plano internacional, o meio ambiente foi incluído na Carta Política como direito fundamental de terceira dimensão, cujo objetivo é a tutela dos interesses transindividuais e coletivos de um bem do interesse de todos, portanto, um bem de uso comum do povo a ser protegido e preservado para as presentes e futuras gerações. Trata-se de um direito fundamental inerente a todo gênero humano.
Para Norma Sueli Padilha, a Constituição Federal de 1988 ampliou a abrangência da concepção jurídica de proteção ao meio ambiente, pois não o considera de forma dissociada dos direitos humanos fundamentais, mas um conjunto de todos os sistemas dentre os quais se integram todos os seres vivos, o homem e a natureza que o envolve, estabelecendo a tutela constitucional ao meio ambiente natural e ao meio ambiente artificial (PADILHA, 2010, p.115).
