Licenciamento ambiental e reserva legal no agronegócio brasileiro

Publicado em 05/2011. Elaborado em 05/2011.

SUMÁRIO: 1 DISCIPLINA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL; 1.1 Conceito; 1.2 Competência para o licenciamento; 1.3 Princípios aplicados ao licenciamento; 1.4 O Licenciamento Ambiental como um Processo Administrativo; 1.4.1 Processo Administrativo e suas Fases; 1.4.2 Etapas de um Processo Administrativo de Licenciamento; 1.5 O Licenciamento Ambiental da Atividade Rural; 1.5.1 Conceito de Licenciamento Ambiental como subsídio aos seus desdobramentos; 1.5.3 Licenciamento: ato administrativo vinculado; 1.5.4 Prazo de validade das licenças; 1.5.5 Responsabilidade da administração por danos ambientais; 1.6 Licenciamento e o Crédito Rural; 1.7 Conclusão tópica. 2 DIREITO FLORESTAL: DISCIPLINA JURÍDICA E POSSÍVEIS MODIFICAÇÕES; 2.1 Histórico; 2.2 O Código Florestal; 2.3 Áreas de Preservação Permanente; 2.3.1 Conceito; 2.3.2 Objetivos das APPs; 2.3.3 Espécies de APPs; 2.3.4 APPs: Parâmetros; 2.3.5 APPs e Reserva Legal; 2.3.6 As mudanças propostas na Reforma do Código Florestal; 2.4 Reserva Legal; 2.4.1 Conceito de Reserva Legal; 2.4.2 Percentuais previstos para Reserva Legal; 2.4.3 Averbação da Reserva Legal; 2.4.4 Importância da Delimitação Jurídica (Averbação) da Área de Reserva Legal; 2.4.5 A Celeuma Jurídica criada pelo Decreto n. 6.514/08; 2.4.6 Reserva Legal em condomínio; 2.4.7 Soluções possíveis para os Produtores que não têm a Reserva Legal; 2.4.8 Servidão Florestal. 3. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.

1 DISCIPLINA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Inúmeras são as controvérsias geradas em torno da questão do Licenciamento Ambiental da Atividade Rural. Entretanto, o enfoque em que se tem direcionado as possíveis soluções não é o que um dos seus principais agentes necessita. O Licenciamento Ambiental da Atividade Rural tem na pessoa do empreendedor, que neste caso, é o produtor rural, o responsável pela sua promoção. Todavia, esse agente, parte de um processo administrativo, desconhece totalmente este instituto, e tal desconhecimento gera uma conclusão precipitada de sua parte: a de que ele funciona apenas como mais um obstáculo imposto pelo Estado à sua atividade, e, em consequência desse raciocínio o empreendedor rural defende a ideia de que essa fiscalização ambiental exercida pelo Poder Público prejudica o desenvolvimento do próprio país.

Luciana de Morais Ferreira, estabelece que "o licenciamento ambiental compreende um conjunto de atos realizados pelo administrador e pela Administração e culmina na prática de ato administrativo pelo órgão ambiental competente" ^[01] deixando bem claro que o Licenciamento Ambiental possui um litisconsórcio entre o Empreendedor e a Administração Pública.

Por sua vez, o objeto de sua ação é a prévia análise da possibilidade de um determinado empreendimento ser passível de causar dano ambiental.

Édis Milaré é taxativo ao defender que o Licenciamento Ambiental é um instituto que se situa além da mera polícia administrativa ambiental como uma das funções da Administração Pública. Milaré alerta para o fato de que,

o licenciamento ambiental, como prática do poder de polícia administrativa, não deve ser considerado como obstáculo teimoso ao desenvolvimento, porque este também é um ditame natural e anterior a qualquer legislação, chegando mesmo a ser um imperativo bíblico e religioso. O que está em jogo é a supremacia do interesse público sobre o individual, preceito inscrito em tantas culturas e civilizações, e dele está fortemente impregnado o direito em todas as suas ramificações. ^[02]

José Afonso da Silva afirma que as licenças ambientais são, em geral, atos administrativos de controle preventivo de atividades de particulares no exercício de seus direitos. Há situações em que o particular é titular de um direito relativamente à exploração ou uso de um bem ambiental de sua propriedade. Mas o exercício desse direito depende do cumprimento de requisitos legalmente estabelecidos tendo em vista a proteção ambiental, de tal sorte que fica ele condicionado à obtenção da licença da autoridade competente, pois que o licenciamento de atividades poluidoras é uma exigência da Lei n. 6.938/81 como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, IV). ^[03]

É bem verdade que o licenciamento ambiental é regido por diplomas legais como a Constituição de 1998 e por leis como a de n. 6.938 de 31.08.1981 além de resoluções e decretos regulamentados posteriormente. Acrescenta-se também o Estudo de Impacto Ambiental – EIA – e o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, os quais, relacionados, formam procedimentos e instrumentos administrativos para o licenciamento.

O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, por meio da Resolução n. 237, de 19 de dezembro de 1997, definiu os empreendimentos e atividades que estão sujeitos ao licenciamento ambiental. Esse licenciamento será efetuado em um nível de competência, repartindo-se harmonicamente as atribuições entre o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em nível federal, e os órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar o empreendimento.

Em linhas gerais, compete ao IBAMA o licenciamento de empreendimentos e atividades com impacto ambiental de âmbito nacional ou que afete diretamente o território de dois ou mais Estados federados, considerando os exames técnicos procedidos pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar o empreendimento.

Aos órgãos ambientais municipais compete o licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto ambiental e dos que lhe forem delegados pelos Estados mediante instrumento legal ou convênio.

Para Paulo de Bessa Antunes, o mais importante dentre os mecanismos de controle da preservação do meio ambiente é o licenciamento ambiental, por meio do qual a Administração Pública, no uso de suas atribuições, estabelece condições e limites para o exercício de determinadas atividades. ^[04]

Ao analisar uma questão ambiental, para não sermos contagiados de forma a suprimir a nossa imparcialidade, devemos sempre lembrar das palavras do saudoso Hely Lopes Meirelles:

De um modo geral, as concentrações populacionais, as indústrias, o comércio, os veículos motorizados e até a agricultura e a pecuária produzem alterações no meio ambiente. Essas alterações, quando normais e toleráveis, não merecem contenção e repressão, só exigindo combate quando se tornam intoleráveis e prejudiciais à comunidade, caracterizando poluição reprimível. Para tanto há necessidade de prévia fixação técnica e legal dos índices de tolerabilidade, ou seja, dos padrões admissíveis de alterabilidade de cada ambiente, para cada atividade poluidora, não se compreendendo nem se legitimando as formas drásticas de interdição de indústrias e atividades licitas por critérios pessoais de autoridade, sob o impacto de campanhas emocionais que se desenvolvem em clima de verdadeira psicose coletiva de combate à poluição. ^[05] (grifamos)

Feitas as considerações preliminares do que é licenciamento ambiental, partiremos agora para uma análise mais detalhada desse instituto, conceituando e explicando a sua importância para o Direito do Agronegócio. Buscaremos para tanto, neste trabalho, analisar em apertada síntese, os aspectos atinentes ao Licenciamento Ambiental, voltando-os para a questão rural. Faremos, por meio de uma prospecção centrada na normatividade e no emprego prático do Instituto em análise, expondo ao final as considerações fundamentadas no conteúdo desenvolvido.

1.1 Conceito

O licenciamento ambiental é instrumento não jurisdicional de tutela ambiental com caráter preventivo. Aliás, dizer que se trata de um instrumento da política ambiental é repetir o que estabelece o artigo 9º, IV, da Lei n. 6.938/81.

Em outras palavras, o licenciamento não é um ato administrativo simples, mas sim um encadeamento de atos administrativos (ato administrativo complexo), o que lhe conota uma ideia de processo administrativo. Portanto, difere-se sensivelmente da licença comum, já que nesta basta o cumprimento formal das exigências legais para que se dê a outorga. No entanto, para obtenção da licença ambiental existe a necessidade do cumprimento de alguns atos como, em alguns casos o EIA e o RIMA, exigindo, dessa maneira, mais que apenas simples requisitos legais para a licença.

1.2 Competência para o licenciamento

Faz-se necessária a identificação da competência para a realização do pedido de licença.

As licenças ambientais são de competência do órgão estadual, que deverá ouvir, quando necessário, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, e os órgãos ambientais municipais, como determina o artigo 10 da Lei n. 6.938/81. Segue o artigo citado:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidoras, bem como capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), e, caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigidas.

O IBAMA deverá considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios que abrigarão a atividade ou empreendimento. Poderá ainda, ressalvada a sua competência supletiva, delegar a competência para o licenciamento aos Estados, quando a atividade for potencialmente causadora de significativo impacto ambiental em âmbito regional, como afirmam Celso Antônio Pacheco e Marcelo Abelha Rodrigues. ^[06]

1.3 Princípios aplicados ao licenciamento

Alguns princípios são fundamentais na análise de Direito Ambiental. Tais princípios estão fundamentados na doutrina alemã e são eles: a) princípio da prevenção; b) princípio do poluidor pagador ou da responsabilização; c) princípio da cooperação ou da participação.

A seguir, faremos uma análise mais detalhada de cada um dos princípios citados.

Princípio da prevenção: o autor português Fernando Alves Correia, em sua obra O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade,indica que deve ser dada prioridade a medidas que evitem o nascimento de atentados ao meio ambiente. A legislação portuguesa, denominada de Lei de Bases do Ambiente, no seu artigo 3º, determina que as atuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente, devem ser consideradas de forma antecipada, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente, à correlação dos efeitos dessas ações ou atividades suscetíveis de alterarem a qualidade do meio ambiente. ^[07]

Princípio do poluidor-pagador ou da responsabilização: ainda de acordo com o autor português, esse princípio indica que o poluidor é obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a ação poluente. Além disso, aponta para a assunção pelos agentes das consequências para terceiros, de sua ação, direta ou indireta sobre os recursos naturais. ^[08]

Uma das consequências desse princípio é a obrigação do poluidor, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha causado danos significativos ao ambiente, em virtude de uma ação especialmente perigosa, embora com respeito ao normativo aplicável, conforme artigo 41, n. 1, da Lei de Bases do Ambiente. O mesmo princípio pode ser identificado, no Brasil, na Lei n. 6.938/81, artigo 4º.

O artigo citado determina: "à imposição, ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais" ^[09].

A consequência de tal princípio também é encontrada no Direito brasileiro, na mesma lei citada anteriormente, artigo 14, § 3º.

Princípio da cooperação: o mesmo autor supracitado afirma que esse princípio expressa a ideiade que para a resolução dos problemas do ambiente deve ser dada especial ênfase à cooperação entre o Estado e a sociedade, por meio da participação dos diferentes grupos sociais na formulação e na execução do meio ambiente (art. 3º, c, e art. 41, i, da Lei n. 11/87) ^[10].

Na Constituição brasileira esse princípio vem determinado pelos artigos 61, § 2º; 27, § 4º e 29, incisos X e XI, que englobam os níveis federal, estadual e municipal.

1.4 O Licenciamento Ambiental como um Processo Administrativo

1.4.1 Processo Administrativo e suas Fases

Antes de explicar a relação do licenciamento com a atividade rural é necessário enfatizar que o licenciamento é um processo administrativo.

Mas o que seria um processo administrativo? Segundo Nelson Nery Costa,

o processo administrativo é o conjunto de atos administrativos, produzidos por instituições públicas ou de utilidade pública, com competência expressa, respaldados em interesse público, que são registrados e anotados em documentos que formam peças administrativas, disciplinando a relação jurídica entre a Administração e os administrados [...]. ^[11]

Desdobrando esse conceito, poderíamos concluir desde já que:

a) O processo administrativo é o conjunto de atos administrativos, produzidos por instituições públicas ou de utilidade pública – ou seja, somente a Administração Pública é competente para análise de processo administrativo, seja de forma desconcentrada ou descentralizada. Logo, em todos os Estados da Federação, os responsáveis pela análise de um processo administrativo de licenciamento ambiental são as suas respectivas Secretarias do Meio Ambiente, que o farão de forma centralizada (sendo o trâmite do processo dentro de seus departamentos) ou de forma descentralizada (neste caso a Secretaria institui órgãos – Autarquias ^[12] ou Fundações Públicas ^[13] – que terão competências delegadas para a sua análise);

b) com competência expressa – essa competência deve estar amparada por norma constitucional e infraconstitucional;

c) respaldados em interesse público – o critério do interesse público é adotado para matizar os dois princípios-base do regime jurídico administrativo: Supremacia do Interesse Público sobre o Privado (consubstanciado na afirmação de que aqueles que têm o dever de buscar a satisfação do interesse público, devem ter privilégios e prerrogativas jurídicas, de modo a que se coloquem em uma posição de superioridade em relação aos que que perseguem a satisfação de Interesses Privados) e Indisponibilidade do Interesse Público (onde há a afirmação de que o administrador público não pode dispor livremente dos interesses públicos, devendo rigorosamente seguir a vontade da coletividade, representada na expressão da lei);

d) que são registrados e anotados em documentos que formam peças administrativas;

e) disciplinando a relação jurídica entre a Administração e os administrados.

Algumas peculiaridades do Processo Administrativo podem ser apontadas. Procuraremos identificar as suas três fases.

A Fase inicial é a de instauração do processo administrativo, que pode ser de ofício ou a pedido do interessado ^[14]. Nesta fase, a principal observação que pode ser feita está relacionada à competência. Para se instaurar o processo administrativo, deve-se verificar o órgão competente, observando-se a matéria de que se trata o processo e a hierarquia administrativa para essa instauração ^[15].

Nesta fase, ou seja, na instauração, há o direito do administrado de requerer o Processo Administrativo pessoalmente ou por intermédio de procurador. Nesse sentido, Sérgio de Andréa Ferreira preconiza que "no Processo Administrativo, as partes podem postular pessoalmente, através de advogado, e, em alguns casos, através de despachante autorizado" ^[16].

A segunda fase, chamada de instrutória ou preparatória, é aquela onde estão presentes:

todos os elementos de fato e de direito que possibilitem a tomada de decisão justa e aderente à realidade; aí se incluem os atos e fatos relativos às provas, a formulação de pareceres jurídicos e técnicos, as audiências públicas (como no licenciamento ambiental), relatórios, alegações escritas com caráter de defesa ou não, enfim todos os elementos que levam a um conhecimento mais acurado da questão tratada no processo, com o objetivo de conduzir a uma decisão correta quanto aos fatos e ao direito. ^[17]

Por fim, a terceira fase, chamada de decisória. A regra aplicável é a de que nesta fase, a Administração obrigatoriamente decide o processo e tem o prazo de 30 dias, a contar da conclusão da instrução, podendo esse prazo, se houver motivo para isso, ser prorrogado por igual prazo.

Nessa fase se incluem os elementos necessários à eficácia da decisão, tais como notificação, publicação e, eventualmente, homologação ou aprovação, pois todos são ínsitos à própria decisão.

1.4.2 Etapas de um Processo Administrativo de Licenciamento

Três são as etapas do licenciamento: a) outorga da licença prévia; b) outorga da licença de instalação; e c) outorga da licença de operação. Ressalta-se que entre uma etapa e outra podem ser necessários o EIA e o RIMA, ou ainda uma audiência pública.

O Órgão Ambiental é que estabelece como deverão ser feitos os pedidos de licença, mas em regra segue as seguintes etapas:

Licença prévia: é concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando a sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de implementação, como determina o artigo 8º, I, da Resolução CONAMA n. 237/97.

Para a formalização do processo de licença prévia são necessários vários documentos que são exigidos pelos Órgãos Públicos responsáveis pela Tutela Ambiental. Ressalta-se que, além dos documentos, pode ser exigido, durante a análise da licença prévia, a elaboração de um projeto que demonstre a viabilidade econômica, técnica, social e ambiental do empreendimento ^[18]e uma audiência pública, cuja finalidade é expor o projeto e seus estudos ambientais às comunidades interessadas, sanando dúvidas e recolhendo do público outros questionamentos e sugestões.

Licença de instalação: é a segunda fase do licenciamento ambiental, quando são analisados e aprovados os projetos educativos de controle de poluição e as medidas compensatórias que compõem o documento denominado Plano de Controle Ambiental.

Essa licença gera direito à instalação do empreendimento ou sua ampliação, ou seja, a implantação do canteiro de obras, movimentos de terra, aberturas de vias, construção de galpões, edificações e montagens de equipamentos.

Licença de operação ou licença de funcionamento: é expedida após a licença de instalação. De acordo com a Resolução CONAMA n. 237/97, artigo 8º, III, a operação da atividade ou empreendimento só ocorre após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

A legislação ambiental prevê dois tipos especiais de licença de operação: licença sumária, aplicável a empreendimentos de pequeno porte; e licença precária, concedida quando for necessária a entrada em operação do empreendimento exclusivamente para teste de eficiência de sistema de controle de poluição, com validade nunca superior a seis meses.

Exemplo de Documentos Solicitados para uma Licença em Projeto de Irrigação

(Resolução Conama n. 284 de 2001)

1.5 O Licenciamento Ambiental da Atividade Rural

1.5.1Conceito de Licenciamento Ambiental como subsídio aos seus desdobramentos

Partindo do conceito de Licenciamento Ambiental, temos que esse instituto é um processo administrativo (ato administrativo complexo) pelo qual o órgão ambiental competente verifica a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais ou potencialmente poluidoras, e, depois de verificadas as adequações, vincula-se à emissão de licença ambiental.

Fazendo um desdobramento desse conceito pode-se dizer que ele é um Processo Administrativo porque é composto por várias fases.

A primeira fase é a instauração. Esta ocorre com o protocolo do Formulário de Caracterização do Empreendimento junto ao Órgão Estadual competente. Em Minas Gerais, por exemplo, o protocolo é feito no Instituto Estadual de Florestas – IEF – que é vinculado ao Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM. A partir desse período, o IEF terá três meses para emitir o seu Formulário de Orientação Básica para a elaboração do licenciamento. É necessário ressaltar que há casos em que se exigirá o licenciamento tanto Estadual quanto Federal. O Superior Tribunal de Justiça recentemente proferiu julgamento nesse sentido. Perceba:

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.

1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento.

2. O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito ambiental deve receber solução em prol do último, haja vista a finalidade que este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra. O seu objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras gerações.

3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais. A preocupação que motiva a presente causa não é unicamente o rio, mas, principalmente, o mar territorial afetado. O impacto será considerável sobre o ecossistema marinho, o qual receberá milhões de toneladas de detritos.

4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zona costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva. Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio, pelo depósito dos detritos no mar, bem como, sobre as correntes marítimas, sobre a orla litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região.

5. Recursos especiais improvidos.

(RESP 588022/SC; RECURSO ESPECIAL 2003/0159754-5. DJ DATA: 05.04.2004 PG: 00217. Relator Min. JOSÉ DELGADO (1105). Data de Julgamento: 17.02.2004. PRIMEIRA TURMA).

A segunda fase é a instrutória, que se inicia com o recebimento do Formulário de Orientação Básica – FOB.

Podemos apontar algumas questões relativas a essa segunda fase:

I – Conteúdo que geralmente o FOB exige (a título exemplificativo, adotamos as exigências comuns no Estado de Minas Gerais):

a) Requerimento da Licença – FCE;

b) Declaração da Prefeitura Municipal, que funciona como uma Certidão Negativa de Dano Ambiental;

c) Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto do Meio Ambiente – se forem exigidos – que serão elaborados em conformidade com os parâmetros traçados pelo IEF;

d) Relatório e Plano de Controle Ambiental elaborado de acordo com os parâmetros traçados pelo IEF;

e) Anotação da Responsabilidade Técnica dos profissionais que elaboraram o RCA/PCA – Engenheiros Agrônomos ou Ambientais, Geólogos, Biólogos, Economistas, etc.;

f) Autorização concedida pelo IEF para exploração florestal;

g) Certificado de Outorga do Direito de Uso das Águas;

h) Cópia da Publicação do Requerimento de Licença Ambiental;

i) Anuência do Órgão responsável pela gestão ambiental da Unidade de Conservação e Preservação Ecológica – IBAMA, IEF ou Secretaria Municipal do Meio Ambiente;

j) Comprovante de recolhimento das custas.

II – Quanto ao EIA/RIMA, algumas considerações:

Edna Cardozo Dias define impacto ambiental como qualquer alteração das propriedades físicas, químicas, e biológicas do meio ambiente causadas por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direto ou indiretamente, afetam: a) a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) as atividades sócio-econômicas; c) a biota; d) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e) qualidade dos recursos ambientais. ^[19]

O EIA é um dos mais importantes recursos criados para a proteção do meio ambiente, pois ele representa o diagnóstico do conjunto de alterações ambientais que pode ser causado pelas atividades de determinado projeto, evitando dessa forma o dano ambiental.

A criação do EIA se deu em 1969, nos Estados Unidos, quando o congresso americano votou o National Environmental Policy Act – NEPA – e também o Environmental Protection Agency – EIA. Em 1970, o NEPA regulamentou o EIA, e esse passou a ser enviado para diversos países do mundo pelos Estados Unidos.

É necessário ressaltar, entretanto, que para efeitos do Licenciamento Ambiental atualmente existem dois modelos, o americano e o francês.

O Modelo Americano adveio com o surgimento da Avaliação de Impacto Ambiental – AIA – em 1969. Neste modelo, a AIA é o próprio licenciamento, ou seja, não há licenciamento sem a realização de Estudo de Impacto Ambiental e o Respectivo Relatório.

O segundo, Modelo Francês, coloca a AIA como um requisito para a emissão de licença; entretanto, pode ser dispensada para atividades de pequeno potencial ofensivo ao meio ambiente. É o modelo adotado no Brasil. A Resolução CONAMA n. 001/86, dispõe em seu artigo 2°, que "dependerá de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, (...)". Especificamente tratando da questão agrária, estabelece o inciso XVII que em "projetos agropecuários que contemplem áreas acima de 1.000 ha, ou menores, neste caso, quando se tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental".

Depreende-se, portanto, da interpretação deste artigo 2°, XVII, que a contrario sensu, as propriedades que não ultrapassem 1.000 ha a princípio estariam dispensadas de elaborar o EIA/RIMA. Excetuando aquelas áreas que são consideradas significativas em termos percentuais ou de importância ambiental. Neste caso, deve-se observar as Áreas de Proteção Ambiental ^[20] e as de Relevante Interesse Ecológico ^[21], que são disciplinadas pela Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Estas áreas obrigatoriamente necessitam de elaboração do EIA/RIMA.

O Estado de São Paulo foi mais longe, e adotou um interessante modelo para se avaliar a necessidade ou não da realização de EIA/RIMA. Por meio da Resolução n. 26/93, emitida por sua Secretaria do Meio Ambiente, criou-se o Relatório Ambiental Preliminar – RAP, que tem por objetivo avaliar a extensão dos possíveis Impactos Ambientais decorrentes do empreendimento. Após essa verificação, e com o Relatório em mãos, o Órgão Ambiental Licenciador terá melhores condições de requerer ou não a elaboração do EIA/RIMA.

Conceituando o EIA, temos que ele é o estudo das prováveis modificações nas características socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente, que podem resultar de um projeto proposto. É um diagnóstico da situação ambiental presente e uma previsão de eventuais impactos futuros.

Para Avaliação de Impacto Ambiental, segundo Geraldo Mario Rohde, deve-se observar as seguintes etapas:

1. identificação das atividades do empreendimento e os parâmetros do sistema ambiental;

2. correlação (e quantificação, se possível) dos efeitos ambientais das atividades identificadas sobre os parâmetros ambientais; como resultado desta análise, obtém-se um diagrama de efeitos onde se pode visualizar o impacto potencial das atividades do empreendimento sobre o meio ambiente;

3. considerando as relações causa-efeito e suas quantificações, torna-se fatível orientar o estabelecimento de medidas de proteção ambiental, visando a eliminação ou redução do impacto ambiental a nível aceitável (permite – ainda – a avaliação preliminar do impacto ambiental);

4. a partir do conhecimento da situação inicial do empreendimento e do meio ambiente são realizados os programas e planos ambientais, que envolvem o acompanhamento e o monitoramento das situações futuras, bem como a recuperação ambiental de áreas onde for o caso. ^[22]

Os principais impactos ambientais existentes ^[23] e que causam danos diretos ao meio ambiente rural são os relacionados a seguir:

a) Impactos Climáticos: alterações no mesoclima, criação de microclimas, formação de neblinas artificiais, redução da visibilidade, indução artificiais de precipitações, criação de chuvas ácidas ^[24], efeito estufa e destruição da camada de ozônio;

b) Impactos Geomorfológicos: alteração parcial de determinados compartimentos geomorfológicos, alterações na paisagem regional, alterações da topografia, inundação de áreas florestais e outras formações vegetais, eliminação da cobertura vegetal, destruição de parques, áreas de recreação e sítios arqueológicos-históricos, impacto ("visual") estético;

c) Impactos Pedológicos: rompimento das relações solo-vegetais-sementes-animais, alteração da estrutura do solo, mistura de horizontes, aumento de densidade e compactação do solo, modificação das espessuras das camadas do solo, diminuição dos teores de matéria orgânica, aumento de teores de elementos tóxicos, aumento acelerado de erosão, compactação excessiva dos solos, degradação/inutilização/remoção/inundação/perturbação/acidificação de solos, contaminação e poluição de solos por resíduos sólidos, líquidos e gasosos, mudanças na capacidade de uso atual do solo, interrupção do uso atual do solo, e uso inadequado do solo, do território e dos recursos naturais;

d) Impactos Geológicos: perturbação das camadas geológicas, produção de silte, cascalhos e de resíduos sólidos, ocorrência de avalanchas, escorregamentos, desabamentos e recalques, quedas de blocos e detritos, ocorrência de combustão espontânea, ruptura do habitat da fauna e da flora pela eliminação do substrato geológico (por exemplo, um pântano), destruição de espaço aberto, dunas e áreas costeiras baixas, e aumento na acumulação de vidro, metais, plásticos, cimento, asfalto e lixo;

e) Impactos Hidrológicos: perturbação da drenagem natural, mudanças na frequência e/ou volume do fluxo superficial, assoreamento em geral, assoreamento de reservatórios de água (barragens e outros), contaminação e poluição das águas superficiais, erosão nas margens dos canais, diques e reservatórios, transformação e alterações nas características físico-químicas e biológicas dos recursos hídricos, contaminação da água, redução do valor fertilizante da água, impedimentos (ou eliminação) à pesca, à navegação e esportes aquáticos, inundação do patrimônio paisagístico, cultural, histórico, arqueológico e científico, mudança da salinidade, e poluição térmica;

f) Impactos Hidrogeológicos: elevação ou rebaixamento do nível freático, redução da infiltração, alteração, intensificação ou impedimentos de trocas entre aquíferos, e contaminação e/ou poluição de aquíferos;

g) Impactos Geoquímicos: poluição do solo, do ar, das águas superficiais e das águas subterrâneas consideradas como um conjunto, modificação dos ciclos biogeoquímicos e da composição química da atmosfera, mobilização, transporte, transformação e bioacumulação das substâncias contaminantes.

Ramón Martín Mateo, explica que:

En dicha evaluación se distinguirán los efectos positivos de los negativos, los temporales de los permanentes, los simples de los acumulativos y sinérgicos, los directos de los indirectos, los reversibles de los irreversibles, los recuperables de los irrecuperables, los periódicos de los de aparición irregular, y los continuos de los discontinuos. Del mesmo model, se indicarán los Impactos Ambientales compatibles, moderados, severos y críticos, así como las implicaciones económicas de los efectos ambientales. ^[25]

Quanto ao RIMA, este é elaborado de forma mais simples, com menos termos técnicos que o EIA, e com o intuito de ser facilmente compreendido pelo público. Seu conteúdo é o mesmo do EIA, sofrendo modificações apenas na forma como a informação deve ser passada a terceiros, apresentando-se na verdade como uma minuta do EIA.

De acordo com Edna Cardozo Dias, o RIMA é um resumo do EIA, e reflete suas conclusões e faz uma síntese do diagnóstico ambiental da área, além de indicar a alternativa mais favorável. ^[26]

III – Relatório de Controle Ambiental e o Plano de Controle Ambiental:

O Relatório de Controle Ambiental e o Plano de Controle Ambiental, na verdade, são planos para uma eficientização/otimização do controle do meio ambiente após a concessão da licença. Entretanto, devem ser feitos anteriormente à concessão daquela. O órgão ambiental deve estabelecer especificamente as diretrizes para elaboração dos Relatórios e Planos de Controle Ambiental.

Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo, explicam que o Plano de Controle Ambiental é "destinado a propor diretrizes para o monitoramento ambiental do empreendimento, bem como o projeto executivo de implantação das medidas mitigadoras ou corretivas" ^[27].

IV – Audiência Pública:

Outro aspecto que merece ser frisado é a Audiência Pública. Esta é a reunião destinada a expor à comunidade as informações sobre obra ou atividade potencialmente causadora de significativo impacto ambiental e o respectivo Estudo de Impacto Ambiental, dirimindo dúvidas e recolhendo as críticas e sugestões a respeito para subsidiar a decisão quanto ao seu licenciamento.Ela funciona como um viés ao Princípio da Publicidade do Licenciamento Ambiental.

V – Outorga de Uso das Águas:

Outro importante aspecto é a Outorga de Direito de Uso das Águas. Sem a outorga expedida pelo órgão competente, seja a Agência Nacional de Águas, se o rio for de jurisdição federal, ou o órgão estadual, se o rio for de jurisdição estadual, o licenciamento se inviabiliza, já que atualmente ela aparece como requisito para a concessão da licença. No caso da outorga coletiva estar em andamento, para os que não estejam no processo, é necessário que se faça esse ajustamento. Em alguns Estados já está estabelecida a obrigação de interdependência do Licenciamento Ambiental, da Outorga de Água e da Autorização para Exploração Florestal; logo, sem um não há a concessão do outro.

VI – Reserva Legal:

Também é necessário apresentar documento que comprove estar a Reserva Florestal Legal devidamente averbada, para que o Órgão Ambiental possa dar impulso ao processo administrativo, pois se trata de obrigação ambiental comum a qualquer produtor rural que deseje atuar de forma ambientalmente correta.

Por fim, aparece a fase decisória – última fase. Nessa fase, o órgão licenciador emitirá ou não a licença. Se não emitir, ele pode exigir a adequação visando a correção dos motivos que determinaram a não emissão.

1.5.2 Modalidades de Licenciamento Ambiental

Quanto às modalidades de Processo Administrativo de Licenciamento Ambiental, duas modalidades são as existentes em regra no Brasil. Ambas dependem da fase em que se encontra o empreendimento, se ainda vai ser implantado ou já está em operação.

Para os empreendimentos a serem implantados, o modelo de licenciamento é o Preventivo, que prevê a concessão de três licenças: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).

Quando o empreendimento já está em plena operação, como é o caso da maioria das atividades agropecuárias, o modelo é o de Licenciamento de Operação Corretiva (LOC), que corresponde a uma única licença. Para sua obtenção é cobrado do empreendedor o montante da soma das três licenças anteriores.

Na primeira modalidade – Licenciamento Preventivo –, três são as etapas: a) outorga da licença prévia; b) outorga da licença de instalação e c) outorga da licença de operação. Ressalta-se que, entre uma etapa e outra, podem ser necessários o EIA e o RIMA, ou ainda uma audiência pública.

Na segunda modalidade – Licenciamento de Operação Corretiva –, ou seja, aquela prevista para os empreendedores que já estão instalados e operacionalizando, o que é o caso da maioria, não haverá a necessidade de observância de todas essas fases até porque, a finalidade desse processo rigoroso, que é o direito à execução da atividade, já foi alcançado, e na maioria das vezes, antes do próprio poder público exigir uma licença de operação, ou seja, antes de 1981.

Para se ter uma noção dos valores cobrados pelo licenciamento, apresentamos um quadro comparativo entre quatro Estados da Federação.

Quadro de valores médios cobrados pelas 3 licenças (LP, LI e LO) em reais (R$) (comparação entre Estados da Federação – Período 2004/2009):

Classes	MG	RS	SP	PR
Pequena	5.250,00	1.302,23	892,70	125,13
Média	8.500,00	2.727,00	1.692,70	175,19
Grande	16.600,00	5.060,34	2.492,70	400,43

Como se percebe, a discrepância é grande. A maior taxa cobrada pelo Estado do Paraná é cerca de quarenta vezes menor do que a maior taxa cobrada por Minas Gerais.

1.5.3 Licenciamento: ato administrativo vinculado

Vale ainda ressaltar, na parte conceitual de licenciamento, a diferença existente entre licença e autorização.

A licença só é pertinente naquelas hipóteses que preexiste o direito subjetivo ao exercício da atividade. Se esse direito não existisse, se o exercício da atividade vai nascer com o ato da autoridade, então este não será licença. Pode ser concessão, pode ser permissão ou autorização, não licença, pois essa é um ato que pressupõe que aquele em favor de quem é liberada seja titular de direito. Trata-se, porém, de um direito cujo exercício é condicionado ao preenchimento de determinada exigência e de alguns requisitos impostos em lei. A outorga da licença significa o atendimento dessas exigências e requisitos, salvos se a própria licença houver sido liberada com desrespeito às normas legais, caso em que ela será inválida, não surtindo aqueles efeitos. Por isso, é ato vinculado. Quer dizer, se o titular do direito a ser exercido comprova o cumprimento dos requisitos para seu efetivo exercício, a licença não pode ser indeferida, porque do preenchimento dos requisitos nasce o direito subjetivo à mesma.

A autorização é ato precário e discricionário porque não pressupõe um direito anterior a ser exercido. Vale dizer, o direito ao exercício da atividade autorizada nasce com a outorga da autorização. "[...] Ela pressupõe uma proibição geral, expressa ou decorrente do sistema, ao exercício da atividade. Sua outorga consiste, assim, em remover esses obstáculos em favor de alguém, por razões de conveniência ou de mera liberdade da Administração. ^[28]

Tal diferenciação é de relevante importância já que nos leva à delimitação do tema deste capítulo: licenciamento ambiental, não podendo ser confundido com autorização.

A licença é vinculada. Depois de verificadas as adequações vinculam-se à emissão de licença ambiental. O licenciamento é um ato administrativo vinculado, já que é uma licença e não uma autorização. Há, portanto, algumas diferenças entre esses dois institutos, quais sejam:

LICENÇA

AUTORIZAÇÃO

– Pressupõe uma preexistência de direito ao exercício da atividade.

– É um direito condicionado ao preenchimento dos requisitos legais.

– É ato vinculado, já que, preenchidos os requisitos, o Órgão Licenciador se obriga à sua emissão, ou seja, nasce um direito subjetivo.

– Concede um direito a exercício de atividade determinada.

– É um ato precário e discricionário porque não pressupõe um direito anterior.

– Pressupõe uma proibição geral. O direito ao exercício da atividade só nasce com a outorga da autorização.

Portanto, se o licenciamento fosse uma autorização, ele dependeria da boa vontade da Administração Pública em concedê-lo, pois seria um ato administrativo discricionário.

1.5.4 Prazo de validade das licenças

Cada Órgão Ambiental estabelece os prazos de validade de acordo com o tipo de licença requisitada. Mister se faz esclarecer que cada empreendimento possui uma classificação que varia conforme o porte e potencial poluidor apresentado. Todavia, em regra o prazo máximo de validade da licença é de 6 anos, mas deve-se analisar a legislação de cada Estado que fixou o prazo.

1.5.5 Responsabilidade da administração por danos ambientais

Dano ambiental é qualquer lesão ao meio ambiente que possa ter sido causada por condutas ou atividades de pessoa física ou jurídica de direito público ou de direito privado. Ocorrendo dano, a Constituição prevê três tipos de responsabilidade e suas respectivas sanções pelos danos ecológicos cometidos. São eles: administrativa, civil e penal. "A responsabilidade administrativa resulta de infração a normas administrativas sujeitando-se o infrator a uma sanção de natureza também administrativa: advertência, multa, interdição de atividade, suspensão de benefícios, etc." ^[29]

Já a responsabilidade civil, consiste em imposição ao infrator de ressarcimento do prejuízo causado por sua conduta ou atividade. Essa responsabilidade é objetiva, ou seja, é independente da verificação de culpa. Ressalta-se que a confirmação de tal informação pode ser encontrada no artigo 225, § 3º da Constituição Federal.

Por último, a responsabilidade criminal resulta do cometimento de um crime ou contravenção na qual o infrator pode perder a sua liberdade.

1.6 Licenciamento e o Crédito Rural

O artigo 12 da Lei 6.936/81 obriga os bancos a condicionarem o Crédito Rural à apresentação pelo empreendedor de certificado de licença ambiental.

Entretanto, não é o que se tem visto na prática. O Tribunal de Justiça do Mato Grosso firmou jurisprudência que atinge o licenciamento ambiental. O caso envolvia o Banco do Brasil como órgão financiador de Crédito Rural. Na Apelação Cível (n. 25.408), movida pelo Banco do Brasil contra o Ministério Público do Mato Grosso, o Tribunal decidiu que não cabe ao órgão financiador, na concessão do crédito agrícola, verificar a adequação das normas ambientais referentes à proteção e manutenção da reserva florestal legal, tal como definidas no Código Florestal e na Lei de Política Agrícola.

A decisão daquele Tribunal, apesar de respeitosa, é absurda e temerosa, pois simplesmente exclui a aplicação da norma constante no artigo 12 da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, onde há previsão de que "as entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA". Parágrafo único. "As entidades e órgãos referidos no caput deste artigo deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos destinados ao controle de degradação ambiental e a melhoria da qualidade do meio ambiente."

Não sabemos onde está a consciência de nossos julgadores, já que a ação promovida pelo Ministério Público não objetivava que o órgão financiador realizasse um controle ambiental, mas sim, que ele impusesse como requisito a comprovação da averbação da reserva florestal legal.

Não andou bem, portanto, o Tribunal. É irrazoável e desproporcional esta decisão, pois, se eles estão obrigados a exigir o licenciamento ambiental e o cumprimento de padrões do CONAMA para concessão de créditos, com muito mais razão devem exigir o cumprimento da lei.

Essa decisão tem efeito sobre o próprio licenciamento, pois com base nela, muitos poderão alegar que é dispensável esse controle ambiental pelos financiadores e que os mesmos não são responsáveis solidários em um potencial dano ambiental.

Adotamos dessa forma a posição já colocada brilhantemente por Paulo de Bessa Antunes ao analisar a questão in caso. Vejam seus argumentos:

Veja-se, em complemento, que o financiamento público somente pode ser concedido se no projeto constar previsão de melhoria da qualidade do meio ambiente. No caso concreto, evidentemente que isto se consubstancia na recuperação das áreas de reserva florestal legal, onde ela for inexistente. Acrescente-se o fato de que a perda de financiamentos públicos é uma penalidade a ser aplicada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente, por resolução própria, àqueles que desrespeitam a legislação de proteção ao meio ambiente (artigo 14, III da Lei n. 6.938/81).

No caso em tela, o financiamento que, em tese, seria concedido pelo Banco do Brasil está catalogado como crédito rural, cuja regulamentação está a cargo da Lei n. 4.829/1965. Ora, como se sabe, o sistema nacional de crédito rural é integrado pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil, Banco da Amazônia e Banco do Nordeste por suas carteiras próprias. Segundo o disposto no artigo 3º da Lei n. 4.829/65, o crédito rural tem os seguintes objetivos: I – estimular o incremento ordenado dos investimentos rurais, inclusive para armazenamento, beneficiamento e industrialização dos produtos agropecuários, quando efetuado por cooperativas ou pelo produtor na sua propriedade rural; II – favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e a comercialização de produtos agropecuários; III – possibilitar o fortalecimento econômico dos produtores rurais, notadamente pequenos e médios; IV – incentivar a introdução de métodos racionais de produção, visando ao aumento da produtividade e à melhoria do padrão de vida das populações rurais, e à adequada defesa do solo.

Ele é, portanto, um instrumento de política pública que, na forma do artigo 1º, ‘será distribuído e aplicado de acordo com a política de desenvolvimento da produção rural do País e tendo em vista o bem-estar do povo’. Ainda que muito anterior à Constituição Federal de 1988, em linhas gerais o crédito rural atende aos ditames do artigo 225 de nossa Lei Fundamental, pois busca aprimorar o padrão de vida das populações rurais e promover a adequada defesa do solo e do meio ambiente. A reserva florestal legal é, como se sabe, um instrumento absolutamente necessário para a defesa do solo e, portanto, o financiamento a ser concedido com base na Lei n. 4.829/65 não pode deixar de levá-la em consideração. O crédito rural tem, evidentemente, uma natureza pública.

O TJMT entendeu, a meu ver equivocadamente, que o MPMT estava exigindo que o concedente do crédito rural exercesse a função de órgão de controle ambiental ou de responsável pelo dano causado por terceiro. Parece-me que tal não foi o pedido da ação civil pública mas, pura e simplesmente, que o banco, ao celebrar o mútuo, exigisse certidão de averbação da reserva florestal legal ou prova de que ela estava submetida a procedimento de recuperação. O pedido encontra, em minha opinião, ressonância em nossa ordem jurídica, e certamente a matéria voltará a ser enfrentada pelos nossos tribunais. As instituições bancárias que atuam com crédito rural não devem tomar a decisão do TJMT como uma tendência definitiva de nossa jurisprudência pois, conforme procurei demonstrar, o conjunto de normas legais sobre o assunto aponta na direção inversa. ^[30]

Em outro momento, Paulo de Bessa Antunes, manifesta a sua posição a respeito do licenciamento ambiental e sua importância, inclusive como fator de responsabilidade social das Empresas. Segundo ele:

O licenciamento ambiental deve ser considerado um ativo intangível, pois ele é uma condição essencial e sine qua non para o regular funcionamento de uma empresa. A inexistência do licenciamento é uma ameaça constante ao desenvolvimento de atividades industriais e econômicas, visto que a pressão pela conformidade ambiental de uma firma não se limita aos órgãos públicos encarregados do controle ambiental. Nos tempos modernos, a conformidade ambiental das empresas é tema que extrapola a administração pública do meio ambiente e se alastra pela sociedade, que, mediante a constante vigilância das organizações não-governamentais (ONGs), exige dos empreendedores uma total submissão à legislação ambiental.

Valorizar uma licença ambiental é extremamente importante para as empresas que prezam o seu bom nome e que buscam dar cumprimento às normas legais em suas atividades. Infelizmente, muitas empresas ainda não acordaram para a importância do licenciamento ambiental e não dão a devida atenção ao seu encaminhamento. Tramitam seguidamente nos órgãos ambientais processos mal elaborados, com análises técnicas insuficientes e pouca precisão nas informações, patrocinados por ‘despachantes’ que os transformam em verdadeiros calvários empresariais. Fato é que, em boa medida, a demora nos processos de licenciamento se deve à pouca familiaridade dos empresários com a rotina administrativa específica que é fruto de uma compreensão equivocada do papel desempenhado pelo licenciamento ambiental na vida da empresa moderna. ^[31]

Desta forma os bancos e demais órgãos financiadores são responsáveis solidários pelos danos causados se não exigirem os comprovantes de negativo de débito ambiental, e o próprio BNDES já adotou essa medida como padrão para liberação de seus créditos, por saber-se responsável solidário em um eventual dano ambiental, é claro.

Não cabe, portanto, ao poder judiciário ou ao poder executivo dizer o contrário, pois a legislação, já respaldada em acordos internacionais, optou por obrigar os requerentes desses créditos a apresentarem esses comprovantes, e, caso os Juízes ou a Administração Pública os dispensarem, estariam recaindo em ilegalidade, e o que é muito mais agravante, em inconstitucionalidade.

1.7 Conclusão tópica

Dada a importância do licenciamento, temos que este é elemento fundamental à política do meio ambiente. Outrossim, há inúmeros requisitos a serem preenchidos para que o licenciamento ambiental seja realizado em conformidade com a lei. Respeitados os requisitos, o impacto ambiental seria evitado, ou diminuído, de forma a não degradar o meio ambiente, que vem sendo desrespeitado e destruído cada vez mais com o passar dos anos.

Entretanto, outra conclusão que se pode colocar é o fato de que o licenciamento ambiental é utilizado em alguns Estados, tais como Minas Gerais, como meio de angariar recursos, pois as taxas não se adéquam aos parâmetros nacionais. Isso, de certa forma, inibe o empreendedor rural a procurar respeitar a legislação ambiental, pois o custo para o próprio projeto de licenciamento já é alto, mas somada ainda a essa taxa absurda fixada pelo Governo desse Estado, pode deixar o empreendedor de mãos atadas.

Conclui-se ainda que a ausência de Licenciamento pode causar para atividade de produção agrícola a indisponibilidade de Créditos Rurais para aqueles que continuam a trabalhar a propriedade sem a licença ambiental devida, porém mais grave ainda, pode dar causa a desapropriação do imóvel por descumprimento da Função Social da Propriedade, que tem entre seus requisitos a ser cumpridos a "utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente" (art. 9º, II, da Lei 8.629/93).

Pode-se, em última análise, caracterizar o licenciamento ambiental como o instrumento de maior importância no controle preventivo de atividades que possivelmente possam degradar o meio ambiente, e, caso este seja desrespeitado, haverá com certeza perda do patrimônio natural brasileiro.

2 DIREITO FLORESTAL: DISCIPLINA JURÍDICA E POSSÍVEIS MODIFICAÇÕES

2.1 Histórico

Surge no Brasil, ainda Colônia, a preocupação dos luso-brasileiros de preservar as florestas das propriedades rurais, tendo em vista a dificuldade já vivenciada pela Coroa Portuguesa de encontrar madeiras nobres utilizadas para construção de suas embarcações. Naquela época, a Rei de Portugal por meio de uma Carta Régia, declarou de sua propriedade algumas espécies de madeiras consideradas nobres, denominadas "madeiras de lei" pela sua restrição ao uso indiscriminado. A ideologia daquele período não se ligava à preservação ambiental, mas puramente ao aspecto econômico decorrente da não conservação de tais recursos e o prolongamento de sua exploração.

Os principais problemas ambientais suscitados naquela época foram: expansão da cafeicultura sobre a Mata Atlântica; abastecimento hídrico urbano; problemas decorrentes das práticas agrícolas, como erosão e queimadas.

Somente na década de 20 começa a se elaborar um Código Florestal, concluindo com a sua aprovação somente em 23 de janeiro de 1934, pelo Decreto n. 23.793.

As principais medidas desse Código foram: negar o direito absoluto de propriedade, proibindo o corte de árvores ao longo de cursos d’água, seja por estas abrigarem espécies raras, ou ainda por protegerem mananciais. Fixou ainda em 25% a Reserva Legal, mas somente sobre o restante das florestas nativas.

Nessa mesma linha de preocupação com os recursos naturais, surge o Decreto 24.643 em 10 de julho de 1934, que aprovou o Código de Águas Brasileiro. Na verdade a aprovação desse Código menos de seis meses após a aprovação do Código Florestal se fez necessária com certa urgência, devido ao imbróglio jurídico criado com as novas diretrizes trazidas em relação à conservação das florestas, principalmente afetando também o direito das águas. Seu principal objetivo foi declarar que as águas são públicas de uso comum ou dominicais. O Código de Águas adveio para contradizer e derrubar qualquer efeito de ordem genérica decorrente do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal em 20.5.1916, no Agravo de Petição n. 2.034, que reconhecia a propriedade particular sobre as nascentes de águas, o que diretamente conflitava inclusive com os objetivos do Código Florestal.

Em 15 de setembro de 1965, é aprovado Novo Código Florestal, por meio da Lei n. 4.771, que limitou o exercício do direito de propriedade no que se refere ao uso e disposição de toda a flora, qualificando a floresta como interesse difuso e coletivo.

2.2 O Código Florestal

O Código Florestal Brasileiro foi instituído pela Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965 que incorpora diversos princípios que fundamentam o Direito Ambiental no Brasil e no Mundo.

O artigo 1º do Código Florestal delimita o âmbito de aplicação da Lei:

Art. 1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem. (grifos nossos)

Duas conclusões podem ser, a priori, retiradas do dispositivo em questão:

1ª – O Código, embora denominado "florestal", tem um campo de aplicação muito mais amplo do que sua denominação indica, já que se aplica às florestas e também às "demais formas de vegetação". Desta forma, não só os complexos arbóreos, mas igualmente qualquer forma de vegetação nativa está protegida pelo Código (a restinga ou cerrado baixo, a vegetação de campos, entre outros).

2ª – O Código afirma serem as florestas e demais formas de vegetação "bens de interesse comum a todos os habitantes do País", que representa "a intenção do legislador em conciliar as necessidades de intervenção com o resguardo do domínio privado". Nesse diapasão, o proprietário, mesmo nos limites estritos de seu imóvel, não tem total e absoluta disposição da flora, só podendo utilizá-la na forma e com os limites fixados no Código.

Desta forma, trouxe o Código Florestal, implicitamente, os limites do Direito de Propriedade. Carlos Alberto Bittar afirma que a estruturação do direito de propriedade

divide-se por entre a declaração de sua existência – com o consequente reconhecimento estatal – e a submissão à ideia de função social, que lhe impõe restrições, justificadas, sempre, por interesses superiores e delineadas, em seus contornos, por legislação própria. ^[32]

Estabelecendo também o conceito de que a todo direito de propriedade há a sua correspondente limitação ao exercício, o Ministro Antônio Herman V. Benjamin propugna:

No Brasil, não há um direito de propriedade que confira ao seu titular a opção de usar aquilo que lhe pertence de modo a violar os princípios hoje estampados nos arts. 5º, 170, inc. VI, 184, §2º, 186, inc. II, e 225, todos da Constituição Federal. A propriedade privada, nos moldes da Lei Maior vigente, abandona, de vez, sua configuração essencialmente individualista para ingressar em uma nova fase, mais civilizada e comedida, onde se submete a uma ordem pública ambiental: essa a principal repercussão dos dispositivos constitucionais acima referidos. ^[33]

2.3 Áreas de Preservação Permanente

2.3.1 Conceito

Área de Preservação Permanente é toda área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

As Áreas de Preservação Permanente que, como sua própria denominação demonstra, é área de "preservação" e não de "conservação", desta forma, a exploração econômica direta de qualquer atividade agrossilvopastoris, mesmo manejada, não convive com elas.

2.3.2 Objetivos das APPs

A função das APPs está ligada à manutenção da biodiversidade, ao fluxo gênico, assim como ao bem-estar do homem. Em especial, ela tem um importante papel na preservação da biodiversidade aquática, pois atua como filtro para os produtos agrotóxicos, impedindo o acúmulo de sedimentos nos rios e lagos.

Ladislau Araújo Skorupa^[34], relata os benefícios das APPs para o desenvolvimento sustentável, sob dois aspectos: o primeiro como componentes físicos do agroecossistema; o segundo, com relação aos serviços ecológicos prestados pela flora existente, incluindo todas as associações por ela proporcionada com os componentes bióticos e abióticos do agroecossistema.

Segundo o pesquisador:

Embora de forma artificial, esses papéis podem ser assim destacados:

IMPORTÂNCIA FÍSICA:

– Em encostas acentuadas, a vegetação promovendo a estabilidade do solo pelo emaranhado de raízes das plantas, evitando sua perda por erosão e protegendo as partes mais baixas do terreno, como as estradas e os cursos d’água;

– Na área agrícola, evitando ou estabilizando os processos erosivos;

– Como quebra-ventos nas áreas de cultivo;

– Nas áreas de nascentes, a vegetação atuando como um amortecedor das chuvas, evitando o seu impacto direto sobre o solo e a sua paulatina compactação. Permite, pois, juntamente com toda a massa de raízes das plantas, que o solo permaneça poroso e capaz de absorver a água das chuvas, alimentando os lençóis freáticos; por sua vez, evita que o escoamento superficial excessivo de água carregue partículas de solo e resíduos tóxicos provenientes das atividades agrícolas para o leito dos cursos d’água, poluindo-os e assoreando-os;

– Nas margens de cursos d’água ou reservatórios, garantindo a estabilização de suas margens evitando que o seu solo seja levado diretamente para o leito dos cursos; atuando como um filtro ou como um "sistema tampão". Esta interface entre as áreas agrícolas e de pastagens com o ambiente aquático possibilita sua participação no controle da erosão do solo e da qualidade da água, evitando o carreamento direto para o ambiente aquático de sedimentos, nutrientes e produtos químicos provenientes das partes mais altas do terreno, os quais afetam a qualidade da água, diminuem a vida útil dos reservatórios, das instalações hidroelétricas e dos sistemas de irrigação;

– No controle hidrológico de uma bacia hidrográfica, regulando o fluxo de água superficial e subsubperficial, e assim do lençol freático.

SERVIÇOS ECOLÓGICOS:

– Geração de sítios para os inimigos naturais de pragas para alimentação, reprodução;

– Fornecimento de refúgio e alimento (pólen e néctar) para os insetos polinizadores de culturas;

–Refúgio e alimento para a fauna terrestre e aquática;

–Corredores de fluxo gênico para os elementos da flora e da fauna pela possível interconexão de APP adjacentes ou com áreas de Reserva Legal;

– Detoxificação de substâncias tóxicas provenientes das atividades agrícolas por organismos da meso e microfauna associada às raízes das plantas;

– Controle de pragas do solo;

–Reciclagem de nutrientes;

–Fixação de carbono, entre outros.

O pesquisador, por fim, atribui a escassez de água para abastecimento de vários centros urbanos, e ainda, a diminuição da capacidade de geração de energia pelas hidrelétricas pelo baixo nível dos reservatórios, à degradação crônica das matas ciliares e de áreas de nascentes em diversas bacias hidrográficas brasileiras nas últimas décadas, pelo menos em parte.

2.3.3 Espécies de APPs

A doutrina divide as APPs em duas espécies:

a) APPs ope legis (ou legais): chamadas como tal porque sua delimitação ocorre no próprio Código Florestal. Prevista no artigo 2º do Código Florestal, incluindo, por exemplo, a mata ciliar, o topo de morros, as restingas, os terrenos em altitude superior a 1.800m. ^[35]

b) APPs administrativas assim denominadas porque sua concreção final depende da expedição de ato administrativo da autoridade ambiental competente. Decorrem do artigo 3º, do Código Florestal que tem, entre outros objetivos, evitar a erosão das terras, fixar dunas, formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias. ^[36] Nesses casos, e em todos os outros previstos no artigo 3º, o Poder Público tem a faculdade de estabelecer APPs administrativas.

2.3.4 APPs: Parâmetros

Nas propriedades rurais, existem nascentes d’água e córregos e suas margens devem ser totalmente preservadas, atualmente, na distância mínima de 30 metros dos cursos d’água e 50 metros na circunferência das nascentes. Essa mata ciliar, por imposição da lei, são áreas de intocabilidade, mantendo um corredor ecológico que favorece a biodiversidade e protege os recursos hídricos, representando um importante papel para a preservação da biodiversidade aquática, elas atuam como filtro para os produtos agrotóxicos, impede o acúmulo de sedimentos nos rios e lagos.

De acordo com o artigo 2° desta lei, a largura da faixa de mata ciliar a ser preservada está relacionada com a largura do curso de água.

Dimensões estabelecidas:

SITUAÇÃO ATUAL DAS APPS	LARGURA MÍNIMA DA FAIXA
Rios com menos de 10 m de largura	30 m em cada margem
Rios com 10 a 50 m de largura	50 m em cada margem
Rios com 50 a 200 m de largura	100 m em cada margem
Rios com 200 a 600 m de largura	200 m em cada margem
Rios com largura superior a 600 m	500 m em cada margem
Nascentes	Raio de 50 m
Lagos ou reservatórios em áreas urbanas	30 m ao redor do espelho d’água
Lagos ou reservatórios em zona rural, com área menor que 20 ha.	50 m ao redor do espelho d’água
Lagos ou reservatórios em zona rural, com área igual ou superior a 20 ha.	100 m ao redor do espelho d’água
Represas de hidrelétricas	100 m ao redor do espelho d'água

Estas áreas visam garantir o bem-estar da população humana, pois sem elas aumenta o risco de enchentes, desmoronamentos, pragas, secas das nascentes, além de perda na qualidade da água.

2.3.5 APPs e Reserva Legal

A Área da Reserva Legal se sobrepõe à de Preservação Permanente. Com efeito, além de manter intactas as APPs, os agricultores ainda devem manter outra parte da sua fazenda com os percentuais previstos em lei para a Reserva Legal (no mínimo 20%) coberta de floresta nativa.

Por exemplo, suponha-se que em Ribeirão Preto, as matas ciliares de uma propriedade rural atinjam 12% de sua área. Como a RL representa mais 20%, deverá ser excluído da produção 32% da fazenda.

Assim permanece, portanto, em que pesem as reclamações dos agricultores que pretendem inserir APPs no percentual da Reserva Legal. Já a reforma do Código Florestal pretende adotar essa tendência, como veremos.

2.3.6 As mudanças propostas na Reforma do Código Florestal

O Código, conforme já foi dito, protege atualmente o mínimo de 30 metros de extensão a partir das margens dos rios, encostas íngremes, topos de morro e restingas, e quem desmatou é obrigado a recompor as matas.

Na proposta aprovada, a faixa mínima nas margens dos rios passa a ser de 15 metros. Topos de morro e áreas com altitude superior a 1.800 metros deixam de ser protegidas. Veredas passam a ser consideradas APPs. As demais áreas, embora continuem sendo formalmente protegidas, podem ser ocupadas por plantações, pastagens ou construções, caso tenham sido desmatadas até 2008 e sejam consideradas pelos governos estaduais como "áreas consolidadas".

De acordo com o artigo 3° do Projeto de Lei de Reforma do Código Florestal ^[37], as novas dimensões da proteção das APPs são as seguintes:

SITUAÇÃO DA APPS COM A FUTURA REFORMA DO CÓDIGO	LARGURA MÍNIMA DA FAIXA DE PROTEÇÃO
Rios com menos de 5 metros de largura*	15 m em cada margem
Rios com 5 a 10 m de largura	30 m em cada margem
Rios com 10 a 50 m de largura	50 m em cada margem
Rios com 50 a 200 m de largura	100 m em cada margem
Rios com 200 a 600 m de largura	200 m em cada margem
Rios com largura superior a 600 m	500 m em cada margem
Nascentes	Raio de 50 m
Lagos ou reservatórios em áreas urbanas	30 m ao redor do espelho de água
Lagos ou reservatórios em zona rural, com área de até 20 ha.	50 m ao redor do espelho de água
Lagos ou reservatórios em zona rural, com área superior a 20 há.	100 m ao redor do espelho de água
Áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais	faixa definida na licença ambiental do empreendimento
Acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a um hectare	Dispensada a Faixa de Proteção
Áreas no entorno das nascentes e dos olhos d'água, qualquer que seja a sua situação topográfica	Raio mínimo de 50 m
Represas de hidrelétricas	100 m ao redor do espelho d'água
as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca	Faixa nunca inferior a 100 m em projeções horizontais
As encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive	Área Integral
as dunas e os manguezais	Área Integral
As Veredas	Área Integral

* As Modificações determinadas pela Reforma do Código em relação à lei anterior estão em negrito.

Não será excluída a hipótese de o Poder Público delimitar APPs em várzeas fora dos limites estabelecidos em lei, como se pode perceber por meio da inteligência do § 3º, artigo 3º do Projeto: "Não é considerada Área de Preservação Permanente a várzea fora dos limites previstos no inciso I do art. 3º, a menos que ato do Poder Público disponha em contrário" (grifos nossos). Essa possibilidade acabou sendo redundante, pois no artigo 5º do Projeto, restou consignada de forma genérica a possibilidade de o Poder Público declarar como APPs, mediante ato específico e quando houver interesse social, as áreas cobertas com florestas ou outras formas de vegetação desde que objetivem:

I – conter a erosão do solo;

II – proteger as restingas;

III – proteger várzeas;

III – abrigar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

IV – proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;

V – formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

VI – assegurar condições de bem-estar público;

VII – auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares.

Esse ato específico mencionado pelo parágrafo único do artigo 5º do Projeto, tem natureza jurídica de ato administrativo constitutivo, pois faz nascer originalmente uma situação jurídica, já que se considera como APP uma área não prevista dentro dos quadrantes legais. Essa conclusão é diretamente proporcional à constatação de que nesse caso estaria sim, havendo desapropriação indireta, cabendo indenização nessas hipóteses.

É o que se extrai de recentes decisões oriundas dos Tribunais brasileiros, como no caso da Serra do Mar em São Paulo.

Posição do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: 1. Reserva Florestal Serra do Mar: indenização. É da jurisprudência do Supremo Tribunal que é devida indenização pela desapropriação de área pertencente à reserva florestal Serra do Mar, independentemente das limitações administrativas impostas para proteção ambiental dessa propriedade. Precedentes. (RE 471110 AgR/SP – SÃO PAULO – AG. REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – Julgamento: 14.11.2006).

Posição do Superior Tribunal de Justiça:

DESAPROPRIAÇÃO – PARQUE ESTADUAL SERRA DO MAR – LIMITAÇÕES GERAIS AO DIREITO DE PROPRIEDADE EXISTENTES À ÉPOCA DA AQUISIÇÃO DO IMÓVEL – DIREITO DE INDENIZAÇÃO – INEXISTÊNCIA – AUSÊNCIA DE DANO E NEXO CAUSAL – JURISPRUDÊNCIA DO STJ – SÚMULA 83/STJ – RECURSO ESPECIAL NÃO-CONHECIDO.

1. ‘Não há de se permitir a utilização do remédio jurídico da ação desapropriatória como forma de ressarcir prejuízo que a parte, conquanto alegue, à toda evidência, não sofreu, visto ter adquirido imóvel que sabidamente deveria ser utilizado com respeito às restrições anteriormente impostas pela legislação estadual.’ (EREsp 254.246/Noronha) 2. Não impugnados todos os fundamentos da decisão agravada, mantém-se ela na íntegra (Súmula 182/STJ).

Agravo regimental improvido.

(AgRg no REsp 896.772/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03.04.2008, DJ 14.04.2008, p. 1).

Se se partir de uma análise fundada no Direito Natural, poderíamos, entretanto vislumbrar apresentar-se como ato administrativo declaratório – pois afirmaria a preexistência de uma situação de fato ou de direito – o ato em questão. Nesse caso, com essa natureza jurídica, ter-se-ia uma situação onde a indenização decorrente da desapropriação indireta não existiria, pois não se configuraria desapropriação, mas sim, mera restrição de uso fundamentada em uma situação jurídica adjacente.

Posição defendida pelo Ministro do STJ Antônio Herman Benjamin que apesar de não se fundamentar no Direito Natural, adota posição que remete a essa doutrina, vejamos:

não se cuida, é claro, de supressão (= desapropriação) do direito de propriedade, pois não desaparece a totalidade do valor econômico, das prerrogativas ou dos atributos da dominialidade.

No caso da Serra do Mar, por exemplo, quantos dos imóveis objetos das inúmeras desapropriações indiretas não encontrariam – se anunciados – comprador entre toda uma classe de yuppies, hoje mais interessados em sossego, verde e equilíbrio ambiental do que em exploração agrícola ou madeireira? ^[38]

Segundo o artigo 3º, § 1º do Projeto, desde que fundamentadas em recomendações do Zoneamento Ecológico Econômico (art. 9º, II, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981), do Plano de Recursos Hídricos elaborado e aprovado para a bacia hidrográfica (art. 7º da Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997) ou de estudos técnicos específicos de instituição pública especializada; os estados e o Distrito Federal, poderão, por lei, aumentar ou reduzir em até 50% (cinquenta por cento):

a)as faixas mínimas prevista para as faixas marginais de qualquer curso d'água natural;

b)áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais;

c)áreas no entorno das nascentes e dos olhos d'água.

Ressalva-se que este redimensionamento deve considerar as características geomorfológicas, pedológicas e de cobertura vegetal que contribuam para a conservação dos recursos hídricos, do solo e da biodiversidade; é uma exigência do Projeto.

Atualmente, as APPs podem ser admitidas no cômputo da área de Reserva Legal desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e reserva legal exceder 80% da propriedade rural localizada na Amazônia Legal; 50% da propriedade rural localizada nas demais regiões do País; e 25% da pequena propriedade (50 hectares nas regiões secas e 30 hectares nas outras regiões).

Com a Reforma do Código, tal posição se sedimenta ainda mais, já que ele prevê também a possibilidade de cômputo de APPs no cálculo percentual da Reserva Legal do imóvel, caso o Projeto seja aprovado ipsis literis, uma vez que o artigo 16 disciplina essa questão e admite essa possibilidade desde que:

I – o benefício previsto não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo;

II – a totalidade da vegetação nativa na Área de Preservação Permanente esteja preservada ou em processo de recuperação, conforme declaração do proprietário ao órgão competente do Sisnama;

III – o proprietário ou possuidor do imóvel tenha requerido inclusão deste no cadastro ambiental.

Apesar disso, não se admite desmatamento das áreas consideradas pelo agricultor como "sobressalentes", ou seja, caso o produtor já tenha averbada área de Reserva Legal no percentual anterior sem considerar a Área de Preservação Permanente no seu cômputo, a Reserva Averbada deverá permanecer intacta, podendo apenas o produtor instituir servidão ambiental sobre a área excedente, na forma prevista no artigo 9º-A da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.

2.4 Reserva Legal

2.4.1 Conceito de Reserva Legal

A Reserva Legal tem como melhor conceito, o que lhe foi oferecido pelo artigo 1º, § 2º, III, da Lei n. 4.771/65 (Código Florestal) que a conceitua como uma

área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas.

As legislações estaduais referentes à Reserva Legal, sempre caminham no mesmo sentido, é o caso, por exemplo, da legislação paulista sobre o instituto, onde no Decreto Estadual n. 53.939/09 se definiu como toda

área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente fixada no Código Florestal, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas.

A Reserva Legal deve ser mantida com cobertura de vegetação nativa pelo proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado. Todavia, é admitida a exploração econômica da Reserva Legal mediante plano de manejo florestal sustentável, desde que aprovado pelo órgão ambiental competente.

2.4.2 Percentuais previstos para Reserva Legal

Atualmente, os percentuais mínimos de Reserva Legal estão previstos no Código Florestal nos artigos 16 e 44, que reitero: 20% para o cerrado e campos gerais (Sul, Leste Meridional e parte Sul do Centro-Oeste) e 50% ou 80% para a Região Norte, e parte da Centro-Oeste, conforme se demonstra no quadro abaixo.

SITUAÇÃO ATUAL DA RESERVA LEGAL	PERCENTUAIS DE PRESERVAÇÃO
Situada em área de floresta localizada na Amazônia	80%
Situada no Cerrado, sendo no mínimo 20% na propriedade e 15% na forma de compensação em outra área localizada na mesma microbacia	35%
Área de Floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País	20%
Área de campos gerais localizada em qualquer região do país	20%

2.4.3 Averbação da Reserva Legal

A averbação da Reserva Legal não implica diretamente a sua recomposição, esta pode ser feita de forma gradativa, nos moldes previstos na Lei de Política Agrícola ou no Código Florestal. Averbar significa registrar no cartório de registro de imóveis a área que está demarcada para que seja a reserva Florestal Legal, e a partir da sua averbação essa área não pode sofrer modificações artificiais, somente por força da natureza, excluídas as hipóteses previstas de manejo e compensação no Código Florestal. ^[39]

Atualmente, a opção por parte do proprietário da área a ser destinada para Reserva Legal é dotada de discricionariedade técnica, uma vez que ele tem a possibilidade de escolha, todavia fica na dependência do aceite do órgão ambiental competente, que analisa a função social da propriedade, e mais 5 critérios técnicos ou instrumentos legais para subsidiar sua decisão, previstos no artigo 16, § 4º, são eles:

I – o plano de bacia hidrográfica;

II – o plano diretor municipal;

III – o zoneamento ecológico-econômico;

IV – outras categorias de zoneamento ambiental;

V – a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.

Para se averbar a área que será a Reserva Legal do imóvel o procedimento indicado é o seguinte: ^[40]

I. identificação: a) requerimento solicitando a averbação de área para ser a Reserva Legal do imóvel, com identificação de todos os proprietários ou seu representante legal; b) dados do requerente: nome, endereço completo, n. do CNPJ/CPF, fone/fax, e endereço eletrônico; c) dados da propriedade: denominação do imóvel, n. de registro no INCRA, área total do imóvel, localidade, município, n. da matrícula do registro geral do cartório de registro de imóveis;

II. dados técnicos preliminares: a) pontos de GPS dos vértices demarcadores da área da propriedade rural; b) pontos de GPS dos vértices demarcadores da área indicativa para ser Reserva Legal. c) salvo os casos previstos em lei, a área indicativa para ser averbada como Reserva Legal não deverá conter em seu interior Áreas de Preservação Permanente (APPs); d) laudo de caracterização da vegetação, descrevendo a formação vegetal (campo, floresta), indicando as principais espécies ocorrentes na(s) área(s), tipo florestal e estágios sucessionais, conforme a Resolução CONAMA n. 33/94; e) apresentar Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do laudo – melhor que seja feita a anotação no CREA por engenheiro florestal ou ambiental; f) fotos digitais, com data, da área indicativa para ser a Reserva Legal, preferencialmente em CD;

III. dados técnicos finais do levantamento planimétrico: a) planta da área aprovada para ser averbada como Reserva Legal; b) memorial descritivo da área aprovada para ser averbada como Reserva Legal; c) Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do profissional que confeccionará a planta e memorial descritivo da área de RL;

IV. considerações técnicas: a) os pontos de GPS dos vértices demarcadores da área de propriedade rural e indicativa para ser Reserva Legal; b) as fotos digitais atuais da área a ser averbada como Reserva Legal deverão ser tiradas do entorno da área e de seu interior. Cada foto deverá estar em um arquivo contendo nome relacionado com a área a ser averbada (ex. F1_Entorno_A1: foto 1 do entorno da área ou F1_ Interior_A1: foto 1 do interior da área 1). O número máximo de fotos por área a ser averbada é de 30 (trinta); c) O Laudo de Vegetação deverá seguir a Resolução CONAMA n. 33/94;

V. considerações técnicas finais para a liberação do Termo de Declaração de Averbação de Área de Reserva Legal: a) após a análise dos dados técnicos preliminares, itens I e II, o proprietário terá aprovada ou reformulada a área a ser averbada; liberando o proprietário para contratar profissional habilitado (CREA/CONFEA) para confeccionar planta e memorial descritivo da área a ser averbada em matrícula, com recolhimento da respectiva ART. Essa planta da área a ser averbada poderá ser obtida com os seguintes métodos: 1. GPS Geodésico; 2. GPS Topográfico; 3. Estação Total; 4. Teodolito; b) o memorial descritivo deverá ser conforme a norma técnica NBR 13.133/94; c) caso seja necessário o corte de vegetação para abertura de picadas com vistas às visadas, a autorização será emitida pelo órgão florestal estadual; d) em hipótese alguma será aceito planta ou mapa, bem como memorial descritivo confeccionado com uso de GPS de navegação, trena ou bússola (elementos caracterizadamente de levantamentos expeditos).

VI. áreas a serem averbadas em condomínio ou no regime de servidão: a) seguir os procedimentos elencados no item I para o imóvel no qual deveria ser averbada a Reserva Legal; b) seguir os procedimentos elencados no item I para o imóvel no qual vai ser averbada a área e Reserva Legal, em condomínio ou regime de servidão; c) seguir os procedimentos elencados no item 2 e 3 para o imóvel no qual vai ser averbada a área de Reserva Legal, em condomínio ou regime de servidão.

VII. liberação do Termo de Declaração para Averbação de Área de Reserva Legal: a) depois de cumpridos os requisitos necessários e demais análises técnica, o órgão florestal estadual emitirá Termo de Declaração para Averbação de Área da Reserva Legal, o qual deverá ser averbado pelo proprietário, na matrícula do imóvel; b) se estiver em condomínio ou em Servidão Florestal, deverá ser averbado em todas as matrículas envolvidas.

2.4.4 Importância da Delimitação Jurídica (Averbação) da Área de Reserva Legal

A Reserva Legal atualmente é requisito inclusive para a alienação e retificação da propriedade, já tendo assim decidido a jurisprudência dominante:

A questão resume-se em estabelecer se é necessária a averbação de área florestal em imóvel rural como pressuposto do pedido formulado pelo proprietário de retificação da respectiva área na matrícula do bem. Inicialmente, a Min. Relatora destacou que a matéria já foi analisada por este Superior Tribunal por ocasião do julgamento do RMS 18.301–MG, DJ de 3/10/2005, em que ficou decidido ser correta a interpretação do Código Florestal no sentido de considerar a averbação da reserva legal como condição da transcrição de títulos aquisitivos de propriedade. A norma do art. 1º da Lei n. 4.771/1965 foi plenamente recepcionada pela CF/1988. Sempre que uma lei comporta mais de uma interpretação, é necessário interpretá-la do modo mais coerente com o sistema no qual está inserida. A defesa do meio ambiente naturalmente implica restrição ao direito de propriedade. E a melhor forma de tornar efetiva essa obrigação é vincular qualquer modificação na matrícula do imóvel à averbação da reserva florestal. Interpretar a norma do art. 16 da Lei n. 4.771/1965 de outra maneira implicaria retirar do art. 212 da CF/1988 e de seus incisos partem de seu potencial de proteção ambiental. Diante disso, a Turma conheceu do recurso e deu provimento a ele, determinando que seja constituída área de reserva florestal no imóvel controvertido como condição à retificação de área pleiteada, nos termos do art. 16, § 8º, do Código Florestal. REsp 831.212–MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 1º.9.2009.

2.4.5 A Celeuma Jurídica criada pelo Decreto n. 6.514/08

No findar do ano de 2009, constantemente era questionada a necessidade que havia de se cumprir a obrigação imposta pelo artigo 55 do Decreto n. 6.514/08, que obrigava o produtor rural a averbar a Reserva Legal de imóveis rurais que ainda não estivessem averbadas no período previsto pelo artigo 152 do mencionado decreto, o fatídico dia 11 de dezembro de 2009, que seria o prazo final fixado para o ato em questão.

Para aterrorizar mais ainda os chamados pelos ambientalistas de "Ruralistas", como se esse último termo fosse pejorativo, o Decreto fixou ainda no mesmo artigo 55 que, como pena para os "criminosos-ruralistas" – assim parece terem sido tratados pelo Decreto – poderão lhe ser aplicadas as penas de advertência e multa diária de R$ 50,00 (cinquenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da Área de Reserva Legal que deveria ter sido averbada.

Ressalta Júlio Cezar Lima Brandão, em doutrina escrita no ano de 2001, que a "obrigatoriedade da averbação da Reserva Legal e a inalterabilidade de sua destinação conta com mais de uma década posto que introduzida no Código Florestal, pela Lei 7.803/89, não sendo portanto, obrigação recente" ^[41].

Rodrigo Andreotti Musetti adota ainda posição mais rigorosa, entendendo incidir em ilicitude aquele que não averbar a Reserva Legal. ^[42]

A averbação da Reserva Legal, por sua vez, é ato de iniciativa do proprietário ou possuidor, cabendo à autoridade ambiental meramente averiguar as condições de adequação da área a ser averbada, todavia, não tem a autoridade poder discricionário para escolher o local da averbação, ficando a mesma vinculada à escolha do seu proprietário ou possuidor, que tem a discricionariedade técnica nesse sentido. ^[43]

Entretanto, toda a repercussão causada pelo Decreto n. 6.514/08 se deve ao fato de o mesmo ter causado confusões a respeito da necessidade de reconstituição imediata da Reserva Legal para que a mesma possa ser averbada.

Afirmar que realmente a área já deve ser reconstituída para ser averbada é um sofisma, pois em que pese parecer o correto, os prazos para reconstituição da reserva já foram pré-fixados em outras legislações. Todavia, há de se alinhar os órgãos ambientais com os cartórios de registros de imóveis para trabalharem dessa forma, uma vez que os mesmos podem estabelecer uma exigência além do que o sentido da norma quis estabelecer.

Em relação aos prazos para a reconstituição, a primeira norma que fixou o prazo foi a Lei de Política Agrícola de 1991 (Lei n. 8.171/91) ^[44]. Esta lei foi publicada após grande discussão e participação dos setores do agronegócio relacionados à produção, comercialização e logística, sobre a melhor política de desenvolvimento para a agricultura brasileira, indo de encontro à efetividade do artigo 187 da Constituição Federal que estabelece que o planejamento e execução de uma política agrícola deveriam ser feitos na forma de lei.

O que mais nos interessa disto tudo é que o artigo 99 desta lei trouxe a seguinte obrigação para o produtor rural:

a partir do ano seguinte ao de promulgação desta lei, obriga-se o proprietário rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei n. 4.771, de 1965, com a nova redação dada pela Lei n. 7.803, de 1989, mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da área total para complementar a referida Reserva Florestal Legal (RFL).

Para interpretar esse artigo, temos de estimular o processo lógico de interpretação, que tem por objetivo interpretar a lei atingindo a sua essência. Segundo Carlos Maximiliano, maior expressão brasileira que já se teve notícia em interpretação do Direito, deve-se interpretá-la procurando

descobrir o sentido e o alcance de expressões do Direito sem o auxílio de nenhum elemento exterior, como aplicar ao dispositivo em apreço um conjunto de regras tradicionais e precisas, tomadas de empréstimo à Lógica Geral. Pretende do simples estudo das normas em si, ou em conjunto, por meio do raciocínio dedutivo, obter a interpretação correta.

O autor adverte que a interpretação da letra da lei "pelo Processo Lógico tem mais valor do que a simplesmente verbal", ressaltando ainda, que entre os antigos doutrinadores já se encontrava um sábio conselho: "deve-se evitar a supersticiosa observância da lei que, olhando só a letra dela, destrói a sua intenção" ^[45].

Analisando o Direito desta forma, é que passamos a interpretar o artigo 99 da Lei de Política Agrícola, analisando-o por partes e aceitando os seus desdobramentos. No início se diz: a partir do ano seguinte ao de promulgação desta lei, obriga-se o proprietário rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei n. 4.771, de 1965, com a nova redação dada pela Lei n. 7.803, de 1989. Desta forma, como a lei foi publicada em 1991, a partir de 1992, estaria o produtor rural encarregado de iniciar a recomposição da sua reserva na forma prevista no Código Florestal. Este, portanto, foi o termo inicial fixado pela Lei de Política Agrícola para o início da recomposição. A partir desse termo, o artigo 99, fixa a forma como deve ser recomposta a Reserva Legal, estabelecendo ser mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da área total para complementar a referida Reserva Florestal Legal (RFL). Interpretando-se por meio de um raciocínio lógico, o produtor passa, portanto, a ter a seguinte obrigação legal: reconstituir nos próximos 30 anos, 1/30 ao ano, da área necessária à complementação da Reserva Legal, ou seja, se o prazo começa a contar em 1992, ele terá até o ano 2021 para reconstituir a sua Reserva Legal total. ^[46]

Razoável e proporcional que tal prazo tenha sido fixado desta forma, uma vez que não podemos esquecer de maneira alguma, que essa grande preocupação com o meio ambiente surgiu no início da década de 1980, com a Lei de Política Ambiental, e reforçada posteriormente com a Constituição Federal de 1988. Anteriormente a isto, se o produtor adquirisse uma área para cultivar e tivesse de desmatá-la para tal, as próprias instituições financeiras governamentais ofereciam linha de crédito, e de outro lado, se a área produtiva não estivesse desmatada, instituições como o Banco do Brasil nem sequer concediam créditos rurais a esses produtores.

Não obstante, apesar de existir o Código Florestal, ele nunca foi cumprido, nem pelo Poder Público, que deveria fiscalizar a sua aplicação e informar ao produtor rural como ele deveria proceder (princípio da informação ou notificação ambiental), e, de outro lado, a possibilidade de ele ser cumprido pelo agricultor ficou reduzida, pois o homem do campo é carente de informação, já que se preocupa unicamente com o "dentro da porteira", e a maioria das fazendas até final dos anos de 1980 nem luz possuíam, o que de certa forma impossibilitava o melhor acesso à informação. Desta forma, somente após a Constituição de 1988, e tentando resolver a situação apresentada, é que foi publicada a Lei de Política Agrícola, que fixou esse prazo de 30 anos para recomposição da Reserva Legal, prazo esse que se encerraria em 2021 conforme já foi mencionado. ^[47]

Surge, todavia, um entretanto: todos (ambientalistas e ruralistas) parecem ter se esquecido da existência do artigo 99, da mencionada lei, e iniciaram uma disputa para fixação de um prazo para recomposição das florestas, aflorada com a publicação da Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98) a partir de 1998, culminando com a edição da Medida Provisória n. 2.166 de 24 de agosto de 2001, que já tinha força de lei, mas que com a Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, e o estabelecimento no seu artigo 2º de que as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuariam em vigor, a não ser que fossem revogadas explicitamente por outra medida provisória ou por lei, ou ainda, por deliberação definitiva do Congresso Nacional, acabaram-se por converter aquelas medidas provisórias anteriores a esta emenda em lei. Conclui-se, portanto, que por 18 dias apenas esse prazo foi alterado, já que a reforma do Código Florestal foi levada a cabo pela medida provisória de 24 de agosto, sendo a mesma considerada atualmente como se lei fosse, por força da emenda constitucional de 11 de setembro, 18 dias, portanto, de interstício. Ressalta-se que nos termos do artigo 8º desta medida provisória, ela entrou em vigor a partir da sua publicação.

Vejamos parte do conteúdo e prazos que essa medida provisória fixou e que aqui nos interessa:

Art. 44. O proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos seus §§ 5º e 6º, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: (Redação dada pela Medida Provisória n. 2.166–67, de 2001)

I – recompor a Reserva Legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente (Incluído pela Medida Provisória n. 2.166–67, de 2001)

Utilizando-se novamente do processo lógico para interpretar esse inciso I do artigo 44, chega-se à seguinte conclusão: a partir de 24 de agosto de 2001, data da publicação da Medida Provisória n. 2.166, foi fixado um novo prazo para recomposição da Reserva Legal, que também tem um termo final de 30 anos, pois a cada 3 anos, deve-se recompor 1/10 da área total à sua complementação. Se for 1/10 a cada 3 anos, serão necessários 30 anos para atingir 10/10, é o que se aduz desta norma. Com efeito, foi remarcado o prazo que se iniciou em 26 de agosto de 2001 e se encerará, portanto, em 24 de agosto de 2031.

Com esse novo prazo, o artigo 99 da Lei de Política Agrícola se encontra tacitamente revogado, uma vez que sobreveio norma igual, posterior, disciplinando a mesma situação que esse artigo disciplinava.

Assim também entendeu a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, em recurso que teve como relator o Ministro Luiz Fux. ^[48]

Esse é, portanto, o prazo fixado por lei para se recompor a Reserva Legal definitiva!

O entendimento de José Afonso da Silva é também nessa linha:

Recomposição de Reserva Legal: o proprietário ou possuidor, nas condições previstas acima, deve recompor a Reserva Legal de sua propriedade (ou posse) mediante o plantio, a cada 3 anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária a sua complementação com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente – órgão, esse, que deve apoiar tecnicamente a recomposição quando se tratar de pequena propriedade ou de posse rural familiar. Admite-se também que a recomposição possa ser realizada mediante o plantio temporário de espécies exóticas como pioneiras, visando a restauração do ecossistema original, de acordo com critérios técnicos gerais estabelecidos pelo CONAMA (art. 44, I, e §§ 1º e 2º). Observa-se que 1/10 em cada 3 anos significa um prazo de 30 anos. Não é aceitável a interpretação de que, na vigência dessa norma, o proprietário ou possuidor possam suprimir Floresta de Reserva Legal com possibilidade de recomposição posterior em 30 anos, na forma prevista no art. 44, I e §§1º e 2º. Ora, se o Código não admite a supressão de Reserva Legal, por isso a estabelece como forma de protegê-la e preservá-la, como se poderia admiti-la com base na disciplina da recomposição? Não. O novo art. 44, ao admitir a recomposição, só o fez para situações passadas, situações consumadas antes da superveniência da forma de recomposição. Quer dizer, suprimir Reserva Legal é inadmissível. Se isso acontecer o proprietário ou possuidor fica sujeito a sanção, porque destruir ou danificar florestas nativas, plantadas ou vegetação fixadora de dunas, protetora de margens, objeto de especial preservação é crime a que se comina pena de detenção de 3 meses a 1 ano e multa. (Lei 9.605 de 1998, art. 50). E não resta dúvida de que as Reservas Legais são florestas e vegetação especialmente preservadas. ^[49]

Essa também é a posição de Júlio Cezar Lima Brandão: "A recomposição da reserva legal deve ocorrer mediante plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com os critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente". Afirma ainda o autor que o Código Florestal após a sua modificação pela retrocitada Medida Provisória

determina ao proprietário ou possuidor do imóvel rural com Reserva Legal em limites percentuais inferiores ao que é exigido pelo seu art. 16, ou mesmo quando totalmente inexistentes essas reservas, que adote as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: recomponha a reserva legal; conduza a regeneração natural da reserva; e/ou compense a reserva legal por outra área. ^[50]

Afirma ainda o autor em comento que quanto à condução da regeneração da Reserva Legal ou a sua compensação, devem ser adotados os seguintes critérios:

a) A Condução da Regeneração da Reserva Legal, por seu turno, será autorizada pelo órgão ambiental estadual competente, quando sua viabilidade for comprovada por laudo técnico, podendo ser exigido o isolamento da área (art. 44, §3º, do Código Florestal).

b) A Compensação da Reserva Legal deve se dar por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, pertencente ao ecossistema e localizada na mesma microbacia hidrográfica. Deve contar, a compensação, com a aprovação do órgão ambiental estadual competente, e pode ser implementada mediante o arrendamento de área sob o regime de servidão florestal (art. 44–A do Código Florestal) ou reserva legal, ou aquisição de cotas de reserva legal (art. 44-B do Código Florestal). Em não sendo possível a compensação por área localizada na mesma microbacia, o órgão ambiental competente deverá aplicar o critério de maior proximidade possível entre a propriedade desprovida de reserva legal e a área escolhida para a compensação, desde que situada na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado, atendido, quando houver, o respectivo Plano de Bacia Hidrográfica (art. 44, §§4º e 5º do Código Florestal). Porém, por expressa ressalva do art. 44–C do Código Florestal, não poderá utilizar-se da compensação, o proprietário ou possuidor que, a parti da vigência da Medida Provisória 1.736–31/98 suprimiu, total ou parcialmente florestas e demais formas de vegetação nativa, situadas no interior de sua propriedade ou posse, sem as devidas autorizações exigidas por lei. ^[51]

Surge todavia um segundo entretanto: esse prazo não seria também o prazo para que fosse averbada a Reserva Legal total no cartório de registro de imóveis, observando a disciplina prevista no artigo 16 do Código Florestal?

Podem-se vislumbrar duas posições diametralmente opostas:

A primeira diria que só se poderia averbar uma Reserva Florestal Legal se esta já estiver plenamente constituída, e, portanto, os prazos fixados primeiro pela Lei de Política Agrícola e depois prorrogado pela Medida Provisória n. 2.166 caem por terra. Esta posição vai de encontro ao que se exige pelos cartórios para a averbação, pois esses exigem que o proprietário disponibilize de imediato a demarcação da área total para averbar e que a área já esteja recuperada. O problema surge quando o proprietário não tem toda essa área para averbar e ele estipulou um plano de recuperação no prazo fixado pela lei, qual seja, até o ano de 2031. Nestes casos, o próprio Código Florestal criou algumas hipóteses de compensação, mas como o proprietário tem de ir procedendo a essa compensação na forma prevista na lei, 1/10 de 3 em 3 anos, o que poderia ser cobrado dele a título de reserva, já que estamos no ano de 2011, é 3/10 do total da Reserva Legal que ele irá constituir, mas sabemos, não é isso que está acontecendo.

A segunda posição dirá que se pode averbar a área destinada à Reserva Legal, e a sua recomposição deve-se dar nesse prazo, até 2031, todavia, junto a essa averbação necessário seria apresentar um Plano de Recomposição da Reserva. Destarte, averbada a área destinada à Reserva Legal, o órgão ambiental competente pode fiscalizar se está sendo recomposta 1/10 a cada 3 anos partir do dia 24 de agosto de 2001. Todavia, o mesmo problema surge caso o proprietário não tenha a área imediatamente para indicar como Reserva Legal, pois neste caso ele estaria em desacordo com o que é exigido para a averbação.

A questão é mais complicada do que parece num primeiro momento, pois em julho de 2008 quando sobreveio o Decreto n. 6.514/08 que fixava no seu artigo 152 o termo final para averbação total da Reserva Legal, no dia 11 de dezembro de 2009.

Não obstante, esse prazo foi ampliado para 11 de junho de 2011 pelo artigo 15 do Decreto n. 7.029/09, o que deixa sinais evidentes de que o Governo Lula reconheceu que criou um imbróglio jurídico ao elaborar o Decreto n. 6.514/08 e fixar o prazo do artigo 152, pois desconsiderou o prazo já anteriormente fixado por lei, e deixou o problema para a próxima Presidente resolver.

Como este decreto não é uma lei, o artigo 152 não revogava o prazo para a recomposição; ele apenas fixava um prazo para a averbação. Além de fixar o prazo, ele estabeleceu no seu artigo 55 que caso o proprietário não realize a averbação, poderá lhe ser aplicada pena de advertência e multa diária de R$50,00 (cinquenta reais) a R$500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da área de Reserva Legal que deveria ter sido averbada. A mesma normativa ainda estabelece que o autuado será advertido para que, no prazo de 120 dias, apresente termo de compromisso de averbação e preservação da Reserva Legal firmado junto ao órgão ambiental competente, definindo a averbação da Reserva Legal e, nos casos em que não houver vegetação nativa suficiente, a recomposição, regeneração ou compensação da área devida nos percentuais previstos no Código Florestal para cada Região.

Isto na teoria é muito fácil, todavia, na prática essa questão se apresenta como de difícil resolução. Imaginem, por exemplo, um proprietário que tenha 100 hectares de terras cultiváveis adquiridas em 1988 e toda já desmatada. Imaginem ainda que nesses 100 hectares ele investiu 5 milhões de dólares em irrigação para cobrir 95 hectares, deixando 5 hectares apenas para sua casa, escritório, depósito de maquinários, etc. Imaginem mais ainda, que ele após a publicação da Lei de Política Agrícola, elaborou um plano para ajustar a sua Reserva Florestal, todavia, não conseguiu implementá-lo porque naquela época não havia compensação ambiental – que surgiu com a Medida Provisória n. 2.166 apenas em 2001 – e as áreas de seu entorno estavam todas já desmatadas, eram produtivas, e seus proprietários não tinham interesse em vender. Dessa forma, o agricultor que esperava adquirir uma área vizinha que tivesse possibilidade de ser destinada à Reserva Legal não encontrou, por motivos alheios a sua vontade. Em 2001, com o surgimento da possibilidade de compensação, ele viu "uma luz no fim do túnel", todavia, como não encontrou uma propriedade na sua microbacia ^[52] que estivesse disponível à venda ou outra forma qualquer de empossamento por longo prazo, a sua situação se tornou inviável. Do que se conclui que nesse caso o proprietário, para se enquadrar na lei, deverá então destruir toda uma infraestrutura construída para irrigação e reconstituir a sua Reserva Legal, que foi destruída um dia porque o próprio Estado financiava o desmatamento. A incoerência é explícita. O melhor seria permitir que esse proprietário adquirisse uma propriedade em outra microbacia, ou até mesmo em outra região e a legalizasse como Reserva Legal; é o que se pretende com a Reforma do Código Florestal. Assim ele não para de produzir alimentos, importante para a segurança alimentar do país, não entra em crise financeira e se torne improdutivo, e pior que tudo isso, fique completamente desmotivado para continuar nessa atividade de extrema importância para o país, mas que cada dia que passa tem menos respeito dos políticos, que se preocupam apenas em apoiar a indústria automobilística, tecnológica e de eletrodomésticos com subsídios tributários. Indústrias essas que causam poluição em grande escala pelo fato de a população não ter mais onde descartar tanto o lixo industrial como os bens que vão sendo substituídos, e nem estamos falando em aquecimento global e aumento de consumo de energia!

Não é forçoso entender que ao fixar o prazo para recomposição da Reserva Legal, automaticamente, a Medida Provisória n. 2.166, que acrescentou esse prazo no Código Florestal, realmente fixou o termo final para a averbação, ou seja, o proprietário deve reconstituir a Reserva e no prazo final averbá-la.

Não estou aqui dizendo que o § 8º do artigo 16 do Código Florestal, inserido pela Medida Provisória em comento, não obrigou a averbação, mas fazendo uma interpretação pelo processo sistemático poderíamos extrair algumas conclusões.

Primeiramente, avocando ainda as lições de Carlos Maximiliano, processo sistemático é aquele que consiste "em comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto", e que tem por objetivo, por meio de uma norma, conhecer o espírito das outras, bem como, "procurar conciliar as palavras antecedentes com as consequentes, e do exame das regras em conjunto deduzir o sentido de cada uma" ^[53].

Entendido o que seja o processo sistemático, passemos a utilizar do mesmo para interpretar o dispositivo em questão. Segundo o § 8º do artigo 16,a área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código.

Nesse caso, ele estabelece a forma como deve ser feita a averbação no momento que o proprietário a fizer. Todavia, apesar de estipular uma obrigação de fazer ao proprietário, ele não fixou o prazo para que fosse feita a averbação.

Esse prazo, portanto, seria o que foi fixado no dia 24 de agosto de 2001, pela edição da medida provisória, ou seja, o mesmo prazo para a recomposição nos casos onde o proprietário não tem de imediato a área para se destinar à Reserva Legal. Essa é a interpretação sistemática que deve ser feita, o proprietário que tenha área disponível deve averbá-la imediatamente, todavia, o que não a possui, deve planejar a forma de recomposição na forma fixada pelo artigo 44, inc. I, do Código Florestal, e no final do período de carência fixado, averbar a Reserva Legal.

O que pode ser feito neste interstício pelo órgão ambiental, como já fora mencionado, é fiscalizar se está sendo recomposta 1/10 a cada 3 anos partir do dia 24 de agosto de 2001, até o termo final, inclusive poderia, sim, o órgão em apreço exigir um Plano de Recomposição da Reserva.

Sustentar que o prazo já estava fixado é aparentemente simples, o que não é simples é entender o porquê de o Decreto n. 6.514/08 ter fixado um novo prazo se o mesmo já existia. As dúvidas que pairam são tantas, que como já fora mencionado, esse prazo atualmente foi ampliado para 11 de junho de 2011 pelo artigo 15 do Decreto n. 7.029/09, deixando sinais evidentes de que o Governo Federal reconheceu que criou um imbróglio jurídico ao elaborar o Decreto n. 6.514/08 e fixar o prazo do artigo 152 desconsiderando o prazo já anteriormente fixado por lei.

Se nós, doutrinadores, somos meros intérpretes do Direito, pelo menos nessa nossa função temos de procurar sermos o mais técnico possível. E só vamos atingir esse objetivo se aplicarmos as formas de hermenêutica historicamente existentes, sejam elas satisfatórias ou não aos nossos anseios.

A situação que se apresenta, portanto, é a seguinte: se a Medida Provisória n. 2.166 acrescentou o termo final para recomposição no Código Florestal, automaticamente esse é o mesmo prazo final para a averbação, ou seja, o proprietário deve reconstituir a Reserva, e no prazo final averbá-la, como já foi dito. Como essa medida provisória, por meio da Emenda Constitucional n. 32, adquiriu força de lei, esse prazo só poderia ser modificado por força de outra lei, mas não de um simples decreto regulamentar, que, como frisa bem Vitor Frederico Kümpel, "são normas hierarquicamente inferiores às leis ordinárias" ^[54]. Disso se depreende que só uma lei ordinária ou uma lei complementar que possui um quórum de aprovação superior, ou ainda, uma emenda à Constituição é que poderia modificar o regime jurídico construído para a Reserva Legal pelo Código Florestal.

Tentando amenizar o drama e conflitos criados entre governo e ruralistas, o Governo Federal, com o Decreto n. 7.029/09, criou o "Programa Mais Ambiente", que como o próprio artigo 1º do mencionado decreto preceitua, tem porobjetivo promover e apoiar a regularização ambiental de imóveis, com prazo de até três anos para a adesão dos beneficiários, contados a partir da data da publicação desse decreto.

Para participar do Programa, o produtor deve aderir a um de seus Instrumentos junto ao IBAMA ou órgão estadual correspondente se este for competente para tal adesão. Esses instrumentos são o Termo de Adesão e Compromisso (TAC) e o Cadastro Ambiental Rural (CAR), definidos no artigo 3º do decreto. O TAC é um "documento formal de adesão, visando à regularização ambiental por meio do compromisso de recuperar, recompor ou manter as áreas de preservação permanente, bem como de averbar a reserva legal do imóvel". Já o CAR é o "sistema eletrônico de identificação georreferenciada da propriedade rural ou posse rural, contendo a delimitação das áreas de preservação permanente, da reserva legal e remanescentes de vegetação nativa localizadas no interior do imóvel, para fins de controle e monitoramento". Pela interpretação, eles serão interdependentes na medida em que a ausência do CAR implicará a impossibilidade de se firmar o TAC; e, de outro lado, não se justifica fazer o CAR se não for para firmar o TAC. Tal afirmação, todavia, se depreende do artigo 4º do mencionado decreto em comento, pois essa norma fixa como requisitos para firmar o TAC a identificação do proprietário ou possuidor rural, a identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, subscrito por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), contendo a indicação das coordenadas geográficas (perímetro do imóvel; localização de remanescentes de vegetação nativa; proposta de localização da Reserva Legal; e localização das áreas de preservação permanente) e ainda a solicitação de enquadramento nos subprogramas destinados à regularização ambiental de que trata o artigo 9º, quais sejam: I – Programa de Educação Ambiental; II – Programa de Assistência Técnica Rural (ATER); III – Programa de Produção e Distribuição de Mudas e Sementes; e IV — Programa de Capacitação dos Beneficiários Especiais. A única benesse é que o parágrafo único do artigo 9º trouxe a informação de que estes subprogramas serão providos de metodologia e recursos orçamentários e financeiros próprios que serão fixados posteriormente.

Todavia, reitero que aos produtores que já há um prazo fixado para a averbação, e com a prorrogação da fiscalização para se iniciar em 11 de junho de 2011, há ainda possibilidades dos que não averbaram suas reservas legais procurarem judicialmente resguardar seus direitos de assim proceder no seu prazo já fixado, em 2031 (a Medida Provisória n. 2.166).

O que o Estado pode exigir, e desta não haverá escapatória, é que os produtores firmem compromisso de recuperar, recompor ou manter as áreas de preservação permanente, estas sem prazo, bem como, de averbar a Reserva Legal do imóvel no prazo final – 2031, repito!

Portanto, o direito do proprietário de averbar a Reserva Legal após o prazo de reconstituição previsto no Código Florestal deve ser preservado; é nesse sentido que os advogados devem lutar para resguardar tal direito. Essa luta pela aplicação correta do Direito não pode falecer, pois um Estado de Direito que não possui um mínimo de segurança jurídica tem como tendência se tornar cada vez mais desobediente às normas primárias preestabelecidas. O que estamos vivendo hoje é apenas reflexo de ingerência política, que neste momento histórico pode estar indo contra os anseios dos proprietários rurais, mas se caminharmos dessa forma, chegaremos um dia a realmente devastar cada dia mais o meio ambiente por inobservância cultural e política das leis, que se hoje atingem diretamente os produtores rurais, amanhã podem atingir o meio ambiente como um todo.

2.4.6 Reserva Legal em condomínio

Sempre se questiona a possibilidade de se delimitar a Reserva Legal em regime condominial. Nos termos do artigo 16, § 11, a permissão é expressa:

Art. 16, § 11. Poderá ser instituída reserva legal em regime de condomínio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão ambiental estadual competente e as devidas averbações referentes a todos os imóveis envolvidos.

Esse artigo resolve as divergências e possíveis entreveros entre herdeiros de uma copropriedade que não tenham reserva disponível de forma partilhada, devendo manter a original intacta numa possível partilha.

2.4.7 Soluções possíveis para os Produtores que não têm a Reserva Legal

Conforme foi mencionado, o artigo 16 do Código Florestal é que estabelece os percentuais exigidos para a Reserva Legal.

Por sua vez, o artigo 44 determina a forma como deve o produtor proceder para não se enquadrar na ilegalidade ambiental, inclusive, atribui uma alternativa para aqueles casos onde não haja espaço na propriedade para delimitação da Reserva Legal.

Consoante o artigo 44, o proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior aos limites determinados (art. 16, I, II, III e IV), deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente:

1ª – Recomposição da Reserva Legal: O proprietário deve recompor a Reserva Legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente, conforme a Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001.

Exige-se no caso da pequena propriedade ou posse rural familiar, o apoio técnico do órgão ambiental competente.

Admite-se ainda, que a recomposição possa ser realizada mediante o plantio temporário de espécies exóticas, desde que observados os critérios técnicos gerais estabelecidos pelo CONAMA.

2ª – Regeneração da Reserva Legal: admite-se também que o proprietário conduza a regeneração natural da reserva legal, devendo para tanto isolar as áreas a ela destinadas. É necessário ainda que a área delimitada seja apresentada ao órgão ambiental estadual competente para que ele analise a viabilidade técnica da área e autorize a sua condição de Reserva Legal.

3ª – Compensação da Reserva Legal:permite-se também a Compensação da área de reserva desde que se faça por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia hidrográfica.

Nesse caso o problema surge se o proprietário precisar compensar a Reserva Legal, mas não encontrar área disponível na microbacia, hipótese em que ele poderá exigir do órgão ambiental estadual que aplique o critério de maior proximidade possível entre a propriedade desprovida de reserva legal e a área escolhida para compensação, desde que na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado, e se houver Plano de Bacia Hidrográfica esse deve ser atendido. É necessário, por fim, que a área a ser instituída a Reserva pertença ao mesmo ecossistema.

Ainda admite-se a Compensação da Reserva Legal sob duas formas:

a) Arrendamento: podem ser arrendadas áreas que estão sob o regime de servidão florestal ou reserva legal;

b) Aquisição de Cota de Reserva Florestal – CRF: que é um título representativo de vegetação nativa sob regime de servidão florestal, de Reserva Particular do Patrimônio Natural ou reserva legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais em comento.

O Código impõe restrição à Compensação da Reserva Legal, para o proprietário ou possuidor que tiver suprimido florestas ou demais formas de vegetação nativa sem autorização do órgão ambiental.

A Lei n. 11.428, de 2006, permitiu a desoneração do proprietário rural em delimitar a reserva legal se o mesmo promover a doação ao órgão ambiental competente, de área localizada no interior de unidade de conservação de domínio público, pendente de regularização fundiária.

2.4.8 Servidão Florestal

Conforme dissemos, a Compensação da Reserva Legal pode ocorrer por meio de arrendamento de áreas que estão sob o regime da Reserva Legal e/ou regime de Servidão Florestal. Mas o que seria Servidão Florestal?

Nos termos do artigo 44-A, o proprietário rural poderá instituir servidão florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, aos direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da reserva legal e da área com vegetação de preservação permanente.

Quando há essa renúncia, a restrição de uso da vegetação é a mesma da Reserva Legal, ou se necessário, até superior, quando o órgão ambiental determinar.

Para ser considerada área de Servidão Florestal, o proprietário deve averbar à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.

Sônia Letícia de Mello Cardoso ^[55], identifica três benefícios decorrentes da instituição da Servidão Florestal:

1 – Regularização da Reserva Legal; ^[56]

2 – Possibilidade de exploração de Cotas de Reserva Legal; ^[57]

3 – Isenção de Imposto Territorial Rural. ^[58]

2.4.9 Objetivo Saneador e Alterações Previstas na Reforma do Código

O Projeto de Lei de Reforma do Código Florestal ^[59] estabelece que as propriedades dimensionadas em até 4 módulos fiscais ^[60] (20 a 440 hectares, dependendo da região do país) não precisarão recuperar a área, ou instituir Reserva Legal, caso o desmatamento tenha ocorrido até a promulgação da lei.

Nas demais propriedades será preciso recuperar a vegetação, mas o cálculo não será feito com base na área total do imóvel: a base de cálculo é a área que exceder 4 módulos fiscais.

As compensações poderão ser feitas com áreas situadas a milhares de quilômetros da propriedade, desde que no mesmo bioma. O proprietário terá também a opção de fazer a compensação em dinheiro, com doação a um fundo para regularização de unidades de conservação.

O percentual de preservação e conservação, ou área de Reserva Legal é o que se segue.

SITUAÇÃO DA RESERVA LEGAL COM A REFORMA DO CÓDIGO FLORESTAL	PERCENTUAIS DE PRESERVAÇÃO
Imóvel Rural com área inferior a 4 módulos fiscais	0%
Situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal	80% para imóvel situado em área de formações florestais
	35% para imóvel situado em área de formações savânicas
	20% para imóvel situado em área de formações campestres
Imóveis localizados nas demais regiões do País	20%

É importante mencionar que em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada para fins de Reserva Legal, a área do imóvel antes do fracionamento; é o que está previsto no artigo 14, § 2º da Reforma do Código, e que causará impactos diretos em fracionamentos para os diversos fins.

A título ilustrativo, na Região do Alto Paranaíba em Minas Gerais um módulo fiscal representa aproximadamente 40 hectares. Suponhamos que o de cujus que já era viúvo, tenha deixado para seus 4 filhos uma fazenda com exatamente 200 hectares, e que nesse caso tinha uma Reserva Legal na propriedade na forma como exigida legalmente, ou seja, 20% da área. Caso os herdeiros pretendam parcelar a área para repartição entre eles, se não houver acordo sobre a permanência da Reserva Legal em condomínio (prevista nos artigos 14 e 17 do Projeto) ^[61] cada um deverá constituir uma reserva em seus 50 hectares, o que tornaria inviável a repartição e obrigaria os herdeiros a se desfazerem da propriedade. Do que se aduz que essa norma surge como um desestímulo à Agricultura Familiar.

Outro exemplo nos é apresentado por Eduardo Agostinho Arruda Augusto:

Quanto à situação da pequena propriedade rural, o projeto foi além ao isentar da obrigatoriedade da reserva legal todos os imóveis com área total não superior a 4 módulos fiscais. Ou seja, no município de Corumbá–MS, no Pantanal, estariam isentos dessas obrigações os imóveis rurais com área de até 440 hectares; e, no município de Arujá, em São Paulo, os imóveis com dimensão não superior a 15 hectares.^[62]

Desde que o órgão ambiental não tenha fixado determinação em contrário, a escolha da área a ser averbada a título de Reserva Legal é de livre escolha do proprietário ou possuidor, devendo estes sempre que houver, considerarem os seguintes critérios e instrumentos:

I – o plano de bacia hidrográfica;

II – o zoneamento ecológico-econômico;

III – a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.

O Código possibilita atualmente a possibilidade de recompor a Reserva com árvores frutíferas, entretanto, somente em pequenas propriedades ou posse rural familiar, nos termos do § 3º do artigo 16.

Para cumprimento da manutenção ou compensação da área de reserva legal em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios de árvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas.

Entretanto, com a reforma do Código Florestal será desnecessária a recomposição com árvores exóticas ou frutíferas para essas propriedades, já que as mesmas estariam dispensadas de Reserva Legal dentro dos limites fixados.

3. CONCLUSÃO

Analisando todo o contexto ambiental em torno do Agronegócio, podemos concluir que é muito delicado para o produtor rural cumprir todas as exigências sem o apoio devido do Estado.

Esse apoio não é mais que obrigação do Estado, imposta constitucionalmente pelo artigo 225 ^[63], que o obriga a promover informação sobre os atos omissivos e comissivos a serem implementados na adequada preservação do meio ambiente. O Poder Público é inoperante nesse sentido, e sempre alega que seria obrigação dos agricultores promoverem esses debates e se informarem melhor, esquecendo que há obrigação constitucional imposta a ele de atuar informando todos os agentes dessa cadeia.

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Notas

Luciana de Morais Ferreira no artigo A força vinculatória do licenciamento ambiental – Revista de Direito Administrativo,Rio de Janeiro, v. 209, p. 109-119, jul./set. 1997.
Constante do Prefácio da obra Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. (FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR., Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 2000.)
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional.2ª edição. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 193.
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MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª edição. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1998, p. 35.
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª edição, cit., p. 36.
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª edição, cit., p. 37.
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª edição, cit., p. 37.
COSTA, Nelson Nery. Processo Administrativo e suas Espécies. 4ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 7.
Autarquia, segundo o art. 5º, I, do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, é "o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".
Tendo o Poder Público instituído fundações para persecução de objetivos de interesse público coletivo (educação, ensino, pesquisa, assistência social, meio ambiente, etc.), com personificação de bens públicos e fornecendo subsídios orçamentários para a sua manutenção, passou-se a atribuir personalidade pública a essas entidades, a ponto de a própria Constituição Federal de 1988, encampando a doutrina existente, ter instituído as denominadas fundações públicas, ora chamando-as de "fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público" (arts. 71, II, III e IV; 169, parágrafo único; 150, § 2°, 22, XXVII) ora de "fundação pública" (art. 37, XIX, e 19 do ADCT), ora de "fundações mantidas pelo Poder Público (art. 37, XVII), ora simplesmente de "fundação" (art. 163, II). Fundação Pública, segundo o art. 5º, IV, do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que foi acrescentado pela Lei 7.596/87, é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgão ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes".
Em Minas Gerais, por exemplo, o próprio agricultor instaura o processo administrativo protocolando o Formulário de Caracterização do Empreendimento – FCE.
A título de exemplo, e usando ainda o sistema de competências de Minas Gerais, para se instaurar o processo administrativo de licenciamento que tenha por objeto atividades agrossilvopastoris, o FCE deve ser protocolado no Instituto Estadual de Florestas – IEF; se for para atividades industriais, minerárias e de infraestrutura, o órgão competente é a Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM.
FERREIRA, Sérgio de Andréa. Direito Administrativo Didático. 2ª edição.Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 265.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 6ª edição. São Paulo: RT, 2002, p. 213.
Esse projeto seria mais amplo que o Estudo de Impacto Ambiental, pois não tem como foco apenas demonstrar a viabilidade ambiental do empreendimento, mas também, identificar a sustentabilidade técnica, econômica e social do empreendimento, até para que o mesmo se legitime através do demonstrativo dos bônus trazidos pelo projeto, e não apenas apresentar o ônus que o meio ambiente irá suportar quando aquele for implementado.
DIAS, Edna Cardozo. In: Manual de Crimes Ambientais. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999, p. 41.
Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais (Lei 9.985/00).
Art. 16. A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos da conservação da natureza (Lei 9.985/00).
ROHDE, Geraldo Mario. Geoquímica Ambiental e Estudos de Impacto. 2ª edição. São Paulo: Signus, 2004, p. 66.
ROHDE, Geraldo Mario. Geoquímica Ambiental e Estudos de Impacto. 2ª edição, cit., p. 67-73.
As chuvas ácidas causam danos materiais às construções, monumentos, esculturas, etc.; causam danos também à vegetação.
MATEO, Ramón Martín. Manual de Derecho Ambiental. 2ª edição. Madri: Trivium, 2001, p. 114-115.
DIAS, Edna Cardozo. In: Manual de Crimes Ambientais, cit., p. 42.
FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR., Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental, cit., p. 08.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional.2ª edição, cit., p. 193.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional.2ª edição, cit., p. 209.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Crédito Rural e Meio Ambiente. Publicado na Gazeta Mercantil em 8 de outubro de 2002.
ANTUNES, Paulo de Bessa. A Questão dos Ativos Ambientais. Publicado na Gazeta Mercantil em 9 de janeiro de 2004.
BITTAR, Carlos Alberto. O Direito Civil na Constituição de 1988. São Paulo: RT, 1991, p. 154.
BENJAMIN, Antônio Herman V. Desapropriação, Reserva Florestal Legal e Áreas de Preservação Permanente.In: SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos; QUEIROZ, João Eduardo Lopes (Coord.). Direito do Agronegócio. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 531-532.
SKORUPA, Ladislau Araújo. Áreas de Preservação Permanente e Desenvolvimento Sustentável. Jaguariúna: Embrapa – Meio Ambiente (Folhetim). 2003, p. 2-4.
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:

ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será: (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

1 – de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura; (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

2 – de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

3 – de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

4 – de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

5 – de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; (Incluído pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;

nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

no topo de morros, montes, montanhas e serras;

nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;

nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação. (Redação dada pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (Incluído pela Lei n. 7.803 de 18.7.1989)

Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:

a atenuar a erosão das terras;

a fixar as dunas;

a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;

a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;

a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;

a assegurar condições de bem-estar público.

§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.

§ 2º As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.

O Projeto de Lei tem o número 1.876 e é de 1999, todavia, foram recebidos diversos apensos, até se chegar ao Substitutivo apresentado pelo Deputado Federal Aldo Rebelo em 2010.
BENJAMIN, Antônio Herman V. Desapropriação, Reserva Florestal Legal e Áreas de Preservação Permanente.In: SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos; QUEIROZ, João Eduardo Lopes (Coord.). Direito do Agronegócio. Belo Horizonte: Fórum. 2005, p. 533-534.
José Afonso da Silva advoga também essa opinião (SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4ª edição.São Paulo: Malheiros, 2003, p. 187).
Disponível em: <http://www.sema.rs.gov.br/sema/html/pdf/roteiro-averbacao.pdf>. Acesso em: 13 nov. 2009.
BRANDÃO, Júlio Cezar Lima. Aspectos jurídicos das florestas de preservação permanente e das reservas legais: proteção ambiental e propriedade. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 22, p. 140, abr./jun. 2001.
"Quanto a obrigatoriedade da Averbação da Reserva Legal podemos afirmar que, em sendo verificado o propósito de exploração da Floresta de Domínio Privado, seu proprietário deverá averbá-la. Se iniciar a exploração sem a área de reserva legal devidamente averbada, ainda que de fato ela exista, toda a atividade exploratória será ilícita.

A Averbação da Reserva Legal é condição legal para o exercício de direto a exploração. Se inexistente a Reserva Legal, a condição legal para a exploração estará ausente, devendo seu proprietário ser responsabilizado pela recuperação do que foi extraído, ainda que possa existir no imóvel área de floresta superior ao limite percentual previsto em lei" (MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Do critério da autoridade competente na averbação da reserva legal. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 17, p. 158, jan./mar. 2000).

Essa é a posição também de Paulo de Bessa Antunes: "o Código Florestal, na redação original do art. 16, em meu entendimento, não condicionava a ação de reflorestar a existência da norma administrativa específica. Penso que esta seja a conclusão lógica do fato de que a autoridade administrativa foi outorgada a missão de delimitar a extensão da Reserva Florestal Legal, em taxas mínimas, conforme definido pela Lei. Observa-se, ademais, que, se o proprietário não obteve do poder público a delimitação geográfica da área a ser mantida como Reserva Legal, igualmente não obteve a definição dos percentuais de sua propriedade que devem ser considerados como Reserva Legal, isto não o desonera da obrigação de manter a Reserva Florestal Legal. Ao contrário, ante a omissão da Administração – que deverá ser constituída em mora –, o próprio proprietário pode sponte sua definir a área e o percentual – respeitando o percentual mínimo – a ser averbado como Reserva Florestal Legal. Isto para que não se torne sujeito passivo de uma possível medida judicial com o objetivo de evitar o prosseguimento da utilização danosa da propriedade. Outra conclusão seria totalmente contrária a letra e ao espírito de toda a legislação de proteção ambiental inclusive das normas constitucionais. A Reserva Legal, por seus atributos ecológicos, não pode deixar de estar presente na propriedade florestal, pois como venho argumentando ao longo deste trabalho, ela é parte da própria propriedade florestal. A delimitação da Reserva Legal, pela Autoridade Administrativa, é um mero reconhecimento físico, nada mais. Mutatis Mutandi, a hipótese se assemelha a das terras indígenas, a demarcação administrativa não é constitutiva, mas meramente declaratória.

A questão parece-me extremamente simples. A Reserva Florestal Legal é estabelecida por ato do proprietário que determina a sua Averbação junto ao Registro de Imóveis. À Administração Pública compete, única e exclusivamente, verificar a existência de atributos ecológicos nas áreas que deverão ser averbadas pelo proprietário e delimitar-lhes os contornos. É um ato administrativo vinculado, no qual o Administrador limita-se a verificar o preenchimento das condições legais. É da própria natureza do ato mencionado a vinculação, pois o Sistema Constitucional Brasileiro inadmite a Intervenção do Estado na Propriedade Privada de forma discricionária. Caso o ato de delimitação da Reserva Florestal Legal fosse um ato administrativo discricionário, estaríamos diante de uma desapropriação indireta. É da própria natureza da propriedade florestal a existência da Reserva Florestal Legal, inclusive como condição de exploração da dita propriedade. Não há exploração legal de propriedade florestal que não tenha averbada a Reserva Florestal Legal." (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 9ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 540-541).

Parece também ser a posição de Rodrigo Andreotti Musetti, ao fixar que "a partir de 18.01.1991, com a promulgação da Lei de Política Agrícola (Lei 8.171, de 17.01.1991), a recomposição florestal na área da Reserva Legal que, por qualquer motivo, estiver sem cobertura arbórea, tornou-se obrigatória devendo ser utilizadas espécies nativas em sua recomposição" (MUSETTI, Rodrigo Andreoti. Do critério da autoridade competente na averbação da reserva legal. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 17, p. 158, jan./mar. 2000).
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 19ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 100-101.
Essa é a posição também de Luis Henrique Paccagnella: "Assim, o proprietário que não possui reserva legal tem a obrigação de demarcar e registrar a mesma, cessando exploração em sua área e possibilitando assim a regeneração natural. Além disso tem a obrigação da regeneração artificial, à razão de 1/30 por ano, a contar de 1992 inclusive"(PACCAGNELLA, Luis Henrique. Função socioambiental da propriedade rural: áreas de preservação permanente e reserva legal. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 8, p. 10, out./dez. 1997).
Nesse ponto, é importante mencionar, que muitos produtores cientes de que deveriam assegurar que 20% (na grande maioria) da sua Propriedade não fossem desmatados, acabavam por delimitar faticamente a Reserva Legal sem, portanto, averbá-la, nesses casos a situação é de fácil resolução, bastando o implemento de sua averbação.
"EDecl no AgRg no REsp n. 255170 / SP

Embargos de Declaração no Agravo Regimental no Recurso Especial n. 2000/0036627-7

Relator : Ministro Luiz Fux

Órgão julgador: T1 — Primeira Turma

Data do julgamento: 01/04/2003

Data da publicação/fonte: DJ 22/04/2003, p. 197

Embargante: Neyde Dandaro Rodrigues e outros

Advogado: Fábio D. Pereira e outro

Embargado: Ministério Público do Estado de São Paulo

Ementa: embargos de declaração contra acórdão

Proferido em agravo regimental. Danos ambientais. Ação civil pública. Responsabilidade. Adquirente. Terras rurais. Recomposição. Matas.

A Medida Provisória 1.736-33 de 11/02/99, que revogou o art. 99 da lei 8.171/99, foi revogada pela MP 2.080-58, de 17/12/2000.

Em matéria de dano ambiental a responsabilidade é objetiva. O adquirente das terras rurais é responsável pela recomposição das matas nativas.

A Constituição Federal consagra em seu art. 186 que a função social da propriedade rural é cumprida quando atende, seguindo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, a requisitos certos, entre os quais o de ‘utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente’.

A Lei 8.171/91 vigora para todos os proprietários rurais, ainda que não sejam eles os responsáveis por eventuais desmatamentos anteriores. Na verdade, a referida norma referendou o próprio Código Florestal (Lei 4.771/65) que estabelecia uma limitação administrativa às propriedades rurais, obrigando os seus proprietários a instituírem áreas de reservas legais, de no mínimo 20% de cada propriedade, em prol do interesse coletivo.

Embargos de Declaração parcialmente acolhidos para negar provimento ao

Recurso Especial.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, acolher parcialmente os embargos de declaração para negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Humberto Gomes de Barros, José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator."

SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4ª edição. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 186-187.
BRANDÃO, Júlio Cezar Lima. Aspectos jurídicos das florestas de preservação permanente e das reservas legais: proteção ambiental e propriedade. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 22, p. 144, abr./jun. 2001.
BRANDÃO, Júlio Cezar Lima. Aspectos jurídicos das florestas de preservação permanente e das reservas legais: proteção ambiental e propriedade. Revista de Direito, São Paulo, n. 22, p. 145, abr./jun. 2001.
"Art. 44. O proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos seus §§5º e 6º, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: (Redação dada pela Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001)

I – recompor a reserva legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente; (Incluído pela Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001)

II – conduzir a regeneração natural da reserva legal; e (Incluído pela Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001)

III – compensar a reserva legal por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento (Incluído pela Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001)."

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 19ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 104.
KÜMPEL, Vitor Frederico. Introdução ao Estudo do direito. 2ª edição. São Paulo: Método, 2009, p. 70.
CARDOSO, Sônia Letícia de Mello. A Servidão Ambiental no Brasil. Curitiba:Juruá, 2010, p. 80-85.
"A Servidão Florestal permite ao proprietário de imóvel rural oferecer parte de sua propriedade para figura como reserva legal de terceiros, desde de sua propriedade para figurar como reserva legal de terceiros, desde que esteja localizada na mesma bacia hidrográfica. É portanto, um instrumento para compensar a área de reserva legal por outra equivalente em importância ecológica e extensão, pertencendo ao mesmo ecossistema e estando localizada na mesma microbacia." (CARDOSO, Sônia Letícia de Mello. A Servidão Ambiental no Brasil, cit., p. 80).
"O título representativo da servidão florestal será emitido por meio de Cota de Reserva Florestal (CRF), e poderá ser transferido, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, principalmente para a compensação de áreas de reserva legal, ou a critério dos órgãos credenciados para a proteção de áreas de interesse ambiental. A transferência onerosa poderá ser negociada e o titular da cota poderá auferir benefícios econômicos em razão da preservação." (CARDOSO, Sônia Letícia de Mello. A Servidão Ambiental no Brasil, cit., p. 84).
"O proprietário que instituir a servidão florestal ficará isento de Imposto Territorial Rural, conforme a Medida Provisória 2.166/01-67, que alterou o Código Florestal, e a Lei 9.393, de 19.12.1996, que dispõe sobre o Imposto Territorial Rural (ITR), a qual estabelece, em seu art. 10, §1º, "d", §7º, que a apuração e o pagamento do ITR serão efetuados pelos contribuintes, excluídos os valores relativos à servidão florestal. A declaração de isenção não está sujeita à prévia comprovação do declarante, ficando o mesmo responsável pela veracidade do documento."(CARDOSO, Sônia Letícia de Mello. A Servidão Ambiental no Brasil, cit., p. 84).
O Projeto de Lei tem o número 1.876 e é de 1999, todavia, foram recebidos diversos apensos, até se chegar ao Substitutivo apresentado pelo Deputado Federal Aldo Rebelo em 2010.
Para mensurar o Módulo Fiscal, vide artigo de Eduardo Agostinho Arruda Augusto intitulado Módulos Rurais: Aspectos Práticos para o Proprietário Ruralconstante na Revista Brasileira de Direito do Agronegócio, n. 4, São Gotardo: CESG, p. 81-100.
Art. 14. Todo imóvel rural com área superior a quatro módulos fiscais deve possuir área de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente e ressalvadas as hipóteses de área de Reserva Legal em condomínio e de compensação previstas nesta Lei.

Art. 17. Poderá ser instituída Reserva Legal em regime de condomínio entre propriedades rurais, respeitado o percentual previsto no art. 14 em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão estadual do Sisnama e as devidas averbações referentes a todos os imóveis envolvidos.

Parágrafo único. O regime previsto no caput será também aplicado aos imóveis decorrentes do mesmo parcelamento rural, caso em que será dispensada a aprovação prévia do órgão competente do Sisnama.

AUGUSTO, Eduardo Agostinho Arruda. Módulos Rurais: Aspectos Práticos para o Proprietário Rural.In: Revista Brasileira de Direito do Agronegócio, n. 4. São Gotardo: CESG, p. 81-100.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(...)

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente.

Autor

João Eduardo Lopes Queiroz

Reitor do Centro de Ensino Superior de São Gotardo – CESG.Pós-graduado em Direito Administrativo Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutorando em Direito pela Universidad de Valladolid/Universidad de Buenos Aires.Vice-Presidente da Comissão de Direito do Agronegócio da OAB/MG. Coordenador da Revista Brasileira de Direito do Agronegócio (www.direitodoagronegocio.org). Professor de Direito Administrativo e Ambiental da Fundação Armando Álvares Penteado e na Escola Paulista de Direito no nível de Pós-Graduação.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

QUEIROZ, João Eduardo Lopes. Licenciamento ambiental e reserva legal no agronegócio brasileiro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2882, 23 maio 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/19149. Acesso em: 16 abr. 2024.

Licenciamento ambiental e reserva legal no agronegócio brasileiro