Introdução
Em razão da crescente importância das barreiras regulatórias incidentes sobre o comércio internacional, verifica-se, progressivamente, a relevância da cooperação regulatória entre parceiros comerciais. As barreiras regulatórias são entraves não tarifários e não quantitativos que incidem sobre a produção e a comercialização de bens e de serviços, com importantes efeitos negativos sobre as trocas internacionais. A cooperação regulatória, por conseguinte, constitui uma das formas de solução desses entraves.
Embora sempre tenham caracterizado o intercâmbio comercial entre unidades políticas independentes, as barreiras regulatórias assumem centralidade após o êxito do sistema multilateral na conversão de restrições quantitativas em tarifas e na redução das alíquotas tarifárias ao longo de diversas rodadas de negociação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) e da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Em certa medida, as barreiras regulatórias também foram objeto de disciplina específica no âmbito multilateral, com destaque para o Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (Acordo TBT) e para o Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (Acordo SPS). Dada a complexidade e variedade de barreiras regulatórias incidentes sobre bens, entretanto, ambas as disciplinas jurídicas têm sido insuficientes para reduzir os impactos negativos desses obstáculos sobre o comércio internacional. Formas alternativas têm sido aventadas e aplicadas de maneira paralela ao funcionamento dos mecanismos formalizados no sistema multilateral. Essas formas, por sua vez, ao aproximarem, amistosa e construtivamente, os parceiros comerciais, com a finalidade de superação criativa de entraves regulatórios ao comércio, são denominadas, genericamente, de cooperação regulatória internacional.
O objetivo deste artigo é apresentar noções conceituais sobre cooperação regulatória, com a finalidade de, mediante uso de ideias sedimentadas no estudo das relações internacionais, qualificar a discussão teórica sobre o tema. O texto está dividido em três partes, que se somam a esta introdução e à conclusão. Na primeira parte, abordam-se os conceitos de cooperação e conflito nas relações internacionais, a fim de diferenciá-los da abordagem restritiva predominante no direito. Enumeração exemplificativa e tentativa de formas de cooperação regulatória é apresentada na segunda parte do texto, que foi elaborada, em grande medida, com base em documentos da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Na terceira parte, analisam-se três condições básicas para configuração da cooperação regulatória internacional, problematizando iniciativas que, a despeito da denominação, carecem dos elementos fundamentais para processo cooperativo com finalidade de convergência regulatória.
1. Cooperação e conflito como elementos fundamentais das relações internacionais
Diferentemente da tradição acadêmica dos países de língua inglesa, o estudo das relações internacionais, no Brasil e em diversos outros países, não constitui simples ramo da ciência política. Fora do ambiente acadêmico anglo-saxônico, as relações internacionais são tradicionalmente área de estudo interdisciplinar, constituída de aportes conceituais e teóricos importantes de disciplinas como história, economia, direito, sociologia e ciência política[1]. Embora a interdisciplinaridade dificulte o desenvolvimento de instrumental teórico autônomo e mesmo inviabilize certa originalidade analítica, ela torna as perspectivas explicativas mais condizentes com a realidade dos fenômenos internacionais.
Em vista da tradição interdisciplinar das relações internacionais, é natural que o internacionalista se ocupe da integralidade dos fenômenos internacionais, inclusive de temas mais frequentemente abordados por outras disciplinas, como é o caso do comércio internacional, objeto de copiosos estudos de economistas e de juristas. No âmbito específico do comércio internacional, as relações internacionais podem oferecer contribuições importantes, adequadas à combinação de conhecimentos de áreas distintas, com a finalidade de compreender e, talvez, elucidar problemas que, na atualidade, prejudicam as relações comerciais.
Na perspectiva predominante, segundo a qual o livre comércio é valor coletivo e um objetivo a ser buscado pela sociedade internacional, as barreiras regulatórias (assim como quaisquer outras barreiras) constituem problema relevante do cenário econômico contemporâneo. Reconhecendo-se a atividade de regulação como decorrência da soberania estatal e confirmando-se a insuficiência das prescrições multilaterais sobre harmonização de regras demasiadamente técnicas, a cooperação é mencionada, muitas vezes, genericamente, como instrumento apto a solucionar problemas de barreiras regulatórias, ao aproximarem e eliminarem discrepâncias entre os sistemas regulatórios vigentes nos parceiros comerciais.
Embora a ideia de cooperação seja, abundantemente, explorada em estudos de direito internacional, a maneira como é usada pelos atores reais, para buscar soluções aos entraves regulatórios ao comércio internacional, distancia-se do formalismo inerente à perspectiva jurídica, a qual, em regra, pressupõe algum tipo de documento legal que fundamente e instrumentalize a cooperação. De maneira diversa, os mecanismos e iniciativas qualificados como cooperação regulatória aproximam-se mais da noção de cooperação comumente usada nas teorias de relações internacionais e apropriada por estudos interdisciplinares que analisam, de maneira multifacetada, fenômenos internacionais.
Na perspectiva tradicional, as relações internacionais são caracterizadas pelo binômio conflito e cooperação. Em linhas gerais, as teorias clássicas e modernas das relações internacionais enfatizam um dos elementos do binômio, sem, necessariamente, ignorar o outro. O realismo, o neorrealismo e as correntes marxistas e críticas, por exemplo, destacam a predominância do conflito efetivo ou potencial nas relações entre os atores internacionais[2]. Liberalismo, institucionalismo e, de certa forma, construtivismo[3], por sua vez, evidenciam a tendência à cooperação, mesmo em ambiente social anárquico, como é admitido por quase todas correntes teóricas[4].
A redução das interações entre os atores internacionais a duas categorias opostas, apesar de aparentemente simplista, contempla a maior parte dos fenômenos internacionais relevantes, mesmo aqueles desenvolvidos por atores não estatais. Entremeando essas duas categorias, há um conjunto de situações relativamente indefinidas, nas quais conflito e cooperação se alternam, se justapõem e se confundem, sem que essa gradação existente entre as duas situações extremadas possibilite a identificação de terceira categoria de interação.
A cooperação, na perspectiva das relações internacionais, é compreendida de maneira ampla e mutável, independentemente da formalização, da continuidade e da efetividade da aproximação amistosa entre as partes. Geralmente aplicada para se referir à interação entre Estados, a ideia de cooperação também serve para interação não conflitiva entre atores subnacionais e não estatais.
O conceito não formalista é mais adequado para representar e, até certo ponto, para explicar a denominada cooperação regulatória internacional, que assume as formas, intensidades e características variadas. A intersecção entre as diversas formas de cooperação regulatória é o objetivo geral de superação de entraves ao fluxo de comércio internacional entre as partes. Mesmo o ponto de contato entre os processos de cooperação pode conter diferenças importantes no que concerne aos objetivos específicos, pois as partes podem buscar níveis diferentes de convergência regulatória, sem qualquer necessidade de amparo em instrumento jurídico formalmente estabelecido.
2. Taxonomia tentativa da cooperação regulatória internacional
Ao distanciar-se das concepções formalistas, a cooperação regulatória internacional apresenta flexibilidade de formatos, característica que torna arriscado ou mesmo inútil formular classificações ou enumerações taxativas. Na prática, entretanto, a recorrência de algumas formas indica a preferência por determinados mecanismos típicos de cooperação. Esses mecanismos recorrentes constituiriam, supostamente, meios mais adequados à superação das divergências regulatórias mais frequentes e, provavelmente, mais nocivas ao livre comércio internacional.
Lista bastante conhecida de formas de cooperação regulatória internacional é oferecida pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)[5]. Nessa lista, mencionam-se as seguintes formas de cooperação regulatória internacional: (i) integração/ harmonização por meio de instituições supranacionais ou conjuntas; (ii) negociação específica de acordos, tratados ou convenções; (iii) parcerias regulatórias formais entre os países; (iv) organizações intergovernamentais; (v) acordos preferenciais de comércio com disposições sobre regulação; (vi) acordos de reconhecimento mútuo; (vii) redes transgovernamentais; (viii) convergência unilateral (ou reconhecimento regulatório unilateral); (ix) reconhecimento de normas internacionais (x) soft law; e (xi) diálogo e troca de informações informais.
A integração/harmonização por meio de instituições supranacionais ou conjuntas pode ser considerada um dos modelos mais abrangentes e intensos de cooperação regulatória internacional, embora dependa de processo de integração relativamente avançado, como observado, por exemplo, na União Europeia. Nesta, por meio de programas complexos de convergência[6], utilizam-se as instituições supranacionais e o conjunto de espécies normativas do direito de integração, para harmonizar disposições regulatórias dos membros.
A negociação de acordos, tratados ou convenções pode ser direcionada especificamente à cooperação regulatória. Esses acordos são mais frequentes em relações bilaterais e são celebrados para superação de divergências regulatórias gerais ou específicas entre os dois países. Nesses casos, o objeto do acordo pode ser o estabelecimento de quadro jurídico básico, com posterior complemento mediante celebração de avenças específicas, nas quais se selecionam setores econômicos e se designam atores governamentais e privados que contribuirão para o processo continuado de cooperação. O Protocolo de Facilitação de Comércio, Boas Práticas Regulatórias, ao Acordo de Comércio e Cooperação Econômica[7], firmado entre Brasil e EUA, são exemplo desse tipo de acordo.
As parcerias regulatórias formais entre os países podem se valer de acordos como aqueles mencionados supra. Pode haver, entretanto, a utilização de mecanismos de atuação distintos, como, por exemplo, a parceria diplomática para atuação coordenada ou conjunta nos organismos multilaterais de normalização ou de regulação técnica. Exemplo desse tipo de parceria dessa espécie é aquele que institui o Conselho de Cooperação Regulatória entre Estados Unidos e Canadá (Canada-United States Regulatory Cooperation Council)[8].
As organizações intergovernamentais são constituídas com objetivos diversos, determinados pelos membros fundadores. Um dos objetivos que tem assumido importância crescente refere-se à convergência regulatória nas áreas de especialidade das organizações, por meio da concepção de mecanismos de cooperação parmanente. Mesmo quando não há mandato expresso de cooperação em matéria regulatória, as organizações internacionais costumam ser fórum importante de aproximação entre Estados e reguladores submetidos a distintas jurisdições. Ao lado da OCDE, cujo mandato tem-se direcionado, cada vez mais, à concepção de modelos de regulação, a Cooperação Econômica da Ásia e do Pacífico (Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC) é exemplo relevante de organização internacional que desenvolve atividade complexa e eficiente de cooperação regulatória. O mecanismo de convergência regulatória em matéria de produtos elétricos e eletrônicos é exemplo de instrumento desenvolvido no âmbito de organização multilateral e que comporta velocidades diferentes de cooperação para seus membros.
Os acordos preferenciais de comércio mais recentes têm avançado para tema que extrapolam a agenda tradicional de comércio internacional. Um dos temas que têm sido disciplinados por esses acordos é exatamente o da cooperação regulatória, que, geralmente, consiste em parte complementar aos capítulos sobre barreiras técnicas ao comércio e sobre medidas sanitárias e fitossanitárias. Dois tratados bilaterais firmados pela Coreia do Sul são representativos de acordos preferenciais de dotados de detalhadas disposições sobre cooperação regulatória. No Acordo de Livre Comércio Estados Unidos-Coreia (United States-Korea Free Trade Agreement, KORUS) e no Acordo de Livre Comércio Coreia-União Europeia (South Korea-EU Free Treade Agreement, KOREU) destacam-se as regras sobre cooperação regulatória em matéria de veículos automotores.[9]
Os acordos de reconhecimento mútuo consistem em formas muito mais específicas de cooperação regulatória. Também, em regra, bilaterais, esses acordos pressupõem a identificação precisa da barreira existente entre os parceiros comerciais, a qual deve consistir em disparidade regulatória ou atinente à normalização e à procedimentos de avaliação da conformidade. Mais do que instrumento de cooperação regulatória, os acordos de reconhecimento mútuo são o desfecho de muitos processos cooperativos. Brasil e Argentina, por exemplo, por meio de suas agências de vigilância sanitária, têm acordos de reconhecimento mútuo do resultado de inspeções a instalações produtoras de alimentos.
Mais flexíveis e informais são as denominadas redes transgovernamentais de cooperação regulatória. Essas redes pressupõem a participação direta dos reguladores e, por vezes dos setores econômicos interessados. A formação dessas redes é tendência contemporânea que reflete o aumento da relevância de atores subnacionais, especialmente em temas econômicos. Dois segmentos econômicos dotados de redes transgovernamentais importantes são o setor de equipamentos médicos e o setor de produtos cosméticos e de higiene pessoal, na forma, respectivamente, do Fórum Internacional de Reguladores de Equipamentos Médicos (International Medical Device Regulators Forum, IMDRF)[10] e da Cooperação Internacional em Regulação de Cosméticos (International Cooperation on Cosmetics Regulation, ICCR)[11].
Na lista proposta pela OCDE, considera-se a convergência unilateral e o reconhecimento de normas internacionais como modalidades de cooperação regulatória. Embora, de fato, esses procedimentos tenham objetivos e, muitas vezes, resultados similares às variadas formas de cooperação, ambos carecem de um dos elementos centrais de qualquer atividade cooperativa, qual seja a existência de contraparte. A convergência unilateral e o reconhecimento de normas internacionais (que também é pratica unilateral), portanto, figuram na lista em razão da abordagem funcional que orientou sua elaboração. Como exemplo desse tipo de prática, mencionam-se as modificações introduzidas, no Brasil, pela Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019 (declaração de liberdade econômica), em especial pelo inciso VI do art. 3[12] e por sua norma regulamentadora, o Decreto nº 10.229 de 5 de fevereiro de 2020[13]. Esses dispositivos possibilitam o uso de normas técnicas internacionais, em detrimento de normas e de regulamentos nacionais desatualizados ou que reflitam estágio técnico obsoleto.
Soft law ou direito brando trata-se de conceito comumente utilizado em oposição a hard law[14]. O soft law refere-se ao direito não vinculante, derivado de documentos destituídos de força impositiva, ainda que expressem obrigações morais e, em certos casos, sejam usados para disciplinar a conduta internacional em temas nos quais não se obteve o consenso necessário para aprovação de documento compulsório. Em razão da tendência expansiva do direito internacional, que tem abarcado temas cada vez mais diversos, o soft law tem sido instrumento importante para direcionar a conduta dos atores internacionais, inclusive no âmbito da cooperação regulatória. Parte importante dos instrumentos legais da OCDE, inclusive aquelas que prescrevem boas práticas regulatórias, é constituída de recomendações, as quais, por sua natureza, não têm força vinculante[15].
O diálogo e a troca de informações são modos simples de cooperação. Podem ser destituídas de quaisquer molduras e canais jurídicos. Ocorrem entre reguladores, o que pressupõe o uso de canais diplomáticos oficiais, ou podem ser iniciadas e coordenadas pelas entidades privadas interessadas na ampliação do fluxo de comércio em áreas afetadas por barreiras regulatórias. Exemplo de diálogo regulatório entre Estados foi estabelecido entre Brasil e Reino Unido, com financiamento do Prosperity Fund e com a finalidade de incremento do conhecimento mútuo e a promoção de estudos conjuntos. Mecanismo de diálogo entre atores privados foi estabelecido entre as associações de produtores de automóveis do Brasil (Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores, ANFAVEA) e da Argentina (Associación de Fabricantes de Automotores, ADEFA), com objetivo de aumentar o ritmo da harmonização regulatória do setor automotivo nos dois mercados.
A lista, como se evidencia da breve descrição supra, é constituída por instrumentos formais e informais de aproximação regulatória. Contém instrumentos dotados de foco específico na cooperação regulatória e outros nos quais o tema regulatório, em sentido estrito, é apenas acessório em avenças de outros tipos. A despeito das diferenças, há elementos condicionais comuns a essas iniciativas.
3. Condições para cooperação regulatória
A cooperação regulatória tem algumas condições de existência e funcionamento. Essas condições referem-se aos atores, à interação e ao objeto ou propósito da aproximação entre as partes. Aspectos referentes aos atores e à interação determinam a existência e o funcionamento da cooperação. O objeto ou propósito está relacionado à qualificação da cooperação como de natureza regulatória.
No que concerne aos atores, a despeito de a lista da OCDE conter modalidade unilaterais de cooperação regulatória, esta pressupõe a pluralidade de atores. Se adotado certo rigor conceitual, mesmo se admitindo o conceito amplo de cooperação como aquele comumente usado nas relações internacionais, torna-se difícil sustentar a existência de atividade cooperativa em situação constituída por uma única parte. Logicamente, nos casos concretos, atores que buscam convergência regulatória unilateral ou adotam padrões internacionais aproxima-se de um conjunto relativamente indefinido de outros atores. Nesse sentido, pode-se afirmar, sem austeridade terminológica, que a conduta consiste em cooperação regulatória imprópria.
A segunda condição da cooperação concerne ao tipo de interação entre as partes. Retomando o binômio cooperação/conflito, predominante nas análises de relações, a interação entre as partes deve ser não conflitiva. Essa característica depende da disposição de interação amistosa e construtiva entre as partes. Interessante destacar que, na perspectiva das relações internacionais, a existência potencial ou efetiva de litígio jurídico não descaracteriza a natureza cooperativa da interação, desde que apreciado no âmbito de instituição internacional reconhecida pelas partes.
A terceira condição é aquela que qualifica a cooperação. Esta pode ter variadas finalidades, desde que compatíveis com a natureza amistosa da interação. Apenas aqueles objetivos relacionados à redução, eliminação ou mitigação de entraves regulatórios ao comércio qualificam a cooperação como regulatória.
Conclusões: o aporte teórico das relações internacionais como forma de garantir maior precisão conceitual
O conceito útil de cooperação regulatória internacional é bastante amplo. Na verdade, a variedade de formas que assume na realidade indica que se trata de instrumento geral de convergência entre sistemas regulatórios. As conclusões dessa análise, conformando-se ao proposto pelo autor no começo do texto, são mais relevantes em termos conceituais e teóricos do que práticos. Ressalta-se, em primeiro lugar, que o conceito de cooperação regulatória não se confunde com seus instrumentos de execução. Dessa primeira conclusão, deriva-se que a cooperação não se reduz aos instrumentos e iniciativas formalmente denominadas com esse mesmo nome. Em segundo lugar, enumerações supostamente exaustivas de modalidade de cooperação regulatória são enganosas e inócuas, uma vez que não contemplam todas as possibilidades de realização da atividade cooperativa. Em terceiro lugar, verifica-se que a cooperação regulatória depende do atendimento de três condições constitutivas, relacionadas às partes, ao tipo de interação e ao objetivo. Apenas a realização simultânea das três condições possibilita reconhecer a existência de cooperação regulatória. Reafirma-se, por fim, a contribuição conceitual dos estudos de relações internacionais, para compreensão adequada do fenômeno da cooperação regulatória, dada a multiplicidade de formas sob as quais ele se manifesta na realidade.
