É possível se usucapir bens públicos?

Inicialmente, destaque-se que acerca do instituto do usucapião, a Constituição Federal Brasileira reservou o artigo 183 para regulamentar a matéria, posteriormente recepcionado pelo artigo 1.240 do Código Civil, prevendo as hipóteses de cabimento – ou de não cabimento – desse tipo de ação, bem como elencou os requisitos cumulativos necessários para tanto.

Por outro lado, sabe-se que os bens públicos são recobertos pelo manto da impossibilidade de aquisição via ação de usucapião. Mas será que em nenhuma hipótese é possível se contrair a propriedade de um imóvel público através dessa ação possessória?

Para iniciarmos essa nossa discussão, é necessário que atentemos para o lecionado pelo próprio artigo 103 da CF/88, mais precisamente em seu § 3º. Senão vejamos:

“Art. 183. (...)

3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”

Essa também é a inteligência dada pelo artigo 102 do Código Civil Brasileiro. Confira-se:

“Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.”

Desta forma, fica clarividente que além das limitações trazidas pelo caput do artigo103 da CF/88 ao elencar os requisitos concessionais da usucapião, há também a restrição quanto aos bens públicos. Mas será que de fato ninguém pode adquirir um bem público via usucapião?

De plano, a resposta é NÃO. Explico. Conforme citado acima, a vedação à aquisição de bem público por meio de ação de usucapião é um preceito advindo da Constituição Federal Brasileira, portanto constitucional. Qualquer pretensão que caminhe em sentido contrário detém flagrante INCONSTITUCIONALIDADE! Inclusive esta matéria, alvo de algumas tantas ações no judiciário brasileiro, encontra-se pacificada nas instâncias superiores.

Mas existe uma distinção que precisa ser feita sobre esse assunto e que é de extrema importância para o profissional do Direito: o que de fato seria um bem público e o que lhe confere tal condição?

O artigo 99 e ss do Código Civil elenca e qualifica os bens públicos, debruçando-se sobre as suas finalidades, dividindo-os em dominicais, de uso especial e de uso comum.

Os dominicais referem-se aos bens que integram o patrimônio das pessoas jurídicas de Direito público; os de uso especiais são os bens utilizados como instalação dos estabelecimentos governamentais e seus desdobramentos; e os de uso comum são aqueles que podem ser utilizados pela população em geral sem que haja a necessidade de licença ou autorização especial para tanto. É o caso das ruas, mares, rodovias, etc.

Ocorre que os bens passíveis de maior controvérsia acerca da possibilidade – ou não – de adquiri-lo por meio de ação de usucapião são os bens dominicais.

Apesar de saber que há uma vedação constitucional à incidência desse instituto sobre os bens públicos, deve-se observar a sua forma de incorporação ao patrimônio daquela pessoa jurídica de Direito público. Esclareço-lhes mais.

O judiciário tem pendido a acatar teses de não vinculação de determinados bens públicos que se deseja usucapir, sob a égide de que este não integra finalidade estatal.

É bom que se diga que as pessoas jurídicas de Direito público podem adquirir bens de outras formas que não seja pela destinação de uma verba pública – como no caso da incorporação de um imóvel cedido como dação em pagamento a um ente público. Registre-se ainda que há a possibilidade de, caso haja a combinação dos requisitos de necessidade/oportunidade – característica dos atos administrativos discricionário – se promover a expurgação do bens públicos, móveis e imóveis, nos moldes ditados pela Lei e após a desafetação destes ao serviço público.

Retomando a discussão acerca da vinculação desses bens à finalidade pública, tem-se como exemplo as pretensões possessórias envolvendo a CAIXA Econômica Federal, em que, sobretudo o TRF da 5ª Região já proferiu decisões em ambos os sentidos.

O que se verifica nesses julgados é que há o cuidado do julgador em analisar se o bem em questão de fato tem a sua finalidade – ou em algum momento se vincula – a atividade puramente estatal.

Um exemplo patente é o da CAIXA, que por compor a Administração indireta e exercer atividade econômica com sujeição de seu regime jurídico comum aos das empresas privadas, nos moldes do artigo 173, § 1º, II da CF/88 tem, no bojo de suas relações tipicamente bancárias, acrescenta ao seu patrimônio bens que não estão ligados com a atividade estatal - advindos de uma possível adjudicação, cessão de direitos ou de alguma outra forma - portanto passíveis de usucapião.

Neste sentido, segue precedentes daquela Egrégia Corte: AC – 518093/ CE, AC – 561137/RN, AC - 523157/PE.

Por outro lado, quanto se trata de bens nos quais houve o comprometimento de recursos públicos, o entendimento jurisprudencial, inclusive cristalizado nas Cortes Excepcionais, é justamente no sentido contrário.

Ainda utilizando a CAIXA como exemplo, por ela ser gestora do antigo SFH – Sistema Financeiro de Habitação – que possui hoje como um equivalente os programas habitacionais do Governo Federal, tais quais podemos citar o “Minha casa, minha vida” e o próprio PAR (Programa de Arrendamento Residencial) -, quando se trata de demandas em que há o comprovado emprego de recursos públicos – e boa parte vem do próprio Governo Federal e das carteiras de FGTS -, a negativa judicial é medida que se impõe, sob pena de, como já comentamos, inconstitucionalidade da decisão.

Desta forma, vê-se que o que se discute na verdade – ou o que se deveria discutir – não é a possibilidade de usucapião de bem público, posto que sabemos não existir, mas sim a vinculação daquele bem à finalidade estatal.

Assim, o que o operador do Direito deve buscar em possíveis demandas sobre este tema as quais possa vir a patrocinar é a desqualificação do bem em questão à atividade pública – em todos os seus sentidos -, não sendo suficiente a demonstração dos requisitos concessionais do artigo 183 da CF/88 para o sucesso do seu pleito.