3. CONTEXTO NACIONAL
São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a implantar seu regime de previdência complementar oficial que começou a operar concretamente em 2013. A Lei Paulista autoriza a criação da entidade de previdência única – SP/Previcom para os servidores públicos dos poderes executivo, legislativo e judiciário estaduais, com a possibilidade de os municípios paulistas aderirem a essa entidade.
Do mesmo modo o Rio de Janeiro (RJ Prev), Minas Gerais (Previcom – MG), Espírito Santo (Preves), Bahia (Prev-Bahia), Rio Grande do Sul (RS-Prev), Goiás (Previcom – GO) e Alagoas já criaram suas Entidades. Outros Estados (Santa Catarina, Paraná, Pernambuco, Rondônia, etc.) possuem projetos de lei ou já aprovram suas leis instituindo as respectivas previdências complementares oficiais.
Pela relevância econômica e política desses entes políticos, as respectivas leis aprovadas constituirão importantes parâmetros para os demais estados e municípios, muitos dos quais já demonstram interesse em criar a previdência complementar para seus servidores.
Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei – PL nº 6.088/2016, cujo objetivo é permitir a administração pela Funpresp-Exe de planos de benefícios patrocinados pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive de suas autarquias e fundações, dos Ministérios Públicos, das Defensorias Públicas e dos Tribunais de Contas que tenham instituído o Regime de Previdência Complementar.
Para cada ente federativo, o projeto prevê que deverá ser criado um plano de benefícios com patrimônio completamente segregado, inclusive com CNPJ por plano, dos demais planos da Entidade, sempre que demonstrada à Funpresp a viabilidade econômica, financeira e atuarial. Além disso, a Funpresp poderá criar planos multipatrocinados, inclusive com patrocinadores de mais de um ente federativo, caso haja indicação técnica.
A proposta também prevê salvaguardas contra a inadimplência dos estados, a fim de conferir maior segurança aos participantes e à saúde financeira da Entidade. Entre as penalidades previstas, em caso de inadimplemento, a União poderá suspender as transferências voluntárias de recursos para o ente da Federação que também ficarão sem poder firmar convênios, acordos e contratos com a União, além das suspensão de empréstimos pelas instituições financeiras.
O mérito desses projetos está na criação das condições para dar sustentabilidade aos regimes de previdência para o futuro, de maneira a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização. Essa proposição fomenta a poupança e o investimento nacionais, bem como favorece o equilíbrio das contas públicas no longo prazo em face dos limites de gastos com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A maioria dos estados já possui dois regimes segregados de previdência para os seus servidores. Um sistema de repartição simples que alcança os aposentados já existentes e os servidores mais antigos e outro regime de capitalização de recursos para aqueles com menos tempo de serviço. A terceira alternativa é a criação da aposentadoria complementar que valerá apenas para os servidores que ingressarem no serviço público após a criação do fundo de pensão.
Os riscos envolvidos nos planos de previdência complementar oficial já em operação no Brasil, como em toda atividade humana que comporta riscos, devem ser identificados, avaliados, mensurados, controlados e monitorados, objetivando sua mitigação. Os principais riscos são: de governança (ingerência política), de gestão de investimentos (estratégicos de alocação, regulatórios, cibernéticos e de reputação), e os operacionais.
Note-se que os riscos de desequilíbrios atuariais desse modelo de previdência complementar oficial (déficit e superávit) já são na sua origem controlados pela obrigatoriedade de se instituir apenas planos de benefícios na modalidade de “contribuição definida”, no qual os benefícios programados (aposentadoria e pensão) a serem concedidos serão definidos em função do volume dos recursos acumulados decorrentes das contribuições do servidor público, do respectivo ente público, e da rentabilidade obtida.
Estudo realizado pela GAMA, com apoio do Ministério da Previdência, mapeia os estados e traz recomendações de implantação do regime complementar oficial, considerando variáveis como a quantidade de servidores públicos que recebem salários superiores ao teto do INSS, a média salarial dos funcionários públicos, a proporção de servidores em idade de aposentadoria, a expectativa de vida média da população, o custo do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS para o estado, o percentual de gastos com pessoal frente ao limite da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, Produto Interno Bruto – PIB e organização previdenciária atual do estado.
Levantamento recente do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) aponta que a participação do emprego público é de 11% em relação ao total de empregos no Brasil, e é aproximadamente de 6% se comparado a toda a população. O número engloba os servidores das esferas de governo federal, estadual e municipal, além dos empregados que trabalham em empresas estatais. Tal número representa um contigente de milhões de trabalhadores a serem atendidos por programas de previdência.
Nota Técnica do IPEA[1] analisa a dinâmica do deficit previdenciário dos estados brasileiros no período 2006-2015, e conclui que:
“O deficit dos regimes próprios dos estados cresceu significativamente entre 2009 e 2015, atingindo R$ 77,4 bilhões a preços constantes de janeiro de 2017 (ou 13,2% da receita corrente líquida dos estados, ou, ainda, 1,2% do PIB) em 2015 contra R$ 49,3 bilhões em 2009, na mesma unidade de medida. Isto ocorreu por dois motivos principais. Primeiramente, o número de servidores inativos nos estados cresceu bem mais rapidamente do que o número de servidores ativos (37,9% contra -3,6%) entre 2006 e 2015. Em segundo lugar, porque as remunerações médias reais dos servidores inativos também cresceram em torno de 33% no período em questão, em grande medida por conta dos fortes aumentos reais de salário (em torno de 50%) concedidos aos servidores ativos durante a última década.
(...) As estimativas apresentadas sugerem, por fim, que nos próximos anos o número de servidores inativos e as despesas dos estados com benefícios previdenciários devem continuar a crescer mais rapidamente do que o número de servidores ativos e respectivas contribuições previdenciárias – tendo em vista, por um lado, o baixo dinamismo da arrecadação dos estados e, por outro, o envelhecimento crescente dos servidores públicos estaduais ativos.”
O Ministério da Fazenda em nota à imprensa avalia o impacto das alterações realizadas pelo Congresso Nacional no projeto enviado pelo governo (PEC 287/2016 – Reforma da Previdência):
(...) 3. Do ponto de vista do equilíbrio macroeconômico, é importante que as mudanças propostas respeitem a necessidade de, no longo prazo, equacionar o forte crescimento da despesa previdenciária e assistencial decorrente do rápido processo de envelhecimento da população e de outras variáveis demográficas com a limitação de financiar essa despesa crescente.
4. A União, os estados e os municípios já gastam com aposentadorias e pensões 13% do PIB, um valor excessivamente elevado para o padrão demográfico da nossa economia. Se nessa conta incluirmos os benefícios assistenciais, o valor chega a 13,8% do PIB, em 2016.
5. Pelas regras atuais, a despesa do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e da assistência social (LOAS/BPC) passará de 9% do PIB, em 2018, para 18,8% do PIB, em 2060. Essa conta pode ser um pouco menor ou maior, a depender da trajetória que se usa para os parâmetros econômicos e demográficos, explicitados na Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO 2018).
6. Essa trajetória é claramente insustentável. De 2017 a 2060, o grupo de pessoas com mais de 65 anos de idade, de acordo com o IBGE, crescerá 232,5%, passando de 17,5 milhões para 58,4 milhões. Mas como no Brasil a idade média de concessão de novas aposentadorias é inferior a 60 anos de idade, com as regras atuais que ainda permitem aposentadorias precoces por tempo de contribuição, o efeito do envelhecimento no aumento da despesa pública é expressivo: 9,8 pontos do PIB apenas para o RGPS e benefícios assistenciais.
Compete à União Federal legislar sobre suas diretrizes e normas gerais, o que foi realizado pelas Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001, cabendo aos respectivos entes federados, por ocasião da instituição da sua previdência complementar oficial, apenas adaptar e especificar no âmbito da legislação concorrente, de acordo com os interesses e particularidades locais.
Assim, os entes estatais (União, Estados e Municípios) deverão observar as diretrizes das Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001, regulamentadas por Resoluções do Conselho Nacional de Previdência Complementar – CNPC. As referidas leis federais introduzem as normas gerais em matéria de previdência complementar e trazem os limites da legislação concorrente da matéria com os demais entes públicos.
Uma vez instituída a previdência complementar oficial, o respectivo ente da federação fixará no teto de benefícios do regime geral o valor máximo das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime próprio dos servidores, ficando o restante da remuneração, que ultrapassar a esse limite, a cargo de, facultativamente, ser provido pela previdência complementar oficial.
Significa dizer que, uma vez instituída, este teto de benefício deverá ser obrigatório aos servidores que ingressarem após a sua criação, sendo facultativa a complementação da remuneração pelo regime complementar. Para os servidores que já se encontrarem no serviço público à época de sua criação, poderão aderir mediante prévia e expressa opção.
Em outros termos, a Constituição autorizou a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, por meio de lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo e observado o disposto no seu art. 202, a instituir regime de previdência complementar para os seus servidores titulares de cargo efetivo, que será administrado por entidade fechada de previdência complementar de natureza pública, criada especificamente para administração dos seus planos de benefícios, os quais deverão ser criados unicamente na modalidade de Contribuição Definida – CD.
As entidades dos servidores públicos têm natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado, e possuem autonomia administrativa, financeira e gerencial em relação ao ente federativo que a instituiu.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A previdência complementar da União (Funpresp) e de alguns Estados Brasileiros, a denominada previdência complementar oficial, está em fase de consolidação de processos e de construção e afirmação de imagem, almejando uma gestão eficiente e uma governança adequada que ofereça segurança no longo prazo, bem como em busca de ganho de escala que as tornem equilibrados administrativamente.
A Constituição determina que o regime será instituído e administrado por intermédio de entidades fechadas estruturadas na forma de fundação, de natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado, com autonomia administrativa, financeira e gerencial em relação ao ente federativo que a instituiu.
As entidades que administrarão os planos de benefícios dos servidores serão fiscalizadas pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar, sendo papel do Estado regular, fomentar, disciplinar e conferir segurança a essa grande rede de proteção social que é a previdência, bem como a de resguardar os interesses dos participantes-beneficiários e dos contribuintes.
As proposições ainda em debate nas Casas Legislativas Estaduais modernizam e conferem transparência e segurança ao regime de previdência dos servidores, mitigando ao longo do tempo os riscos técnicos do atual sistema de repartição simples em que se arrecada em um mês para se pagar no mês seguinte. A introdução do novo modelo preserva o direito adquirido e acumulado dos atuais servidores, sendo aplicado aos novos que ingressarem a partir de sua instituição.
A PEC 287 (Reforma da Previdência) quando aprovada exigirá um enorme esforço dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na medida em que obrigará os entes a instituírem regimes de previdência complementar para seus servidores ocupantes de cargo efetivo (a denominada previdência complementar oficial), observando-se, a partir de então, o limite máximo dos benefícios do regime geral de previdência social.
A mudança na previdência do servidor é importante na medida em que caminha para uma harmonização das regras previdenciárias aplicadas à iniciativa privada com as que regulam o setor público. O mérito desses projetos também está na criação das condições para dar sustentabilidade aos regimes de previdência para o futuro, de modo a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização; bem como promover a poupança e o investimento nacionais.
5. REFERÊNCIAS
BRASIL. Anuário Estatístico da Previdência Social. Vários números.
NOGUEIRA, N. G. O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio constitucional a política pública de Estado. Brasília, DF: MTPS, 2012. v. 34. (Coleção Previdência Social, v. 34).
PINHEIRO, Ricardo Pena. Riscos Demográficos e Atuariais nos Planos de Benefício Definido e de Contribuição Definida num Fundo de Pensão. Belo Horizonte: UFMG - Cedeplar, 2005. Tese de Doutorado.
RANGEL, Leonardo Alves. A criação da previdência complementar dos servidores públicos e a instituição de um teto para os valores dos benefícios: implicações na distribuição de renda e na taxa de reposição das aposentadorias. Rio de janeiro: UFRJ, 2013. Tese de pós-graduação.
RIBEIRO, M.B. et al. Despesas de Investimento Municipais das Capitais Brasileiras no período 2001-2008: O que podemos inferir com base nos dados bimestrais dos relatórios resumidos de execução orçamentária? Em Santos e Gouvea (orgs.) Finanças Públicas e Macroecoconomia: Um registro da reflexão do IPEA 2008-2014. Brasília: Ipea.
SANTOS et al. Evolução do Emprego Público nos Governos Subnacionais Brasileiros no Período 2004-2014. Nota técnica. Carta de Conjuntura IPEA. | 32 | Julho/Setembro. 2016.
SANTOS, Cláudio Hamilton Matos dos. A dinâmica do deficit dos regimes próprios de previdência dos estados brasileiros nos anos 2006-2015. Nota Técnica. Carta de Conjuntura IPEA. | 34 | 1° trimestre. 2017.
Nota
[1] Carta de Conjuntura | 34 | 1° trimestre de 2017, coordenada por Cláudio Hamilton Matos dos Santos. A dinâmica do deficit dos regimes próprios de previdência dos estados brasileiros nos anos 2006-2015.
