A PEC n.º 241/2016 (PEC do teto dos gastos públicos) e a jurisprudência do STF

Introdução

Após o final do controverso processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff, que resultou na sua condenação à perda do cargo de mandatária do Poder Executivo Federal[2], e na sua assunção pelo então vice-residente da República, Michel Temer, o novo governo decidiu dar andamento mais célere possível à proposta de emenda à Constituição Federal n.º 241 (PEC 241/2016), popularmente chamada de “PEC do teto dos gastos públicos”, encaminhada ao Congresso[3], que tem por objetivo instituir um novo regime fiscal no âmbito da União. Tal projeto adquiriu caráter de medida política prioritária do Governo para a consecução de seus objetivos políticos.

O presente artigo pretende, obviamente sem objetivo de esgotar o assunto, analisar a constitucionalidade da referida alternativa política adotada pelo atual governo, especificamente quanto ao respeito ao princípio constitucional da separação de poderes, observando para tanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF sobre o tema e, assim, contribuir para o aprofundamento do debate tão atual.

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A Proposta de Emenda à Constituição  n.º 241 (PEC 241/2016)

A Proposta de Emenda à Constituição n.º 241 (PEC 241/2016) visa alterar o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, para instituir o Novo Regime Fiscal, acrescentando-lhe cinco artigos, assim como, revogando o art. 2º da Emenda Constitucional n.º 86 de 2015[4].

Segundo o atual Governo[5], essa medida visa reverter, no horizonte de médio e longo prazo, o quadro de agudo desequilíbrio fiscal[6] em que nos últimos anos foi colocado o Governo Federal, gerando os elevados prêmios de risco, a perda de confiança dos agentes econômicos e as altas taxas de juros, que, por sua vez, deprimem os investimentos e comprometeram a capacidade de crescimento e geração de empregos da economia.

Busca-se com esse instrumento restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública, para tanto, reputa-se necessário estabilizar o crescimento da despesa primária, como instrumento para conter a expansão da dívida pública. Esse é o objetivo desta Proposta de Emenda à Constituição[7], estabelecer um limite para o crescimento da despesa primária total do governo central[8].

Pode-se conceituar despesa primária como sendo o conjunto de gastos que possibilitam a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras que são o conjunto de operações financeiras tais como empréstimos, concessão de empréstimos, amortizações e juros[9].

É sabido que a Constituição estabelece que as despesas com saúde e educação devem ter um piso, fixado como proporção da receita fiscal. Contudo, de acordo com a mensagem de envio da PEC, é preciso alterar esse sistema, pois esse tipo de vinculação cria problemas fiscais[10] e é fonte de ineficiência na aplicação de recursos públicos. Tratar-se-ia aqui de limite mínimo de gastos (de acordo com o governo), o que não impediria a sociedade, por meio de seus representantes, de definir despesa mais elevada para saúde e educação, desde que consistentes com o limite total de gastos.

Consoante a proposta do governo, o novo regime fiscal, que terá duração de vinte anos (tempo mínimo considerado necessário pelo governo para garantir que a dívida pública permaneça em patamar seguro), constará no ADCT de modo a fixar, para o exercício de 2017, o limite equivalente à despesa realizada em 2016, corrigida pela inflação observada em 2016. A partir do segundo exercício, o limite para a despesa primária será naturalmente incorporado ao processo de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, e consistirá no valor do limite do exercício anterior, corrigido pela inflação do exercício anterior[11][12].

De acordo com o texto enviado ao Congresso, será fixado, para cada exercício, limite individualizado para a despesa primária total do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União. Nestes estão compreendidos os órgãos e as entidades da administração pública federal direta e indireta, os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público e as empresas estatais dependentes.

Os limites estabelecidos para as propostas orçamentárias da Câmara Federal e do Senado (na forma do art. 51, inciso IV[13],  e do art. 52, inciso XIII[14] da CF), do Poder Judiciário (art. 99, § 1º[15] da CF), do Ministério Público da União (art. 127, § 3º[16] da CF), e da Defensoria Pública da União e do Distrito Federal (art. 134, § 3º[17], da Constituição), não poderão ser superiores aos fixados pelo novo regime fiscal.

Não se incluem nos limites previstos no regime fiscal proposto: i) transferências constitucionais obrigatórias estabelecidas pelos art. 20, § 1º[18], art. 157 a art. 159[19] e art. 212, § 6º[20], e as despesas referentes ao art. 21, inciso XIV[21], todos da Constituição, e as complementações de que trata o art. 60, inciso V, do ADCT[22]; ii) créditos extraordinários a que se refere o art. 167, § 3º, da Constituição[23]; iii) despesas com a realização de eleições pela justiça eleitoral; iv) outras transferências obrigatórias derivadas de lei que sejam apuradas em função de receita vinculadas; e v) despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.

No caso de descumprimento do limite imposto pelo novo regime fiscal proposto aplicam-se, no exercício seguinte, ao Poder ou ao órgão que descumpriu o limite, vedações: i) à concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de servidores públicos, inclusive do previsto no inciso X do caput do art. 37 da Constituição, exceto os derivados de sentença judicial ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à entrada em vigor da Emenda Constitucional que instituiu o novo regime fiscal; ii) à criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; iii) à alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; iv) à admissão ou à contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos; e v) à realização de concurso público. Além disso, a despesa nominal com subsídios e subvenções econômicas não poderá superar aquela realizada no exercício anterior; e fica proibida a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.

De acordo com a PEC, o Presidente da República poderá propor ao Congresso Nacional, projeto de lei, vedada a adoção de Medida Provisória, alteração no método de correção monetária das despesas do ano anterior, para vigorar a partir do décimo exercício de vigência da Emenda Constitucional que instituiu o Novo Regime Fiscal.

O novo regime fiscal, a ser introduzido pela PEC n.º 241, portanto, significa a limitação de gastos na prestação de serviços públicos federais aos valores previstos no orçamento do ano anterior, devidamente corrigidos monetariamente, por um período de vinte anos. Ou seja, a proposta, indubitavelmente limitará as decisões referente a gastos públicos de seis mandatos de Chefe do Poder Executivo Federal (Presidência da República), assim como dos demais Poderes e Órgãos autônomos previstos constitucionalmente.

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O princípio da Separação de Poderes, o poder constituinte reformador e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF.

A Carta da República positivou o princípio da separação dos Poderes, nos termos do seu art. 2º: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

Luís Roberto Barroso ensina que o conteúdo nuclear e histórico do princípio da separação de Poderes pode ser descrito nos seguintes termos: as funções estatais devem ser divididas e atribuídas a órgãos diversos e devem existir mecanismos de controle recíproco entre eles, de modo a proteger os indivíduos contra o abuso potencial de um poder absoluto (BARROSO. 2011, p. 196).

Na experiência brasileira, a doutrina brasileira extrai dois corolários desse Princípio: a especialização funcional e a necessidade de independência orgânica de cada um dos poderes em face dos demais. A especialização funcional inclui a titularidade de cada Poder, de determinadas competências privativas. E um dos requisitos da independência orgânica, na conformação da experiência presidencialista brasileira, é que a cada Poder são atribuídas, além de suas funções típicas ou privativas, outras funções (atípicas), como reforço de sua independência frente aos demais Poderes (BARROSO. 2011, p.197).

Tal princípio figura no rol de cláusulas pétreas previsto no art. 60, §4º, da Constituição, segundo o qual não será objeto de deliberação a proposta de emenda constitucional tendente a abolir a separação de Poderes, sendo admissível o controle concentrado de constitucionalidade, notadamente mediante ação direta de inconstitucionalidade de emenda constitucional, quando se alega que esta contraria princípios imutáveis ou as chamadas cláusulas pétreas da Constituição originária.

É que eficácia das regras jurídicas produzidas pelo poder constituinte originário não está sujeita a nenhuma limitação normativa, seja de ordem material, seja formal, porque provém do exercício de um poder de fato ou suprapositivo. Já as normas produzidas pelo poder reformador, essas têm sua validez e eficácia condicionadas à legitimação que recebam da ordem constitucional. Daí a necessária obediência das emendas constitucionais às chamadas cláusulas pétreas.

Nesse compasso, ao estabelecer a competência de cada um dos poderes instituídos, a Constituição e ao chefe do Poder Executivo a função de chefe de governo e de direção superior da Administração Pública. Esse é o teor do art. 84, inciso II, o qual, no que tange às funções do Presidente da República, preceitua:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal”.

 Direção superior significa definir os rumos, as metas e o modo de consecução dos objetivos impostos à Administração, na busca última de satisfação do interesse público, de acordo com as propostas políticas vencedoras nos processos eleitorais. Assim, constata-se que a satisfação do interesse público se pauta, então, com as ressalvas legais e tendo em vista as limitações financeiras, por um critério discricionário, comumente definido pelos aspectos da oportunidade e da conveniência.

Com sabido, os atos administrativos se sujeitam à avaliação discricionária do administrador, e assim, ao administrador maior do ente federado – o chefe do Poder Executivo – é deferida a apreciação da conveniência e da oportunidade da apresentação de projetos de lei, bem como da definição dos seus conteúdos iniciais, atinentes à gestão da Administração Pública.

Nesse passo, qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir previamente os seus conteúdos, é inconstitucional, porquanto ofende, na seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele poder, mesmo em sede de emenda à Constituição (exercício do poder constituinte derivado reformador).

Essa é a diretriz da jurisprudência do STF. Vejamos.

Em outubro de 2014, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 4.102[24], o STF considerou que “as restrições impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes.”.

Naquele mesmo ano, ao julgar a ADI 179[25], a Corte reputou ser inconstitucional qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir previamente conteúdos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em relação às matérias afetas a sua iniciativa, apresente proposições legislativas, mesmo em sede da Constituição estadual, porquanto ofende, na seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele Poder.

O STF considerou que os dispositivos do ADCT da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, questionados na ADI 179, exorbitavam da autorização constitucional de auto-organização, interferindo indevidamente na necessária independência e na harmonia entre os Poderes, criando, globalmente, verdadeiro plano de governo, tolhendo o campo de discricionariedade e prerrogativas próprias do chefe do Poder Executivo, em ofensa aos arts. 2º e 84, II, da Carta Magna.

Ademais, deve-se destacar que a jurisprudência do STF segue essa diretriz, pelo menos, desde 2011, com o julgamento do RE 427.574[26], no qual a Corte consignou que o princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo[27].

No que se refere à autonomia financeira do Poder Judiciário o STF julgou a ADI 336[28] procedente, declarando inconstitucional, dentre outros, dispositivo da Constituição sergipana que estipulava limites referentes à proposta orçamentária do Poder Judiciário estadual[29]. O principal fundamento da decisão, neste aspecto, foi a inexistência, na CF/1988, de preceito que fundamente a limitação.

Na ADI 4.426[30], o Supremo considerou formalmente inconstitucional diploma normativo que versava sobre execução orçamentária, impondo limites especialmente às despesas não previstas na folha normal de pessoal, com a finalidade de controlar a forma de gestão dos recursos orçamentários.

Deve-se ressalvar que a administração financeira do Judiciário não está imune ao controle, na forma da Constituição, da legalidade dos dispêndios dos recursos públicos. Com efeito, sujeita-se, não apenas à fiscalização do Tribunal de Contas e do Legislativo, mas também às vias judiciais de prevenção e repressão de abusos, abertas não só aos governantes, mas a qualquer do povo, incluídas as que dão acesso à jurisdição do Supremo Tribunal (CF, art. 102, I, n). Entretanto, o que não admite transigências é a defesa da independência de cada um dos Poderes do Estado, na área que lhe seja constitucionalmente reservada, em relação aos demais, sem prejuízo, obviamente, da responsabilidade dos respectivos dirigentes pelas ilegalidades, abusos ou excessos cometidos. Tal entendimento, restou consignado no julgamento da medida cautelar da ADI 691[31].

De igual modo, o STF tem garantido a plena autonomia administrativo-financeira do Ministério Público e da Defensoria Pública.

Para o STF[32], a alta relevância jurídico-constitucional do Ministério Público – qualificada pela outorga, em seu favor, da prerrogativa da autonomia administrativa, financeira e orçamentária – mostra-se tão expressiva, que essa instituição, embora sujeita à fiscalização externa do Poder Legislativo, com o auxílio do respectivo Tribunal de Contas, dispõe de uma esfera própria de atuação administrativa, livre da ingerência de órgãos dos Poderes da República, traduzindo um natural fator de limitação destes últimos.

A dimensão financeira dessa autonomia constitucional, responde à necessidade de assegurar-se ao Ministério Público a plena realização dos fins eminentes para os quais foi ele concebido, instituído e organizado. Sem que disponha de capacidade para livremente gerir e aplicar os recursos orçamentários vinculados ao custeio e à execução de suas atividades, o Ministério Público nada poderá realizar, frustrando-se, desse modo, de maneira indevida, os elevados objetivos que refletem a destinação constitucional dessa importante instituição da República, incumbida de defender a ordem jurídica, de proteger o regime democrático e de velar pelos interesses sociais e individuais indisponíveis.

No julgamento da ADPF 307-MC[33], estabeleceu-se que não é dado ao chefe do Poder Executivo estadual, de forma unilateral, reduzir a proposta orçamentária da Defensoria Pública quando essa é compatível com a LDO. Segundo o STF, caberia ao governador do Estado incorporar ao projeto de Lei Orçamentária Anual a proposta nos exatos termos definidos pela Defensoria, podendo, contudo, pleitear à Assembleia Legislativa a redução pretendida, visto ser o Poder Legislativo a seara adequada para o debate de possíveis alterações no projeto de lei do orçamento. Ademais, inserção da Defensoria Pública em capítulo destinado à proposta orçamentária do Poder Executivo, juntamente com as Secretarias de Estado, constitui desrespeito à autonomia administrativa da instituição, além de ingerência indevida no estabelecimento de sua programação administrativa e financeira.

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Conclusão

 O novo regime fiscal, a ser introduzido pela PEC n.º 241, induz inevitavelmente à limitação de gastos na prestação de serviços públicos federais aos valores previstos no orçamento do ano anterior, devidamente corrigidos monetariamente, por um período de vinte anos. Ou seja, a proposta, indubitavelmente limitará as decisões referente a gastos públicos de seis mandatos de Chefe do Poder Executivo Federal, assim como dos demais Poderes e Órgãos autônomos previstos constitucionalmente.

Conforme observado, o STF, ao exercer seu mister de guardião da Constituição da República, tem iterativamente considerado inconstitucionais dispositivos de leis e emendas constitucionais que têm por objetivo restringir, de maneira prévia, a autonomia financeira dos Poderes da República, assim como dos demais Órgãos autônomos constitucionalmente previstos, como o Ministério Público e a Defensoria Pública.

Diante de todo exposto, uma vez considerado o sentido da jurisprudência do STF sobre o tema, assim como seus fundamentos, conclui-se que a PEC n.º 241 é inconstitucional por violar o Princípio da Separação dos Poderes, previsto no art. 2º da CF/88, uma vez que o legislador constituinte derivado reformador, ultrapassou os limites previstos da Constituição para exercer o poder de emenda constitucional, ao propor restrições indevidas à autonomias financeiras dos Poderes Executivo e Judiciário, assim como ao o Ministério Público e a Defensoria Pública da União.

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Referências

BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo, 3. ed., São Paulo: Saraiva, 2011.

BRASIL. Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Mensagem de envio da PEC n. 247 EMI nº 00083/2016 MF MPDG. Brasília, 15-6-2016.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4.102, rel. min. Cármen Lúcia, j. 30-10-2014, P, DJE de 10-2-2015.

_______. ADI 179, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-2-2014, P, DJE de 28-3-2014.

_______. ADI 336, rel. min.Eros Grau, j. 10-2-2010, P, DJE de 17-9-2010.

_______. ADI 4.426, rel. min.Dias Toffoli, j. 9-2-2011, P, DJE de 18-5-2011.

_______. ADI MC 691, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 22-4-1992, P, DJ de 19-6-1992.

_______. ADI 2.513-MC, rel. min. Celso Mello, julgamento em 3-4-2002, Plenário, DJE de 15-3-2011.

_______. ADPF 307-MC, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 19-12-2013, Plenário, DJE de 27-3-2014.

_______. RE 427.574 ED, rel. min. Celso de Mello, j. 13-12-2011, 2ª T, DJE de 13-2-2012.

_______. RE 436.996 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 22-11-2005, 2ª T, DJ de 3-2-2006.

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Notas

[2] Dispõe a Resolução nº 35, de 2016, do Senado Federal: “O Senado Federal resolve: Art. 1º É julgada procedente a denúncia por crime de responsabilidade previsto nos art. 85, inciso VI, e art. 167, inciso V, da Constituição Federal;, art. 10, incisos IV, VI e VII, e art. 11, itens 2 e 3, da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; Art. 2º Em consequência do disposto no artigo anterior, é imposta à Srª Dilma Vana Rousseff, nos termos do art. 52, parágrafo único, da Constituição Federal, a sanção de perda do cargo de Presidente da República, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis, nos termos da sentença lavrada nos autos da Denúncia nº 1, de 2016, que passa a fazer parte desta Resolução. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. Senado Federal, 31 de agosto de 2016. Senador Renan Calheiros, Presidente do Senado Federal.”.

[3] A Proposta de Emenda a CF/88 foi encaminhada ao Congresso Nacional através da mensagem de envio EMI nº 00083/2016 MF-MPDG, em 15 de Junho de 2016, assinada eletronicamente pelos ministros Henrique de Campos Meirelles, da Fazenda; e  Dyogo Henrique de Oliveira do Planejamento, Orçamento e Gestão. Tal proposta foi enviada, ainda durante a interinidade do atual governo,   enquanto a Presidenta Dilma Roussef encontrava-se afastada de suas funções, nos termos do art. 86, §1º, II, da Constituição Federal de 1988.

[4] “Art. 2º O disposto no inciso I do § 2º do art. 198 da Constituição Federal será cumprido progressivamente, garantidos, no mínimo: I - 13,2% (treze inteiros e dois décimos por cento) da receita corrente líquida no primeiro exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; II - 13,7% (treze inteiros e sete décimos por cento) da receita corrente líquida no segundo exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; III - 14,1% (quatorze inteiros e um décimo por cento) da receita corrente líquida no terceiro exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; IV - 14,5% (quatorze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida no quarto exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; V - 15% (quinze por cento) da receita corrente líquida no quinto exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional.”

[5] Mensagem de envio da PEC n. 247 EMI nº 00083/2016 MF MPDG Brasília, 15 de Junho de 2016 .

[6] De acordo com o governo, a sua Dívida Bruta Geral passou de 51,7% do PIB, em 2013, para 67,5% do PIB em abril de 2016 e as projeções indicam que, se nada for feito para conter essa espiral, o patamar de 80% do PIB será ultrapassado nos próximos anos. A raiz do problema fiscal do Governo Federal  estaria no crescimento acelerado da despesa pública primária. No período 2008-2015, essa despesa cresceu 51% acima da inflação, enquanto a receita evoluiu apenas 14,5%.

[7] De acordo coma a Mensagem de envio da PEC n. 247 EMI nº 00083/2016 MF MPDG, nos últimos anos, aumentaram-se gastos presentes e futuros, em diversas políticas públicas, sem levar em conta as restrições naturais impostas pela capacidade de crescimento da economia, ou seja, pelo crescimento da receita. É fundamental para o equilíbrio macroeconômico que a despesa pública seja gerida numa perspectiva global. Nesse sentido, qualquer iniciativa que implique aumento de gastos não deve ser analisada isoladamente, haja vista que essa abordagem tende a levar a conclusões equivocadas sobre seus benefícios e custos. De fato, nossa experiência ensinou que o processo descentralizado e disperso de criação de novas despesas gerou crescimento acelerado e descontrolado do gasto. Isso posto, faz-se necessário a introdução de limites ao crescimento da despesa global, ao mesmo tempo em que se preservam as prerrogativas dos poderes constituídos para alocarem os recursos públicos de acordo com as prioridades da população e a legislação vigente.

[8] O Novo Regime Fiscal, segundo o governo, consiste em fixar meta de expansão da despesa primária total, que terá crescimento real zero a partir do exercício subsequente ao de aprovação desta PEC, o que levará a uma queda substancial da despesa primária do governo federal como porcentagem do PIB. Trata-se de mudar a trajetória do gasto público federal que, no período 1997-2015 apresentou crescimento médio de 5,8% ao ano acima da inflação.

[9] A despesa primária interfere no resultado primário, alterando o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro), no exercício financeiro correspondente. Resultado primário, por sua vez, é o total alcançado pela diferença obtida entre receitas primárias e despesas primárias. O Resultado primário é um indicativo da capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para pagar suas contas usuais, sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a dívida existente. Tais conceitos constam no glossário do orçamento federal disponível nos sítios eletrônicos http://www.orcamentofederal.gov.br/glossario-1/glossario_view?letra=D, e http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/downloads/Resultado_Primario_Resultado_Nominal.pdf, acessos em 07 de outubro de 2016.

[10] De acordo com o Executivo, o atual quadro constitucional e legal também faz com que a despesa pública seja procíclica, ou seja, a despesa tende a crescer quando a economia cresce e vice-versa. O governo, em vez de atuar como estabilizador das altas e baixas do ciclo econômico, contribui para acentuar a volatilidade da economia: estimula a economia quando ela já está crescendo e é obrigado a fazer ajuste fiscal quando ela está em recessão. A face mais visível desse processo são as grandes variações de taxas de juros e de taxas de desemprego, assim como crises fiscais recorrentes. O viés procíclico da despesa faz com que nos momentos de forte expansão econômica seja obrigatório o aumento de gastos nessas áreas e, quando da reversão do ciclo econômico, os gastos tenham que desacelerar bruscamente.

[11] Tal correção será feita pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) publicado pelo IBGE, ou por outro índice que vier a substituí-lo, para o período de janeiro a dezembro do exercício imediatamente anterior.

[12] O Governo reconhece que  a regra de se fixar o limite de despesa de um ano, como sendo o limite vigente para o ano anterior, corrigido pela inflação, contém uma dificuldade de ordem prática. A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual, referentes a um determinado exercício, são elaboradas ao longo do exercício anterior, quando ainda não se conhece a inflação daquele exercício. Assim, no momento de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual não se conhecerá a taxa de inflação que corrigirá o limite de gastos para o exercício seguinte. Para superar tal limitação, o governo propõe que o limite de gastos inscrito na LDO e no orçamento seja calculado com base em estimativa de inflação feita pelo Poder Executivo. No mês de janeiro do exercício em que vigorará o limite de gastos, quando já for conhecida a inflação ocorrida no período janeiro-dezembro do exercício anterior, ajusta-se o limite de despesa de cada Poder ou órgão para considerar a inflação desse período. De acordo com Mensagem de envio da PEC, tais ajustes serão pequenos e graduais, restritos a mudanças no índice de inflação acumulado em doze meses, e serão facilmente gerenciáveis dentro do modelo proposto.

[13] “Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:(…) IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;”.

[14] “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;”.

[15] “Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.”.

[16] “ Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. § 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.”.

[17] “Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º. § 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.”.

[18] “art 20. § 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

[19] “Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I. Art. 158. Pertencem aos Municípios: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal. Art. 159. A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.”

[20] “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. § 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.”.

[21] “Art. 21. Compete à União: (...)XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;”.

[22] “Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). V - a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal;(Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)”.

[23] “§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.”.

[24] ADI 4.102, rel. min. Cármen Lúcia, j. 30-10-2014, P, DJE de 10-2-2015. RE 436.996 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 22-11-2005, 2ª T, DJ de 3-2-2006.

[25] ADI 179, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-2-2014, P, DJE de 28-3-2014.

[26] RE 427.574 ED, rel. min. Celso de Mello, j. 13-12-2011, 2ª T, DJE de 13-2-2012.

[27] Segundo o precedente, “em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais”.

[28] ADI 336, rel. min.Eros Grau, j. 10-2-2010, P, DJE de 17-9-2010.

[29] O art. 95, §1º da Constituição do Estado de Sergipe declarado inconstitucional assim dispunha: “O Poder Judiciários elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes, na forma da Lei de Diretrizes Orçamentárias, nunca inferior a três por cento da receita estadual”.

[30] ADI 4.426, rel. min.Dias Toffoli, j. 9-2-2011, P, DJE de 18-5-2011.

[31] ADI MC 691, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 22-4-1992, P, DJ de 19-6-1992.

[32] ADI 2.513-MC, rel. min. Celso Mello, julgamento em 3-4-2002, Plenário, DJE de 15-3-2011.

[33] ADPF 307-MC, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 19-12-2013, Plenário, DJE de 27-3-2014.