O Código de Trânsito Brasileiro, ao longo desses quase 23 anos de história, passou por diversas alterações, por vezes equivocadas e contrárias à ideia de um trânsito seguro e que deveria pautar-se pela preservação da vida. Nesta toada, foi publicada a Lei nº 14.071/2020, a 39º alteração ao Código de Trânsito Brasileiro.
Da leitura da nova legislação, verifica-se que o legislador tratou o sistema de pontuação como uma questão política e buscou adequar as normas às características sociais do trânsito no país, abandonando a ideia de que punir também é educar.
A Lei nº 14.071/2020 promoveu essa mudança de paradigma. Segundo seus idealizadores, a lei anterior estava voltada para critérios essencialmente punitivos, sem se preocupar com as consequências das penalidades de trânsito para os motoristas, considerando-as demasiadamente rígidas aos fins sociais de sua aplicação.
Isso pode ser notado no evidente tratamento mais benéfico dispensado aos motoristas que exercem atividade remunerada como o veículo, por exemplo.
A questão é saber se isso será bom para segurança viária, erigida ao patamar de princípio constitucional previsto no § 10, art. 144 da CFB, ou será bom somente aos infratores?
Entre essas alterações mais benéficas, a que interessa a esse trabalho são as alterações promovidas no artigo 261, do Código de Trânsito Brasileiro (CTB), notadamente em relação aos processos administrativos de suspensão do direito de dirigir por somatória de pontos. Senão vejamos:
"Art.261. ...
I - sempre que, conforme a pontuação prevista no art. 259 deste Código, o infrator atingir, no período de 12 (doze) meses, a seguinte contagem de pontos:
a) 20 (vinte) pontos, caso constem 2 (duas) ou mais infrações gravíssimas na pontuação;
b) 30 (trinta) pontos, caso conste 1 (uma) infração gravíssima na pontuação;
c) 40 (quarenta) pontos, caso não conste nenhuma infração gravíssima na pontuação;
§ 3º A imposição da penalidade de suspensão do direito de dirigir elimina a quantidade de pontos computados, prevista no inciso I do caput ou no § 5º deste artigo, para fins de contagem subsequente.
§ 5º No caso do condutor que exerce atividade remunerada ao veículo, a penalidade de suspensão do direito de dirigir de que trata o caput deste artigo será imposta quando o infrator atingir o limite de pontos previsto na alínea “c” do inciso I do caput deste artigo, independentemente da natureza das infrações cometidas, facultado a ele participar de curso preventivo de reciclagem sempre que, no período de 12 (doze) meses, atingir 30 (trinta) pontos, conforme regulamentação do Contran.”
Entendo, com a devida vênia das opiniões em contrário, que essa mudança na contagem de pontos para aplicação da penalidade de suspensão do direito de dirigir pela somatória de pontos é norma de direito material e não de direito processual, já que modificou o critério para o exercício do jus puniendi estatal.
Essa mudança trouxe evidente benefício aos condutores após a vigência da lei 14.071/2020, despertando interesse na possibilidade de sua retroatividade aos processos de suspensão por somatória de pontos, com fundamento no inciso XL do art. 5º, da Constituição Federal, o qual dispõe que:“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.
Entretanto, o tema não é tão simples.
A começar, deve-se deixar claro que a regra é a irretroatividade das leis.
A regra no direito é a irretroatividade da Lei. A lei é editada para produzir efeitos imediatos e futuros. A retroatividade da lei para atingir situações já ocorridas antes de sua entrada em vigor é exceção no Direito.
Essa situação está prevista na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que diz em seu artigo 6º diz que:
“a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”
Analisando o texto, ao afirmar que a Lei tem efeito imediato, quis o legislador que sua aplicação seja imediata e com efeitos do momento de sua entrada em vigor para frente e não de forma retrospectiva.
Nas palavras de Caio Mario da Silva Pereira1
“Quando uma lei entra em vigor, revogando ou modificando outra, sua aplicação é para o presente e para o futuro. Não seria compreensível que o legislador, instituindo uma qualquer normação, criando um novo instituto, ou alterando a disciplina da conduta social, fizesse-o com os olhos voltados para o tempo pretérito e pretendesse ordenar o comportamento para o decorrido.”
A retroatividade da Lei é exceção no direito. A única lei que retroage para atingir fatos e atos passados é a lei penal mais benéfica. Outras leis que não sejam de caráter penal, não retroagem.
Todavia, por construção da Jurisprudência, tem-se admitido nos tribunais que leis de outros ramos do direito, que não o direito penal, mas que tenham caráter punitivo possam ter efeitos retroativos, se mais benéficas. Como por exemplo, o julgado do STJ no RMS 37031 / SP 2012/0016741-5, ementa abaixo transcrita:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.
I - (...)
II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição.
III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.
IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.
(STJ - RMS 37031 / SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA (1157), Data do Julgamento: 08/02/2018, Data da Publicação: 20/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA)
A doutrina de direito administrativo também se rendeu ao entendimento jurisprudencial, admitindo a retroação de leis ou normas de direito administrativo punitivo mais benéficas aos atos administrativos sancionatórios, por semelhança entre elas, como se vê das lições de Celso Antônio Bandeira de Mello2:
“Reconhece-se a natureza administrativa de uma infração pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la. Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção, conforme correto e claríssimo ensinamento, que boamente sufragamos, de Heraldo Garcia Vitta.“
No direito tributário, por exemplo, há previsão expressa que determina a aplicabilidade do retroatividade da lei mais benéfica aos ilícitos administrativo-tributários nos termos do art.106, inciso II, a e c, do CTN que diz:
Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito:
II - tratando-se de ato não definitivamente julgado:
a) quando deixe de defini-lo como infração;
c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática.
No direito administrativo não há uma previsão específica de retroatividade de lei de caráter punitivo a fatos anteriores a sua vigência.
Assim, o entendimento que restou consagrado na doutrina e jurisprudência é o de que leis de outros ramos do direito que não o penal, mas que tenham caráter sancionador, também podem retroagir para beneficiar o processado, sindicado. Para que essas normas tenham efeitos retroativos, precisam possuir “finalidade punitiva”.
Esclarecido esse ponto - que leis que não sejam de direito penal, mas que tenham caráter punitivo possam retroagir se mais benéficas - cabe também ponderar que, mesmo nesta retroatividade, a Constituição Federal põe a salvo da lei nova o ato jurídico perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido, nos termos do art. 5º, inciso XXXVI abaixo transcrito:
“Art. 5º (...)
XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;”
Por ato jurídico perfeito, considera-se aqueles já praticados e consumados enquanto vigorava a Lei antiga, ainda que seus efeitos sejam percebidos apenas no futuro.
O direito adquirido é aquele que já se incorporou ao patrimônio material ou imaterial da pessoa, não podendo a nova Lei atacar esse direito.
Por fim, a coisa julgada retrata o processo administrativo ou judicial que não é mais passível de recurso, não podendo mais ser modificada.
Inexistindo essas três figuras, trazidas pelo artigo 6º da LINDB, teríamos a primeira situação jurídica da Lei 14.071, que é a aplicação da Lei mais benéfica aos processos em curso.
Outro ponto que merecer reflexão é saber se a aplicação dos aspetos mais benéficos da Lei 14.071/2020 é caso de retroatividade ou aplicabilidade? A resposta passa pela análise da diferença entre retroatividade e aplicabilidade.
De uma forma simples, retroagir significa “ter efeito sobre aquilo que passou”, logo, para que algo retroaja, obrigatoriamente o fato ao qual se pretende imprimir efeito retroativo já deve ter sido consumado e suas consequências terem gerado um resultado.
Por óbvio que, se o fato ainda não teve seu fim e se o resultado ainda não ocorreu, não há que se falar em retroatividade, mas sim, aplicabilidade da Lei nova. Trata-se, portanto, de uma adequação dos fatos jurídicos que ainda estão ocorrendo à nova previsão legal.
Então, o que se tem chamado de “retroatividade” é, na verdade, a aplicação da nova Lei aos processos em cursos, o que não se confunde com aplicação retroativa da Lei.
Desta forma, a aplicação dos aspectos benéficos da lei nova deve ser dar sobre os processos ainda não concluídos, ou seja, os que ainda tem possibilidade de afastamento da penalidade na esfera administrativa por meio de recurso.
Pela redação anterior do Código de Trânsito Brasileiro, atingindo 20 pontos, seria aberto processo e esse condutor teria suspenso o direito de dirigir por 6 meses (art. 261, § 1º, inciso I do CTB), independentemente da gravidade da infração. Pela redação atual, esse mesmo condutor somente teria o direito de dirigir suspenso se entre essa somatória de 20 pontos existir duas ou mais infrações gravíssimas, 30 pontos se tivesse apenas uma infração gravíssima computada ou 40 pontos, se não tivesse nenhuma infração gravíssima em seu prontuário.
E o que fazer com os processos de 20 pontos abertos antes da Lei 14.071/2020 que não tem duas infrações gravíssimas?
Se o processo ainda não finalizou antes da entrada em vigor das alterações, deve ser concluído de acordo com as regras em vigor, e não pelas regras anteriores. Neste caso, o processo em curso deve se adequar à nova lei. Caso se verifique a impossibilidade de adequação à nova legislação, o processo já aberto com fundamento na lei anterior deve ser arquivado.
Se o processo aberto pela somatória de 20 pontos não tiver duas ou mais infrações gravíssimas, ele deve ser arquivado, sem prejuízo de ser reiniciado, adequando-se a nova regra, se ainda não houver a prescrição e cumprido os requisitos: 20 pontos com duas infrações gravíssimas, 30 pontos com uma infração gravíssima e 40 pontos sem infrações gravíssimas ou condutor que exerce atividade remunerada. Se no processo já aberto por 20 pontos antes da entrada em vigor da Lei 14.071/2020 há duas infrações gravíssimas, o processo pode seguir seu curso normal porque está adequado a nova lei.
No que se refere à aplicação das alterações mais benéficas da Lei aos processos já concluídos, a questão deve ser examinada com mais cautela.
Se o processo de suspensão do direito de dirigir foi finalizado antes da vigência das alterações, não haverá necessidade de adequação à nova lei, já que o ato jurídico se tornou perfeito, ainda que o prazo de cumprimento da penalidade se inicie na vigência das alterações.
Desta forma, um processo de suspensão do direito de dirigir concluído antes da vigência da Lei nº 14.071/2020 é considerado um ato jurídico perfeito, ainda que o cumprimento do prazo de suspensão se inicie a partir da vigência das alterações.
Por processo concluído, entendo aquele que não cabe mais recurso na esfera administrativa. Enquanto houver a possibilidade de recurso, mesmo que a penalidade já tenha sido aplicada pela autoridade administrativa, ela pode ser afastada pelas instâncias recursais por vício de nulidade (violação ao devido processo legal e/ou ampla defesa, falta de motivação, etc.) ou ilegalidade (aplicação de penalidade diferente ou por prazo diferente do previsto em lei). Deste modo, por não ter carga de definitividade para que lhe seja atribuído o caráter de ato jurídico perfeito, e tampouco a coisa julgada, enquanto a decisão administrativa tem possibilidade de ser revista em sede de recurso, deve o processo ser adequado à nova legislação e na impossibilidade de adequação, deve ser arquivado.
Esgotadas as instâncias administrativas recursais, pode se atribuir ao ato administrativo de aplicação da penalidade de suspensão do direito de dirigir o caráter de ato jurídico perfeito e “coisa julgada” administrativa, não podendo ser atingidos pela Lei nova, nos termos do art. 5º, inciso XXXVI da CF.
Cabe ressaltar que o tema não é novo, posto que essa é a 39ª alteração do CTB e, em situações anteriores, a alteração trouxe normas mais benéficas aos condutores, como no caso da Lei 11.334/2006, que reclassificou as infrações de trânsito por excesso de velocidade, tornando a norma mais branda.
Naquela ocasião, o STJ adotou como regra a aplicabilidade da Lei aos processos administrativos em curso, conforme se observa no seguinte julgado:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. EPTC. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO (EXCESSO DE VELOCIDADE). PROCEDIMENTO QUE SEGUIU A RESOLUÇÃO Nº 149/03 DO CONTRAN. REDUÇÃO DAS MULTAS DE TRÂNSITO POR FORÇA DA LEI Nº 11.334/2006. Aplicabilidade da Lei nº 11.334, de 25 de julho de 2006, aos processos administrativos em curso no momento da sua vigência. Sentença de procedência parcial. (STJ, REsp 1256596 (2011/0123928-9 – 25/08/2011)
À época da aplicação da Lei 11.334/2006, foi pacificado pelo STJ o entendimento de que a Lei nº 11.334/2006, mesmo sendo mais benéfica, não deveria ser aplicada de forma retroativa aos processo administrativos já concluídos, senão vejamos:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA DE TRÂNSITO. ARTIGO 218, I, “b”, LEI Nº 9.503/1997 (CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO). APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 11.334/2006. INVIABILIDADE. ANALOGIA COM AS LEIS PENAIS E TRIBUTÁRIAS INCABÍVEL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RETROATIVIDADE. DELIBERAÇÃO Nº 51, DE 28.07.2006 CONTRAN. CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO PROVIDO. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA.
1. Questão controversa que se resume à possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 11.344, de 25.07.2006, em vigor na data da sua publicação, 26.07.2006.
2. Em que pese entendimento exarado em julgado do Eg. STJ (STJ, 1ª T., REsp 804.648, Relator: Min. LUIZ FUX, DJ03.09.2007, p. 123), no sentido de que: “a penalidade prevista no art. 218, I, “b”, do CTB (Lei 9.503/97), restou alterada pela Lei 11.334, de 25 de julho de 2006, de sorte que, no caso dos autos, deixou de configurar infração gravíssima com aplicação de multa e suspensão do direto de dirigir, para ser considerada infração grave passível de aplicação de multa pecuniária. Desta sorte, a alteração legislativa reflete uma mudança nos padrões valorativos, como reconhecimento de que a penalidade acessória de suspensão do direito de dirigir seria desproporcional à infração de trânsito cometida”, a sanção aplicada ao Autor não tem caráter tributário ou penal mas, tão somente, administrativo, razão pela qual não é razoável admitir-se a aplicação analógica do disposto no inciso XL, do Artigo 5º, da CRFB/1988 (leis penais) e ao Artigo 106, I, c, do CTN (verbas tributárias).
3. Aplicação de multa em âmbito administrativo, no qual a Administração Pública há de reger-se pelo princípio da legalidade (Artigo 37, caput, CRFB/1988), cujo corolário é a vedação, a esta última, de praticar ato sem lei que o autorize, sendo certo que inexiste, na Lei nº 11.334/2006, previsão de aplicação retroativa de seus dispositivos o que se confirma diante do determinado na Deliberação nº 51, de 28.07.2006, do Conselho Nacional de Trânsito CONTRAN. (STJ, RECURSO ESPECIAL Nº 1.701.416 – ES (2017/0253529-4)”
Vê-se, da decisão acima, que o STJ entendeu que, mesmo sendo mais benéfica a lei 11.334/2006, não tem efeito retroativo, porque não previsto nela expressamente. Entendeu o STJ neste julgado que, mesmo mais benéfica a lei 11.334/2006, ela não irradiaria efeitos sobre os processos administrativos de multa ou de suspensão já concluídos sem que haja previsto expressamente.
Conclusão
A conclusão que chego neste momento, após uma análise rápida e sem prejuízo de uma análise mais profunda, que inclusive possa causar a revisão de entendimento ora exarado, é que os aspectos benéficos da Lei 14.071/2020 devem ser aplicados aos processos de suspensão por somatória de pontos ainda não concluídos, no momento de entrada em vigor da lei (12/04/2021), os quais deverão se adequar à legislação para prosseguimento. Aplicabilidade da lei nova aos processos em curso.
Na impossibilidade de adequação, os processos devem ser arquivados, sem prejuízo de serem reabertos, devidamente adequados à nova lei, desde que não haja prescrição.
Os processos já encerrados, em fase de cumprimento de penalidade, não serão afetados pela Lei nova, pois esta não previu expressamente seu efeito retroativo e porque são atos jurídicos perfeitos e “coisa julgada” administrativa.
1. (PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil, vol. I, Ed. Forense, 2010, 23ª ed., pag. 137).
2. Curso de Direito Administrativo, 32ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2015, p. 871
