I. Introito
Os dados mais recentes sobre o coronavírus são calamitosos, o número de mortes aumenta na mesma proporção da preocupação com o mercado financeiro, refletindo diretamente na queda da bolsa de valores e, por exemplo, fechamento das negociações de moedas e títulos nas Filipinas por tempo indeterminado[1].
Claramente, a quarentena impacta fortemente a economia e o governo brasileiro ainda espera pelo ápice da doença, que trará grandes efeitos nos cofres públicos. Pela ameaça às vidas e consequências na economia, a pandemia foi considerada pela Organização das Nações Unidas - ONU o maior desafio para a sociedade desde a Segunda Guerra Mundial (1939 a 1945)[2].
A gravidade designa ao Poder Público não apenas investimentos emergenciais na área de saúde, como também ações e políticas socioeconômicas para garantir a dignidade humana e o mínimo existencial, com concreto fracasso na arrecadação de receitas tributárias.
Nessa linha, a prefeitura de Recife, Pernambuco tentou arrecadar verbas ao antecipar facultativamente o pagamento do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e da Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos Sólidos Domiciliares – TRSD de 2021, concedendo desconto de 15% para aqueles que pagassem no exercício de 2020.
No dia 25 de março de 2020, então, a prefeitura de Recife instituiu o Programa Emergencial de Antecipação a fim de cobrar os tributos de 2021, sendo aprovada pela Câmara dos Vereadores (30/03) e tendo como justificativa o início da disseminação da pandemia na cidade[3]. Assim, Lei Municipal n.º 18.693/2020.
Nesse ínterim, o ex-ministro Mendonça Filho entrou com ação popular contra a Prefeitura do Recife para impedir a medida, entendendo que seria inconstitucional e descumpria a Lei de Responsabilidade Fiscal. Sendo o momento para prorrogar o IPTU de 2020, a exemplo de prefeituras como a de Teresina, Piauí, e não adiantar o pagamento de 2021[4].
Posteriormente, o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco – TCE/PE se manifestou sobre a antecipação opcional ao expedir a medida cautelar suspendendo a execução da Lei Municipal 18.693/2020[5].
A suspensão ocorreu após representação feita pelo Ministério Público de Contas – MPCO, tendo como algumas alegações os seguintes pontos: violação ao art. 37, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal; não configuração de empréstimo compulsório ou “espécie híbrida”; infringência ao art. 150, §7º, da Constituição Federal; transgressão ao Princípio da Economicidade e da Eficiência; entre outras.
Por fim, no dia 01 de abril de 2020, o prefeito de Recife, Geraldo Julio, explicou à Rádio Jornal, que a antecipação foi ideia de grandes contribuintes do Recife, como forma de obter receitas durante a pandemia[6].
Em âmbito nacional, uma possível solução para o Brasil seria a criação de créditos adicionais, aumentando a dívida ativa.
Vejamos algumas alegações do TCE/PE e como os créditos adicionais funcionariam.
II. Desenvolvimento
II.I. Das alegações do TCE/PE
II.I.I. Da violação ao art. 37, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal
Promovendo o equilíbrio das contas públicas e objetivando coibir os gastos desmesurados no âmbito dos três Poderes e nas três esferas políticas, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n° 101 de 2000) instituiu normas rigorosas para realização das despesas públicas.
A execução orçamentária deve ser feita com a máxima observância das regras presentes na LRF, especificamente no art. 9º há a previsão da limitação de empenho quando transparecer indícios de que a receita poderá não comportar o cumprimento das metas do resultado primário ou nominal estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.
Entre os artigos alegados pelo TCE, destacamos:
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I – captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição
Ao cobrar antecipadamente, como no caso de Recife, haverá a antecipação da receita por fato gerador que ainda não ocorreu, apenas ocorrerá em 2021.
A luz do artigo 114 do Código Tributário Nacional – CTN, entendemos que fato gerador é a situação definida em lei como necessária e suficiente para sua ocorrência. A situação é descrita como abstrata e genérica; ocorrendo em concreto, há a subsunção do fato à hipótese legal, gerando a obrigação de pagar o tributo (HARADA, 2017).
Dessa forma, tanto o fato gerador do IPTU como o fato gerador da TRSD ocorrem em 1º de janeiro de cada ano (CTM, arts. 16, caput, e 66, § 1º). Somente após a ocorrência do fato gerador, surge a obrigação tributária (CTN, art. 113, § 1º), sendo inadmissível a constituição do crédito tributário e recolhimento do tributo antes da configuração do fato imposto.
Sobre responsabilização, a nível federal, existe para o Presidente da República que infringir a norma, com entendimento similar ao da LRF, conhecida como Lei do Impeachment, a responsabilização pela a Lei n° 1.079/50:
Art 1°São crimes de responsabilidade os que esta lei especifica
[...]
Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:
10. captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido
Posto isso, correta a alegação do TCE/PE.
II.I.II. Da não configuração de empréstimo compulsório ou “espécie híbrida”
A situação que justificou a edição da Lei Municipal n.º 18.693/2020 foi uma calamidade pública já reconhecida pelo Congresso Nacional, pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco e outros órgãos pelo Brasil.
Então, uma rápida e apressada análise poderia levar a equivocada interpretação de uma possível instituição dos empréstimos compulsórios. Contudo, tal análise deve ser afastada.
O artigo alegado pelo TCE dispõe sobre empréstimos compulsórios:
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;
Os empréstimos compulsórios, como previstos, são de competência exclusiva da União, justificando o fato de não haverem sido citados no art. 145, da CF, que enumera os tributos possíveis para todos os entes.
Os empréstimos compulsórios são empréstimos obrigatórios, coercitivos, não obstante restituíveis. A obrigação de pagá-los não nasce de contrato ou livre manifestação das partes, mas de determinação legal, posto que é tributo. Verificada a ocorrência do fato gerador, nasce a obrigação de "emprestar" dinheiro ao Estado (ALEXANDRE, 2017).
Em outro viés, a União poderá instituir tal tributo caso a situação do país chegue ao colapso, não entendemos necessidade de instituição dos empréstimos por agora, devendo ser adotado como uma das últimas medidas.
Ainda sobre a Lei Municipal n.º 18.693/2020, não há que se falar em figura tributária híbrida, uma vez que o Sistema Tributário Nacional possui regras atributivas de competência rigidamente estabelecidas na Constituição, apenas admitindo como espécies tributárias os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais (sociais, CIDE, corporativas e de iluminação pública), conforme teoria pentapartite (SABBAG, 2017).
Portanto, a situação se configura equivalente a uma operação de crédito (vedada pelo art. 37, I, da LRF) e, assim, qualquer outra forma que tentar criar outra espécie de tributo ou tributo de competência alheia será inconstitucional.
Posto isso, seria claramente fora da competência de um Município cobrar os empréstimos compulsórios.
II.I.III. Transgressão ao Princípio da Economicidade e da Eficiência
Restou-se demonstrada que a operação pretendida pelo Município do Recife, definitivamente, equivale a uma operação de crédito pelo art. 37, I da LRF, sendo antieconômica ao gerar uma vantagem desproporcional para os contribuintes que aderirem ao sistema.
Nessa linha, foram violados os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade, estando configurada a inconstitucionalidade material da Lei Municipal.
Segundo Di Pietro (2017), o princípio da eficiência possui dois aspectos: (a) pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho possível de suas atribuições para obter os melhores resultados; e (b) em relação ao modo de estruturar e disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de obter os resultados melhores na prestação do serviço público.
A respeito do princípio da economicidade, relaciona-se à aplicação da relação custo-benefício e encontra-se inserido nos aspectos submetidos à fiscalização contábil, financeira e orçamentária pelo Congresso Nacional, conforme art. 70 da Constituição (DI PIETRO, 2017).
II.II. Dos créditos adicionais
Na etapa de criação da atividade financeira, é possível criar créditos públicos. O orçamento de despesa não é apenas uma peça de orientação ou previsão de gastos; a execução financeira das despesas autorizadas deve estar definida (GIACOMONI, 2012). Caso a Administração Pública gaste a mais, tal despesa será considerada irregular, pois foi despesa não autorizada.
Mesmo que a Lei Orçamentária Anual – LOA conste os créditos orçamentários iniciais cuidadosamente dotados, pode ocorrer a necessidade de realização de novas despesas. Por dotação, entendem-se os montantes de recursos financeiros relativos ao crédito orçamentário. Trata-se do limite máximo que pode ser gasto.
Posto isso, futuro não se prevê, mesmo com um planejamento excelente, as prioridades podem mudar. A maior prioridade no cenário da pandemia é manter a vida da população, tentando diminuir ao máximo o número de mortes, explicando as medidas de restrição e, consequentemente, prejuízos financeiros.
Sendo sentido, os créditos orçamentários iniciais podem ser alterados, créditos adicionais existem para atender necessidades posteriores. Conforme dispõe a lei n° 4.320/64: Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Assim, existem três tipos de créditos adicionais, vejamos o art. 41 da referida lei:
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. (grifos nossos)
A autorização de despesa pelo crédito adicional pode estar genericamente prevista na lei orçamentária anual do período, por exemplo: desde que “compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário”.
É mister salientar que o impeachment sofrido pela presidente Dilma Rousseff teve como um dos seus motivos a edição de três decretos de crédito suplementar sem autorização legal específica. A ausência de aprovação pelo Legislativo motivou o entendimento que seria crime de responsabilidade (PISCITELLI, 2018).
Em casos extremos, é possível a realização de uma despesa sem a autorização na LOA. Por ser um caso de calamidade pública, a resolução de problemas relativos ao coronavirus demandaria créditos adicionais extraordinários, que independem de autorização legislativa, não precisam indicar a fonte dos recursos e são autorizados e abertos por Medida Provisória em âmbito federal, constante no art. 62 da Constituição Federal.
A adoção de créditos extraordinários é bastante maléfica para fins orçamentários, pois se altera a dinâmica de gasto inicialmente previsto. Trata-se de administração indevida das contas públicas, tendo em vista que mitiga o princípio da legalidade.
Sobre a legalidade, existe a possibilidade de os entes obterem recursos a partir da realização de operações de crédito, implicando endividamento. Nesses tipos casos, há exigência de previsão legal específica, além de cumprir os limites da dívida.
III. Conclusão
Em síntese, houve violação do art. 37, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que a Lei Municipal n.º 18.693/2020 estabeleceu-se em operação de crédito, possibilitando aos contribuintes o recolhimento antecipado do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e da Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos Sólidos Domiciliares (TRSD) relativos ao exercício financeiro de 2021. Consequentemente, afastou o ente municipal, no exercício vindouro, de sua principal fonte de receita própria.
Ressalta-se, por último sobre o tópico, a recente decisão do Supremo Tribunal Federal que, exarada nos autos da ADI 6.357/DF, não flexibilizou o disposto no art. 37, I, da LRF, tratando da realização de despesas emergenciais sem obediência a certas regras fiscais, sem exame sobre os requisitos para realização de operações de crédito ou equiparadas.
Sobre a possibilidade de serem considerados empréstimos compulsórios, não é o caso em comento, mas, ainda que assim seja considerado, somente podem ser instituídos pela União, nunca por qualquer outro ente, uma vez que não existe exceção prevista no Sistema Tributário Nacional, além disso, não seria compulsório o pagamento pela norma legal em comento, perdendo a característica principal do tributo. Logo, afasta-se qualquer possibilidade de enquadramento como empréstimo compulsório.
Sobre a transgressão aos Princípios da Economicidade e da Eficiência, considera-se que a antecipação de receita tributária viabilizada pela Lei Municipal se mostra antieconômica para os cofres municipais, gerando, assim, uma vantagem desproporcional para os contribuintes que optarem por tal sistemática.
Portanto, além de violações e transgressões expostas, o prefeito do Recife incorre em crime de responsabilidade, tendo em vista que a gravidade da captação de recursos tributários antes da ocorrência do respectivo fato gerador fez o legislador incluir a conduta no rol dos crimes de responsabilidade definidos no Decreto-Lei nº 201/67, conforme art. 1º, inciso XXI.
Consideramos, assim, correta a intervenção do Tribunal de Contas de Pernambuco, entendendo necessidade de intervenção cautelar, a fim de obstar o uso indevido, no presente exercício financeiro, de recursos tributários afeitos a fato gerador ainda não ocorrido.
Tem-se em vista também a criação de créditos adicionais como uma possibilidade jurídica para os entes alcançarem o objetivo maior que deve ser a preservação da vida e não arranjos inconstitucionais.
Referências
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário. 11. ed. ver. atual. e amp1. Salvador: Editora JusPodivm, 2017.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. Rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 16ª edição. São Paulo: Editora Atlas, 2012.
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 26. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2017.
PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro. 6. ed. rev. e atual. –Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2018.
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
Notas
[1] Para mais informações, acessar: https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/03/17/filipinas-e-1o-pais-a-suspender-negocios-na-bolsa-por-tempo-indeterminado-para-combater-coronavirus.ghtml. Acesso em 01/04/2020.
[2] Para mais informações, acessar: https://brasil.elpais.com/brasil/2020-04-01/ao-vivo-ultimas-noticias-sobre-o-coronavirus-no-brasil-e-no-mundo.html. Acesso em 01/04/2020.
[3] Para mais informações, acessar: https://g1.globo.com/pe/pernambuco/noticia/2020/03/25/recife-tenta-arrecadar-verbas-para-combater-coronavirus-oferecendo-desconto-em-impostos-de-2021.ghtml. Acesso em 01/04/2020.
[4] Para mais informações, acessar: https://ricardoantunes.com.br/suspensao-da-antecipacao-do-iptu-2021-pelo-tribunal-de-contas-confirma-tese-defendida-por-mendonca-filho/. Acesso em 01/04/2020.
[5] Para conferir a medida cautelar na íntegra: file:///C:/Users/Usuario/Downloads/454402327-TCE-suspende-antecipacao-do-IPTU-de-2021-no-Recife.pdf. Acesso em 01/04/2020.
[6] Para mais informações, acessar: https://jc.ne10.uol.com.br/politica/2020/04/5604526-coronavirus--tce-suspende-antecipacao-opcional-do-iptu-de-2021-da-prefeitura-do-recife.html. Acesso em 01/04/2020.
