Gestão democrática e participativa no governo da...

3. ENQUADRAMENTO CONTEXTUAL

O presente capítulo inicia-se com uma consideração sobre o enquadramento contextual, onde se faz uma breve caracterização da República de Angola e da Província do Bié no particular; descreve-se de forma ampla o ambiente macroeconómico de angola; também se analisam as políticas governamentais relacionadas com a Gestão Democrática e Participativa e no enquadramento histórico faz-se uma retrospectiva do caminho seguido por Angola para o estabelecimento da democracia.

3.1. Caracterização contextual

Angola é um estado independente desde 1975, está situado na região ocidental da África Austral, a sul do equador, estendendo-se por uma superfície de 1.246.700 Km² e faz fronteira, a Norte, com a República Democrática do Congo e a República do Congo, a Leste com a Zâmbia e a Republica Democrática do Congo, a Sul com a Namíbia e a Oeste com o Oceano Atlântico numa faixa costeira de aproximadamente 1.650 Km.

Em termos constitucionais, Angola é um Estado de Direito Democrático, alicerçado na unidade nacional, na dignidade da pessoa humana, no pluralismo de expressão e de organização política e no respeito e garantia dos direitos fundamentais do Homem. A organização administrativa de Angola é baseada em Províncias (em número de dezoito), sendo a base das funções de planeamento e orçamentação, em Municípios e Comunas.

Angola, como consequência da sua independência em 1975, adoptou o modelo político marxista-leninista que implicava o centralismo político com apenas um único partido, situação esta que terminou em 1991. A primeira Constituição continha 60 artigos e foi aprovada pelo Comité Central do MPLA a 10 de Novembro de 1975, um dia antes da independência. A adopção do marxismo-leninismo como modelo de Estado, em direcção a uma sociedade sem classes deu lugar a frequentes revisões constitucionais da primeira Lei Fundamental. Em 1976 a Lei nº 71/76 de 11 de Novembro deu uma nova redacção a vários artigos da Lei Constitucional, em consequência das decisões tomadas na terceira Reunião Plenária do MPLA.

Em 1992 teve início o processo democrático, formando-se então os partidos políticos e sendo realizadas as primeiras eleições legislativas e presidenciais ao mesmo tempo. Neste mesmo ano a país voltou à guerra civil. A 4 de Abril de 2002 foi assinado o acordo de paz entre o governo do MPLA e a UNITA, as duas formações políticas que mais influência tinham e têm no país. Em 2008 houve as segundas eleições legislativas em Angola.

Em 2010 foi aprovada a quarta Constituição de Angola e a segunda como estado Democrático. Em 2012, os angolanos voltaram às urnas para eleger o presidente e o partido.

Angola é potencialmente um dos países mais ricos em África, devido aos recursos naturais, essencialmente, às suas reservas petrolíferas, recursos hídricos, minerais, florestais e vastas extensões de terra favoráveis à agricultura.

Desde a independência em 1975, Angola viu-se confrontada com uma guerra civil cujos efeitos são ainda presentemente notáveis a todos os níveis da sociedade.

Com os acordos de paz de Abril de 2002, que pôs fim a um conflito armado de mais ou menos três décadas, Angola tem vindo a implementar medidas administrativas que visam dinamizar o crescimento económico e o bem-estar social de todos.

O aumento de receitas provenientes do sector petrolífero em 2010 possibilitará a recuperação sustentada das reservas internacionais líquidas para valores superiores a USD 25 mil milhões, claramente acima do registado em 2009, altura em que o país necessitou pedir auxílio ao FMI.

3.1.1. Caracterização da Província do Bié

A Província do Bié está localizada no centro de Angola, entre os paralelos 10º 34,5 e 14º 8 de latitude sul e 15º 42 e 16º 13,5 de longitude leste, ocupando uma superfície de 70,31 4 km2. Esta província ocupa uma superfície de 70.314 Km2 e apresenta um relevo planáltico, com uma altitude média superior a 1.000 m (superior a 1.500 m no quadrante SW), enquadrada em duas unidades de paisagem: o planalto Antigo e a do Alto Kwanza.

A divisão político-administrativa esta composta por: 9 Municípios (Andulo, Nharea, Kunhinga, Chinguar, Chitembo, Kuito, Katabola, Kamacupa, Kuemba); 30 Comunas e Cerca de 3000 Aldeias.

O Governo Provincial é chefiado por um Governador, coadjuvado por três Vice-governadores. Existem os Delegados Províncias (do Interior, das Finanças e da Justiça) como serviços desconcentrados da Administração Central e Direcções Provinciais como serviços desconcentrados do Governo Provincial.

Esta província é uma área de confluência de uma série de etnias; prevalece a dos Bieno, um subgrupo dos Ovimbundu, cujo nome se relaciona com o nome da província. Observa-se alguma presença de grupos Chokwe que, na sua migração a partir do nordeste de Angola. Finalmente, existem pequenos povos enquadrados na categoria etnográfica Ganguela; que estão distribuídas nos nove municípios e respectivas comunas.

A população da Província é maioritariamente constituída pela etnia Cokwe, de origem Bantu, assim como os Lunda, os Minungo, os Xinge e Bangala, que estão distribuída nos quatro Municípios e respectivas Comunas. Os resultados preliminares do Censo 2014 indicam que para essa altura residiam na província do Bié, 1.338.923 pessoas, sendo 636.370 do sexo masculino e 702.553 do sexo feminino. (INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA, 2014).

O município do Kuito é o mais populoso, concentrando 32% da população da província. Seguem-se, os municípios do Andulo com 18%, Camacupa com 11%, Chinguar e Catabola com 9% e Nharea com 8%. Estes seis municípios concentram 86% do total da população residente na província. O município do Cuemba regista o menor número de residentes com 4% da população da província. Seguem-se outros 2 municípios com uma população inferior a 6% da população, nomeadamente, Cunhiga com 5% e Chitembo com 5%. Estes 3 municípios concentram apenas 14% da população da província. (Idem).

A falta de vias de comunicação, rede comercial devidamente estruturada e a descapitalização de camponeses, continuam a ser alguns dos pontos de estrangulamento da actividade agrícola. O sector empresarial local, apesar da sua evolução gradual, ainda não é capaz de produzir uma ampla gama de bens e serviços que as populações necessitam e, contribua através do emprego para a estabilidade económica e social das famílias e alargue a base tributaria local. Mas também é notório a atenção que o Executivo Central tem prestado na solução dos incomensuráveis problemas que afligem as populações da Província, que passa pela implementação dos Programas de Investimentos Públicos; Água para Todos, Desenvolvimento Rural e Combate a Pobreza.

3.1.2. Ambiente macroeconómico

Conforme Alves (2014), apresentam-se no futuro constrangimentos e riscos severos para o desenvolvimento económico de Angola, recorrentes desde 2002 e que ainda não foram removidos pelas políticas públicas e os investimentos do Estado nos domínios da burocracia, da energia e água e mesmo, apesar de se terem já despendidos cerca de 80 mil milhões de dólares em estradas, pontes, aeroportos, portos, caminhos-de-ferro, escolas, hospitais e outras obras de infraestruturas, noutras áreas da criação das condições básicas para o crescimento.

O autor considera que no crescimento da economia angolana, consideraram-se três períodos depois de obtida a paz:

2003-2008: período durante o qual a procura mundial de petróleo e os preços cresceram bastante e que proporcionaram receitas significativas ao país. Foi então possível investir na reconstrução-modernização das infraestruturas materiais da economia e dar assim início a uma fase em que, a par das exportações de petróleo, o investimento público se apresentou como o segundo maior factor de crescimento do PIB. O crescimento médio anual foi de 9,8%.
2009-2012: em que a grande crise financeira internacional dominou os comportamentos de todas as economias, numas mais do que noutras, mas que ainda permanecem indeléveis no momento actual e provavelmente ainda com alguma influência para o futuro, e em Angola determinou uma quebra no investimento público de mais de 21% entre 2008 e 2009, só se retomando o seu nível anterior em 2013. O principal factor deste ajustamento orçamental em Angola foi a quebra significativa do preço do petróleo no mercado internacional, avaliada em 35,3% de 2008 para 2009. O outro factor de crescimento, as exportações de petróleo, também diminuíram de uma forma significativa no período em referência, tendo passado de 65,3 mil milhões de dólares, para 40,1 mil milhões de dólares. Com os dois principais motores do crescimento económico do país em visíveis dificuldades, a taxa real de variação do PIB foi a mais baixa de sempre depois da independência.
2013-2014: em que a grande aposta do Governo está sendo o lançamento das bases para a diversificação da economia, assentes no investimento público em infraestruturas, grande parte das quais apresenta uma velocidade de degradação incomum e prejudicial dos índices de retorno económico das empresas e de utilidade social da população. Este período tem sido caracterizado por um comportamento muito errático da produção de petróleo, afectada por problemas técnicos. De resto, entre 2008 e 2012, a produção acumulada de petróleo em Angola diminuiu 11,7%. O que determina os grandes problemas financeiros para o país, porquanto as suas receitas representam 95% das exportações totais e 70% das receitas fiscais do Governo. (ALVES, 2014, pp. 4-6).

O Relatório de Fundamentação do Orçamento Geral do Estado (RFOGE) para 2015 explicita as preocupações do Governo quanto às expectativas de crescimento futuro da economia nacional, sendo as previsões de aumento do PIB para 2015 de 9,7%. Uma justificação para este excesso de confiança do Governo pode estar na recuperação da produção de petróleo, estimada em 10,5%, após a resolução de alguns dos problemas técnicos que a têm afligido há alguns anos. No entanto, verifica-se, afinal, que o crescimento do PIB nacional continua fortemente dependente da economia petrolífera, o que só será possível reverter a médio prazo, se determinadas assunções políticas e sociais forem assumidas com coragem, como, por exemplo, a correcção do processo de excessivo enriquecimento de uma ínfima parte da população e de empobrecimento de faixas crescentes do conjunto de cidadãos. (Idem).

Por outro lado, segundo se apresentou no Relatório de Fundamentação do Orçamento Geral do Estado para 2015, o Governo elencava uma série de riscos orçamentais que envolvia o cumprimento integral do seu Plano Financeiro:

Expectativas quanto à evolução do preço e da produção de petróleo das ramas angolanas, bem como a necessidade de preservação da sustentabilidade da dívida pública.
Redução da capacidade de o Estado fazer face ao serviço da dívida pública externa, o que compromete a sua capacidade de se financiar no mercado internacional.
Suspensão da execução de projectos de investimento público em curso.
Redução da capacidade de financiar a prestação de serviços de educação, saúde e assistência social.
Redução da capacidade de se financiar a actividade das forças armadas e da polícia nacional.
Comprometimento do funcionamento da Administração Pública (ALVES, 2014, p. 9).

O que se fundamenta pela não actuação atempada e com critérios de racionalidade e eficiência sobre as fontes de instabilidade da economia nacional; que reclamava que de forma imediata se pensasse na elaboração de uma agenda de diversificação da economia que incluísse a modernização das infraestruturas e outra políticas macroeconómicas tendentes a propiciar um bom clima de negócios, atraente para o investimento privado nomeadamente estrangeiro.

Segundo o autor, os resultados do recenseamento geral da população de 2014 impuseram uma quebra de cerca de 1250 dólares no PIB por habitante, colocando-se, a questão de o país poder ser considerado de renda média nas estatísticas internacionais. O Fundo Monetário Internacional (2014, pp. 27-29) é explicitamente crítico quanto às oportunidades que o país tem perdido de transformar o crescimento em desenvolvimento. No seu Relatório Angola - Temas Seleccionados, Relatório nº 14/275P, de Setembro de 2014, apresenta as considerações seguintes:

Uma das características dos países ricos em recursos é a do PIB per capita não ser, frequentemente, representativo dos padrões de vida da população.
É necessário alcançar uma elevada taxa de crescimento do Rendimento Nacional Bruto per capita, embora não seja suficiente, para a redução da pobreza e o desenvolvimento.
Com base na relação de rendimento e não-rendimento do IDH seria de esperar que Angola tivesse um valor para a dimensão de não-rendimento do IDH de 0,67; porém, o seu valor actual é de 0,48 equivalente a um desnível de 40%. Este é o 6º maior desnível depois do Níger (43%), Moçambique (46%), Burkina Faso (54%), Chade (59%) e Guiné Equatorial (83%).
Embora Angola apresente um forte historial de sustentação de um crescimento elevado desde o final da guerra civil em 2002, tal traduziu-se muito pouco em melhores padrões de vida da maioria da população.

Recorrendo às previsões internacionais sobre a economia angolana, o Gráfico 1 ajuda a compreender que entre 2014 e 2019 o incremento do PIB por habitante, mesmo que não seja o indicador que melhor expresse progresso e desenvolvimento, será de apenas 250 dólares por ano, verificando-se uma notável diferença entre o período 2004-2008 e 2014-2019. (ALVES, 2014).

Gráfico 1. O que há para distribuir entre 2014 e 2019

Fonte: CEIC, Ficheiros Estudos Fiscais com base em International Monetary Fund: Angola 2014 Article IV.

3.1.3. Políticas governamentais

Concretamente, o Quadro Macroeconómico de Referência para 2013-2017 define as premissas e metas e, como resultado de uma primeira iteração do processo de busca de consistência, as projecções das contas nacionais, fiscais, monetárias e externas para o período 2013-2017, tendo em atenção a evolução recente da economia internacional e nacional, bem como o quadro macroeconómico estabelecido na Estratégia Angola 2025 e o programa de governação, garantindo, assim, condições para a realização dos objectivos macroeconómicos do Executivo, em geral, e o de Crescer Mais e Distribuir Melhor, em particular.

O Plano Nacional de Desenvolvimento de Médio Prazo (2013-2017) tem o enquadramento estratégico de longo prazo estabelecido pela Estratégia Nacional Angola 2025, que fixa as Orientações para o Desenvolvimento de Angola, de que se destacam:

Garantir a Unidade e a Coesão Nacional;
Construir uma Sociedade Democrática e Participativa, garantindo as liberdades e direitos fundamentais e o desenvolvimento da Sociedade Civil;
Promover o Desenvolvimento Humano e o Bem-Estar dos Angolanos, assegurando a Melhoria da Qualidade de Vida, Combatendo a Fome e a Pobreza Extrema;
Promover o Desenvolvimento Sustentável, Competitivo e Equitativo, garantindo o Futuro às Gerações Vindouras;
Promover o Desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e Inovação;
Apoiar o Desenvolvimento do Empreendedorismo e do Sector Privado;
Desenvolver de Forma Harmoniosa o Território Nacional;
Promover a Inserção Competitiva da Economia Angolana no Contexto Mundial e Regional.

Modernização da Administração e Gestão Públicas

Assegurar a elevação contínua da qualidade dos órgãos e serviços da Administração Pública ao nível da prestação de serviço público ao cidadão e em benefício da Economia;
Melhorar a relação entre a administração e os agentes económicos e consolidar o exercício dos direitos e deveres de cidadania consagrados na Constituição e demais legislação;
Reforçar o sentido de missão e o comprometimento do servidor público para com a prestação de serviços de melhor qualidade para o cliente, utente e consumidores;
Melhorar a eficiência do sistema nacional de planeamento e da administração financeira, para que o planeamento seja um verdadeiro instrumento de gestão orientado para os resultados, com a consequente criação das condições de melhoria do funcionamento do Estado;
Melhorar a informação estatística oficial, com base na qual o Estado possa fundamentar as suas políticas e monitorizar a respectiva execução, bem como determinar o seu grau de eficácia;
Aproximar os órgãos de decisão das populações e das situações a atender, criando as autarquias locais e dotando-as de maior capacidade para exercerem com eficiência e eficácia um serviço público de maior qualidade e oportunidade;
Utilizar novos instrumentos de financiamento de investimentos públicos, com destaque para as Parcerias Público Privadas

Os desafios que se colocam à política tributária angolana são grandes, nomeadamente para fazer face à reduzida capacidade de arrecadação de receitas e à incapacidade de alargar a base tributável, também pelo peso significativo que o sector informal tem na economia nacional.

O Programa Executivo para a Reforma Tributária (PERT), criado pelo Decreto Presidencial 155/10, de 28 de Julho, já permitiu dar passos significativos no sentido de ultrapassar os constrangimentos existentes, designadamente optimizando e modernizando o sistema, o aparelho institucional e ainda o quadro legal na área da tributação, para transformar a fiscalidade num instrumento fundamental e eficaz de desenvolvimento económico-social e de equidade na redistribuição do rendimento nacional.

Assim, no período do plano, os principais objectivos consistirão na implementação de reformas do sistema tributário, da administração tributária, da justiça tributária, da tributação internacional e, ainda, da parafiscalidade.

A situação antes descrita apela pela sua reversão, cujo desiderato se persegue no quadro do actual Plano, através da promoção da diversificação da estrutura económica, permitindo deste modo, o alargamento da base de crescimento e consequente aumento de emprego gerado em sectores intensivos de força de trabalho. A satisfação da procura de emprego deverá resultar da implementação das medidas de política do domínio da capacitação e valorização dos recursos humanos. Com isso, se espera alcançar o aumento do rendimento para distribuir melhor.

Neste quadro, o investimento público constinuará a desempenhar um papel relevante no esforço do crescimento económico, funcionando como alavanca, enquanto o sector privado será o motor. Durante a execução do Plano será estimulado o desenvolvimento do sector privado e empresarial angolanos. É no contexto desta política que se continuará a motivar o surgimento de um número crescente de micro, pequenas e médias empresas, bem como a consolidação dos grandes agentes empresariais.

Com o restabelecimento da Paz em 2002, o processo de adequação da Administração Pública ao novo contexto político, económico e social ganhou um novo impulso, actuando no sentido de prestigiar a sua missão e contribuir para a normalização do País e para a segurança dos cidadãos. A longo prazo, a reforma da administração visa, pois, melhorar a governação e promover a Boa Governação, assegurando a modernização das instituições e organismos públicos, a sua eficácia e eficiência e a qualidade dos serviços prestados, bem como apoiar o alargamento e o reforço da cidadania, fortalecendo as práticas que privilegiem a participação da sociedade, em todos os níveis de intervenção da Administração Pública.

3.2. Enquadramento histórico

Finalizado o século XX, registaram-se mudanças político-militares e institucionais significativas na história política do País. Conforme Pinto (2004), a dinâmica internacional, condicionou o rumo dos acontecimentos. As tentativas de resolução e término da guerra civil pós-independência que levou o país ao colapso completo, após sucessivos acordos de paz, saldaram-se com a realização das primeiras eleições gerais e aprovação parcial da Constituição de 1992, tendo o Governo de União e Reconciliação Nacional de Angola (GURN) a responsabilidade de abrir o caminho para a democratização e a estabilidade político-militar.

Nesse sentido, o Estado angolano como instituição soberana teve impelido a descentralizar os seus poderes para os níveis subnacionais com a criação de instituições de governos locais considerados como actores imprescindíveis para garantir a paz e a reconciliação nacional que permitiram alargar os consensos no longo caminho para a democratização do país. Levi (2007) refere-se ao facto de que apesar da imagem que o país procurava projectar ao nível regional e internacional no sentido da conversão para a democracia, ainda que incipiente na dinâmica interna, patentearam-se sérios problemas comunicacionais entre os vários sectores (social, económico e político-militar) na governação do Estado angolano, este último carecendo de concretos empreendimentos institucionais de freios e contrapesos ao nível nacional e de distribuição do poder para os níveis subnacionais.

Os aspectos citados acima tinham como antecedentes que o processo nacionalista africano foi apoiado sob a égide dos marxistas africanistas europeus, nomeadamente, russos e não só, com o pretexto de introduzir em África modelos ideológicos que se coadunavam com o modo de ser e de estar do homem tradicional africano, que consistia em organizar-se à volta de um sistema feudal, na partilha de valores e tradições. (PESTANA, 2004).

Esse fenómeno combinado com os vários factores endógenos, a luta pelo poder, a fraca preparação da elite africana, a corrupção galopante, contribuiu para o processo acelerado das independências africanas, cujo discurso afrocéntrico e a conjuntura da problemática da guerra-fria, assumiu posições de natureza progressista com a emergência de modelos importados soviéticos eivados de um socialismo leninista exacerbado que caminhava a par e passo com o modelo imperialista americano de cariz liberal. (Idem).

Como é comum notar em África e, em Angola em particular, a ambivalência da esfera social radica no facto do Estado absorver a Sociedade Civil e as forças sociais importantes para o seu funcionamento, sendo difícil delinear o âmbito do poder civil em relação às entidades estatais. Hoje, segundo o autor, verifica-se em todo o continente africano, salvo algumas excepções, uma forte intervenção do Estado na esfera social e pública, de maneira que o espaço público existe de modo muito ténue. Tal manifesta-se no modo como se têm desenrolado as relações entre o poder político e a esfera pública. (SANTOS, 2012).

É nesta base que a maior parte dos países africanos viu construir os seus sistemas de poder político, numa via de regimes de partidos único, cujo poder repousa no pedestal centralista. Todavia, o socialismo africano regeu-se sempre com métodos de governo pouco claros, incapaz de consolidar-se originando convulsões internas com sucessivos golpes de estado, arrastando os países para crises económicas agudas, violando sistematicamente os direitos e garantias da Sociedade Civil, consagrados nos princípios Constitucionais confusos, e, por conseguinte, confundindo o papel do Estado.

3.2.1. Antecedentes das dificuldades de participação da Sociedade Civil angolana

A análise de Cohen e Arato (2002) é útil para pensar o papel que a sociedade pode vir a exercer no processo político, quando destacam os espaços de intermediação entre as instâncias da sociedade e do Estado. Os autores apresentam a Sociedade Civil como um canal de interacção entre a economia e o Estado, que se daria através da esfera privada (família), da esfera das associações, voluntárias ou não, e dos movimentos sociais e formas de comunicação pública. Os autores também distinguem a Sociedade Civil da sociedade política e da sociedade económica. A sociedade política (partidos, parlamento e instituições representativas) seria composta por actores que estão directamente envolvidos com o poder do Estado; e a sociedade económica (organização de produção e distribuição, cooperativas e parcerias) se compõe por actores directamente envolvidos com a produção económica.

Até certo ponto, as dificuldades que a Sociedade Civil angolana enfrenta, estão caracterizadas principalmente no que diz respeito à dificuldade de inserção na formulação de políticas públicas e ao desenvolvimento de parcerias junto ao governo. As experiências democráticas que representam um novo espaço público, onde integrantes da Sociedade Civil e do governo interagem com base na concertation, vem sendo abordadas sob diferentes aspectos, em função dos diferentes factores envolvidos: de ordem política, social, cultural e institucional. Devido a esta complexidade, acredita-se que uma análise mais acurada deve levar em conta múltiplas questões, como forma de tentar compreender o mais amplamente possível um novo modelo de gestão pública.

Assim, Abreu (2006) considera a necessidade de lembrar que a configuração do espaço público em Angola foi comandada pelo Estado desde a época colonial, onde, os severos limites impostos à participação de actores não-estatais impediram a construção social de uma cultura do diálogo e ignoraram a contribuição de mecanismos promotores de coesão social, particularmente de normas sociais complementares à racionalidade do Estado. Desse modo, fica difícil falar em participação da Sociedade Civil no contexto da época colonial.

Já no período posterior à independência, a aceitação do Estado-Nação pós-colonial na África significou a aceitação da partilha e das práticas morais e políticas da administração colonial nas suas dimensões institucionais. (DAVIDSON, 2000). Isso aponta uma característica particular de Angola, o contexto da Sociedade Civil pós-colonial consolidou-se com aspectos muito parecidos com os do período português, principalmente no autoritarismo, marcante naquele momento que seguiu à independência. Toda essa configuração da história política de Angola é importante para se entender porque seu espaço público não pode ser concebido como um espaço neutro. Esse espaço tem a sua própria história que influencia fortemente a capacidade dos angolanos de se organizarem e de falarem publicamente.

Segundo Pacheco (1994), a passagem para o Estado multipartidário democrático de direito em Angola, trouxe enormes transformações no quadro jurídico do país. Em 1994, três anos após o surgimento da II República em Angola, já existia uma afirmação de Sociedade Civil angolana que era constituída por forças sociais (associações informais, redes de parentesco, indivíduos dotados de espírito empreendedor) resultantes de um processo de urbanização recente.

Essas forças, estavam em rápida e permanente transformação porque tinham acesso as diferentes modernidades, não isoladas, e estavam em permanentes contactos com o mundo através dos meios de comunicação, das linhas áreas internacionais, estabelecendo laços múltiplos entre si e construindo redes de autênticos contrapoderes, traduzidos em factos conhecidos como a organização dos mercados, o estabelecimento de taxas de câmbio, as acções de reivindicações, entre outros.

É importante salientar que a maioria dos grupos e organizações da Sociedade Civil na África é dependente da comunidade internacional, tanto para efeitos de financiamento, quanto para a aprovação de seus programas de acção, acabando por incorporarem, acriticamente, conceitos e práticas sem a necessária reflexão quanto à sua adequação ao contexto no qual vão ser aplicados.

Pacheco (2004) considera outro elemento que pode influir nas dificuldades de comunicação entre o governo e a Sociedade Civil; para o autor, tanto as práticas fascistas (como o culto ao chefe), como as leninistas (submissão à direcção centralizada) são complementadas pela matriz Bantu, na qual, tradicionalmente, líderes e chefes não têm costume de prestarem contas aos liderados, no sentido de dar satisfação, de apresentar resultados de uma acção de que se é incumbido, o que hoje tem efeito perniciosos na sociedade.

Para isso, torna-se fundamental a valorização das diversas culturas angolanas. A Sociedade Civil deve pautar-se em busca de políticas que respeitem os variados aspectos de sua cultura para que não seja forjada uma organização civil artificial. Por sua vez, o governo deve buscar maior apoio da sociedade angolana para desenvolver melhor às suas políticas. Por isso é fundamental a parceria com a Sociedade Civil que, muitas vezes, tem um maior conhecimento da região ou do contexto. Diante disso, o verdadeiro despertar dessa Sociedade Civil organizada que busca ser reconhecida de forma democrática, participativa e respeitadora da diversidade presente no país é fundamental, pois dessa maneira os grandes desafios sociais que ainda persistem em Angola poderão ser enfrentados de forma mais eficaz.

3.3. Bases legais

A administração e governação local em Angola é uma temática de análise continua não só pelo facto da sua constitucionalização, mas também pelo facto de, no quadro da edificação do Estado democrático de direito, o poder local constituir uma das fórmulas de participação dos cidadãos na vida pública, sendo, por conseguinte, uma das chaves-mestras. Enquanto sistema de órgãos, serviços e agentes públicos, a administração e governação local deve assegurar em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades de segurança, cultura e bem-estar dos cidadãos, cujas demandas nos termos da Constituição e da lei têm a obrigação de prover.

Segundo Teixeira (2012), enquanto fórmula de exercício do poder de autoridade do Estado, a administração e governação local do Estado representa uma das melhores oportunidades de envolvimento dos cidadãos no processo de tomada de decisões governamentais naquelas matérias que têm a ver com o seu quotidiano.

A evolução das bases legais da administração e governação local em Angola pode ser referenciado em termos de evolução histórica da lei nº 3-A/80 de 22 de março. Em 1981, portanto um ano depois e com a eleição das Assembleias Populares Províncias, um novo diploma é aprovado, consagrando o Comissariado Provincial como órgão colectivo da direcção da província, constituindo o Executivo. Fala-se, aqui, da lei nº 7/81 de 4 de Setembro, sobre os órgãos locais do Estado.

Em 1988, por via da lei nº 4/88 de 9 de abril, foram introduzidas alterações pontuais na lei dos órgãos locais do Estado, tendo em vista imprimir um maior dinamismo às suas actividades. O decreto-lei nº 2/07 de 3 de janeiro foi outro instrumento introduzido na ordem jurídica angolana com o propósito de regular a organização e a actividade administrativa do Estado em nível local. A aprovação, em Fevereiro de 2010, da Constituição da República tornou imperiosa a adequação do quadro organizativo e funcional dos órgãos da administração local do Estado ao novo modelo constitucional.

Nessa perspectiva, a Assembleia Nacional fez aprovar, nos termos do mandato que lhe é conferido pelo povo angolano e fundado na alínea b do artigo 161º da Constituição da República de Angola, a lei nº 17/10 de 29 de julho, que, em harmonia com a Carta Magna em vigor, estabelecia os princípios e as normas de organização e de funcionamento dos órgãos da administração local do Estado.

Segundo Teixeira (2012), a administração e governação local constitui uma das fórmulas institucionais do exercício do poder de autoridade do Estado nos sistemas democráticos modernos. Esse modelo resulta de um exercício de desconcentração de competências para as entidades e entes que, estando mais próximas dos cidadãos, encontram-se em melhores condições de dar respostas céleres e cabais às demandas daqueles.

Conforme o autor, é ainda ao nível da administração e governação local que existem as melhores oportunidades de envolver os cidadãos no processo de tomada de decisões governamentais naquelas matérias que têm que ver com o seu dia-a-dia. Para tanto, a Constituição da República de Angola consagra, a propósito da administração local do Estado, no seu artigo 201, o seu exercício por órgãos desconcentrados da administração central, como propósito de assegurar, em nível local, a realização das atribuições e interesses específicos da administração do Estado na respectiva circunscrição administrativa, respeitando a autonomia do poder local.

Nesse sentido, a Constituição da República de Angola consagra o princípio da autonomia do poder local. Com base nesse princípio, muitos poderes e funções podem ser delegados ao nível da administração e governação local. Como sempre o ideal da governação local é a pedra de toque da democracia gestionária, que pode, entretanto, encontrar obstáculos se aquela não tiver a expertise, os recursos financeiros e as infraestruturas administrativa para o exercício das funções e dos poderes a elas alocadas. (TEIXEIRA, 2012).

A riqueza de informações que dos documentos podem-se extrair justifica o seu uso em várias áreas das Ciências Humanas e Sociais porque possibilita ampliar o entendimento de objectos cuja compreensão necessita de contextualização histórica e sociocultural a consulta dos documentos que apresentamos a seguir, são parte das bases legais que sustentam o objecto de estudo desta investigação. Aspecto que mostra-se apropriado nesta investigação por se tratar de um estudo em que era preciso conhecer algumas características da Gestão Democrática e Participativa em Angola logo da independência em 1975 e por ser necessário explicar as razões e as bases legais e éticas que têm motivado e delineado as políticas e práticas realizadas neste contexto.

A. Constituição da República de Angola:

Segundo Corralo (2014), as constituições consubstanciam a organização política de uma sociedade. Mais do que isto, delimitam a espacialidade estatal e consignam os direitos individuais da pessoa humana, a possibilitar que se vislumbre a disposição do poder do Estado.

Nesse sentido, ao reflectir sobre este documento fica claro que se estabelece considerando que o contexto político e social de Angola foi marcado por uma série de dinâmicas que suscitaram uma reflexão sobre o papel das Instituições do Estado, com realce para a garantia dos direitos dos cidadãos e a gestão democrática das políticas públicas. Nesse sentido se estabelece na Lei Constitucional que:

Angola é uma República soberana e independente, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade do povo angolano, que tem como objectivo fundamental a construção de uma sociedade livre, justa, democrática, solidária, de paz, igualdade e progresso social. (ASSEMBLEIA NACIONAL, 2010, Art. 1).

Por outro lado, na alinha 1 do Artigo 2 se estabelece que:

A República de Angola é um Estado Democrático de Direito que tem como fundamentos a soberania popular, o primado da Constituição e da lei, a separação de poderes e interdependência de funções, a unidade nacional, o pluralismo de expressão e de organização política e a democracia representativa e participativa. (Idem, Art. 2).

Considera-se que nestes dois artigos da Constituição fica vigente o direito da Sociedade Civil na gestão e controlo das políticas públicas. Por outro lado, os constrangimentos possam-se verificar no exercício de participação cívica dos cidadãos não resultam, da falta de vontade política do Governo e da ausência de mecanismos jurídicos e legais para a viabilização das mesmas.

B. Programa de Governo do MPLA para 2012-2017

Este documento do MPLA considera que se deve trabalhar no sentido do incremento da performance governativa, através da elevação da eficiência na governação e da qualidade da sua actividade de coordenação e regulação, com vista a aumentar a capacidade do Governo em formular e implementar políticas de grande impacto. Para isso, à Sociedade Civil deve-se atribuir um papel cada vez mais preponderante. Nesse sentido o Programa do Governo do MPLA apoiaria o fortalecimento do aparelho institucional, assegurando o funcionamento de serviços públicos de qualidade e de um sistema judicial dotado de independência e eficiência. Do mesmo modo, uma atenção muito especial será dada à melhoria da qualidade e ao funcionamento eficiente e transparente da gestão pública. (MPLA, 2012).

C. Administração pública angolana perspectiva histórica do seu desenvolvimento e os desafios da terceira administração

Aborda-se neste documento a Administração do ponto de vista da sociologia e da ciência da administração, nos diferentes momentos que marcam a viragem das opções politico-legislativas do país.

Numa retrospectiva histórica se considera que como consequência da consagração e implementação da democracia pluripartidária, através da Lei n.º 12/91, da assinatura a 31 de Maio de 1991 dos Acordos de Paz para Angola e da aprovação da Lei n.º 23/92 de 16 de Setembro (Lei de Revisão Constitucional), realizou-se pela primeira vez na história do país, eleições gerais multipartidárias livres e justas, assentes no sufrágio universal directo e secreto para escolha do Presidente da República e dos Deputados à Assembleia Nacional. Ao mesmo tempo que se incrementavam as tarefas da reforma económica e da reforma política no país, o Estado como pressuposto para continuidade dessas reformas entendeu reformar a Administração Pública, através da transformação das suas estruturas, dos seus procedimentos e do comportamento dos seus integrantes, em ordem a fazê-la corresponder as exigências dictadas pela nova realidade económica, política e social. (PAULINO, 2003).

Os princípios e objectivos que alicerçaram a reforma administrativa exprimiam a necessidade de tornar a administração pública, num instrumento dinâmico de prestação e realização de serviços públicos, de transformação de relações humanas no seio da administração e entre esta e os cidadãos, contribuindo para o bem-estar social da comunidade. A reforma procurou num primeiro momento, identificar onde se localizam as lacunas, os defeitos a corrigir, os elementos a aperfeiçoar, as inovações a introduzir, as práticas positivas a serem generalizadas ou realidades a exaltar. (PAULINO, 2003).

Nesta vertente se faz a análise no referido documento que para essa altura, o Estado compreendeu que a pirâmide da sua estrutura administrativa e humana havia crescido de forma inversamente acelerada, em muitos caso sem a clarificação certa da sua necessidade ou dos seus fins, constituindo um obstáculo para criação de uma Administração Pública mais eficaz e efectiva nos seus resultados e eficiente nos seus procedimentos. A par das questões sociais pré existentes deixou fora algumas matérias, como as ligadas aos planos territoriais e urbanísticos, ambiente, transporte urbano e finanças locais, que associadas as debilidades da Administração Pública, a falta de quadros a nível local e a ausência de formas de participação dos cidadãos, constituíam pontos fracos do programa de desconcentração e descentralização administrativa (Idem).

D. Breve história do processo de desconcentração, descentralização e governação local em angola. rumo à democracia local.

Este documento foi apresentado na Conferência alusiva às comemorações do dia Africano da Descentralização e Desenvolvimento Local. Considera que o processo de descentralização da governação local em Angola foi resultado de vários debates a vários níveis, principalmente a partir das reformas políticas e económicas iniciadas em 1990, com a introdução do sistema de democracia multipartidária e mudança do sistema de economia centralizada para um sistema de economia de mercado. (REPÚBLICA DE ANGOLA, 2012).

Nesta altura, à luz da revisão constitucional de 1992, foram estabelecidos na referida Constituição, os princípios da desconcentração e da descentralização através do estabelecimento de autoridades locais eleitas ao nível local, Autarquias Locais. As Assembleias Populares Provinciais foram então substituídas pela Assembleia Nacional. Também foi nesta altura que o Governo aprovou a lei das associações que concedia abertura do espaço público à participação dos cidadãos através de associações. (Idem).

E. As dinâmicas da Sociedade Civil em Angola

Este documento pretende conceituar a Sociedade Civil angolana através de uma serie de factos relacionados com sua participação. Considera que a variedade das dinâmicas da Sociedade Civil angolana somente pode ser compreendida, avaliada e classificada, através de um conceito comum que atravesse todos estes movimentos que a constituem: o conceito de participação. Daí a utilidade da procura de uma definição do conceito de Sociedade Civil, sobretudo quando os próprios autores também participam deste esforço, tendo como útil para a sua acção esta busca de uma definição. (PESTANA, 2004).

Assim, segundo o autor, para analisar a acção e o peso na economia política do poder dos novos actores sociais angolanos, deve-se:

Estabelecer o percurso da reivindicação social autónoma,
Procurar uma definição do conceito,
Compreender os eixos de actuação e as condições do seu desenvolvimento,
Avançar algumas conclusões sobre as dinâmicas da Sociedade Civil angolana contemporânea.

A primeira conclusão é que a Sociedade Civil entendida como um conjunto de estruturas com maior ou menor grau de formalidade, está constituída de indivíduos que prosseguem interesses comuns com autonomia em relação aos poderes públicos e à classe dirigente. (Idem).

Ao analisar (e interpretar) os documentos citados partiu-se do princípio de que eles poderiam revelar alguns elementos que podiam ser encarados como orientações estratégicas, de natureza política que exerceram alguma influência no funcionamento geral dos Governos Provinciais, para uma Gestão Democrática e Participativa, isto é, considerou-se o pressuposto de que, em geral, em contextos organizacionais onde o controlo marca fortemente o carácter da gestão, existe a tendência para uma maior congruência entre as práticas e o sentido dos normativos legais e políticos tidos como referências.