A Lei nº 12.527/11 e a guerra com os servidores públicos

Em 18 de maio de 2012, a Lei n. 12.527/2011 entrou em vigor. Denominada Lei de Acesso à Informação, surgiu baseada nos princípios da publicidade e da transparência dos atos praticados pela Administração Pública, em todos os níveis da Federação, regulamentando, pois, o art. 5º, XXXIII (que garante a todos o direito de obter dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, na forma da lei), o art. 37, §3º, II (que garante a participação social na Administração Pública mediante acesso a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, na forma da lei) e o art. 216, §2º (que determina à Administração Pública franquear a consulta à documentação governamental a quem possa interessar, na forma da lei), todos da CF/88.

A referida lei é um instrumento que pretende colaborar com uma gestão pública que deveria ser, intrinsecamente, transparente. Assim, com a regulamentação dos dispositivos constitucionais que garantem ao cidadão brasileiro o direito de ser informado sobre a gestão do patrimônio público, inclusive e principalmente dos gastos realizados, essa recente lei vem já com atraso de mais de duas décadas – embora se saiba que a cultura política brasileira não é a de que a sociedade mude suas condutas a partir da edição de leis. Mas, como nunca é demais ter um pensamento otimista, espera-se que sua aplicação se dê em consonância com as Leis de Improbidade Administrativa (n. 8.429/1992) e de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), além de outras legislações que estabeleçam sanções para os maus administradores públicos.

O advento tardio da Lei de Acesso à Informação, ao que parece, deve-se às pressões populares por uma maior transparência do Estado, especialmente devido aos escândalos de desvios de verbas públicas por servidores públicos da alta cúpula dos três poderes, bem como dos aumentos de remunerações desses mesmos servidores enquanto os burocratas públicos não têm tido aumento há alguns anos e quando os têm são proporcionalmente pequenos em relação aos da alta cúpula dos poderes (melhor seria dizer que os aumentos da alta cúpula são desproporcionalmente grandes). No entanto, depois de 180 dias de vacância, a lei em comento passou a produzir os seus efeitos em meio a um cenário nada amistoso e de inúmeras críticas a seu texto.

Os servidores iniciaram uma verdadeira guerra à Lei e ao seu Decreto regulamentador, n. 7.724, de 16/05/2012, que determinou, conferindo procedibilidade à referida lei, o modelo a ser seguido pela Administração Pública federal, direta e indireta, no que pertine ao formato de divulgação das informações, estabelecendo como solicitá-las, quais podem ser acessadas, e que instrumentos devem ser utilizados para essa finalidade. O ponto nodal da polêmica é o art. 7º, §3º, VI, do Decreto, que determina a divulgação de maneira individualizada, não sendo necessário requerimento de qualquer interessado (até porque os gastos públicos são, ou deveriam ser públicos), da remuneração de todos os servidores públicos, inclusive auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa.

Apesar de o Decreto ser direcionado ao âmbito do Executivo federal, a Lei de Acesso à Informação é uma lei de natureza nacional, ou seja, válida para todos os entes federados, devendo ser observada por todos os Poderes, pelas Cortes de Contas e pelo Ministério Público de todos os níveis da Federação – o que faz com que os termos do Decreto federal sejam utilizados como parâmetro regulamentador nas demais instâncias. O grande problema surge, no entanto, quando se determina que a divulgação seja feita de maneira individualizada. Isto é, como uma divulgação individualizada deveria ser realizada? O princípio da transparência exigiria que fosse divulgada apenas a matrícula do servidor público, ou determinaria que isso se desse pela divulgação de seu nome e outros dados pessoais?

Embora a Administração Pública deva obediência aos princípios estatuídos no art. 37, caput, da CF/88, deve-se analisar até que ponto é razoável e proporcional alegar cumprimento a tais princípios em detrimento da intimidade do servidor público enquanto cidadão. Não se trata aqui de ponderar um interesse de ordem pública (transparência, publicidade, moralidade administrativa) com um interesse de ordem privada (intimidade, privacidade individual), e sim ponderar entre dois interesses públicos: a moralidade/transparência administrativa, de um lado, e a proteção dos direitos fundamentais, de outro (ou, se preferir, a proteção de um direito individual com repercussões coletivas); isso porque não é o interesse de um único servidor público que está em jogo, e sim de toda a classe de servidores.

Todos os servidores públicos ao serem aprovados em seus respectivos concursos públicos, são classificados, são nomeados e são empossados, com todos os atos devidamente publicados na Imprensa Oficial. As respectivas remunerações são, igualmente, divulgadas pelas leis de cada carreira, e cada vantagem acrescida é também devidamente publicada na Imprensa Oficial. À discriminação individualizada das remunerações não bastaria a divulgação das matrículas e dos cargos ocupados, simplesmente, sem a necessidade mais informações sobre o servidor ocupante, que devem ser mantidas sob o devido sigilo, cabendo aos órgãos de controle interno e externo apurarem, se for o caso, mediante o devido processo legal, casos de remunerações exorbitantes, por exemplo?

É a partir da interpretação que vem sendo aplicada ao art. 7º, §3º, VI, do Decreto n.º 7.724/2012, que surge o grande problema. O Decreto não estabelece a necessidade de divulgação dos nomes dos servidores, individualizadamente, com sua respectiva remuneração, o que se determina, exclusivamente, é que sejam divulgadas as remunerações, e que seja individualizado o servidor que recebe aquele valor. A Portaria Interministerial do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão n. 233, de 25/05/2012, também não estabelece nada referente ao nome do servidor, e sim apenas ao cargo, posto, graduação, função e emprego público e respectiva remuneração.

Não existem motivos relevantes para uma publicidade irrestrita dos dados dos servidores. O art. 5º, X, da CF/88, estabelece a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, determinando que, no caso de descumprimento desse preceito, o sujeito seja indenizado, material ou moralmente. Ora, como afirmar que a divulgação dos salários, com a indicação de seus nomes e outros dados pessoais não fere a sua intimidade? Como afastar a determinação constitucional de que a violação desses direitos não contemple indenização? Se não há qualquer outro dispositivo constitucional que excepcione tal previsão, poderia uma lei ordinária ou um decreto criar a exceção? Seria essa legislação constitucional?

E outras questões se apresentam. Quantos crimes são passíveis de serem praticados a partir de uma divulgação desse porte? Será que indivíduos mal intencionados poderiam se valer desses dados para praticar ilícitos utilizando o nome do servidor, ou mesmo, contra o servidor, como, por exemplo, extorsão, sequestro, e falsidades dos mais variados tipos?

Por essa razão é que a legislação em vigor apesar de formal e materialmente constitucional, vem sendo interpretada pelas esferas governamentais (incluindo-se Corte de Contas e Ministério Público) de todos os entes da federação, de maneira inconstitucional. Atribui-se interpretação absolutamente contrária aos postulados constitucionais, a uma regra, aparentemente, inofensiva do ponto de vista jurídico.

Veja, se o próprio art. 31, da Lei n. 12.527/2011, estabelece que “o tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais”, não há como compatibilizá-lo com a forma como esses dados têm sido manejados.

Em primeiro lugar, a própria Carta Constitucional dispõe que os direitos e garantias fundamentais são insuscetíveis de reformas tendentes a aboli-los (art. 60, §4º, IV). Assim, em sendo o direito à privacidade, a honra, a vida privada e a intimidade, inseridos nesta qualidade (art. 5º, V e X), não poderia uma legislação infraconstitucional estabelecer permissões à violações constitucionais deste tipo.

Em segundo lugar, as regulamentações específicas de cada ente, têm sido editadas por meio de atos normativos das chefias representativas (autoridade responsável pelo planejamento e orçamento destes entes) que compõem aquela esfera de governo, seguindo a lógica estabelecida pelo Decreto n. 7.724/2012.

Assim, os demais entes, também têm editado atos normativos com o objetivo de disciplinar a matéria (em “efeito cascata”). Não se tratam de atos meramente ordinatórios, acerca de regras gerais a serem observadas no âmbito interno do ente público vinculado à administração pública direta ou indireta. Ao contrário, são atos normativos secundários que extrapolam os fins para os quais são destinados, afetando matéria constitucional.

Atos desta natureza legitimam violação a garantia que o constituinte optou por deixar salvaguardada de possíveis problemas governamentais futuros. E mais, esse mesmo constituinte o fez sabendo que, a depender da composição do legislativo federal, ou do representante do Executivo nacional que estivesse no Poder, propostas incestuosas poderiam almejar a redução do rol de direitos e garantias que ele, legislador constituinte originário, entendia como fundamental para manter a dignidade do cidadão em sociedade, inspirando-se, portanto, na ideia de que a Carta Constitucional de 1988 é uma verdadeira “Constituição cidadã”.

Sendo assim, a despeito de o STF dar sinais de ser favorável à divulgação dos dados, conforme esposado no julgamento da Suspensão de Liminar 623/DF, tendo como requerente a União Federal, estabelecendo que “a remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo”, do que não se duvida.

Contudo, pondere-se que a divulgação dos nomes dos servidores, fere sua intimidade, motivo pelo qual, a novel legislação deve ser levada à apreciação do Supremo, com o intuito de que seja pacificado um entendimento acerca da forma como esses dados devem ser divulgados que, a nosso ver, atenderia perfeitamente aos fins sociais da norma a divulgação, tão-somente, por meio de suas matrículas funcionais.