A ilegalidade da alta programada do auxílio doença para o segurado especial "trabalhador rural", no âmbito administrativo do INSS

Resumo: O presente elaborado monográfico tem por escopo discorrer acerca da ilegalidade da alta programada do auxílio doença para o segurado especial “trabalhador rural”, no âmbito administrativo do INSS. A Previdência Social, no que tange ao trabalhador rural apenas passou a ter um tratamento distinto com a promulgação da Constituição Federal de 1988, pois foi nesse texto constitucional que a preocupação com essa categoria laboral, ficou mais proeminente, sobretudo ao positivar regras favoráveis aos agricultores e outras atividades apreciadas como trabalho rural àqueles que exercem atividades laborais em regime de economia familiar. Assim, por intermédio analítico dos requisitos legais que concedem o benefício, sobretudo pelas modificações procedentes da Lei nº 8.213/91 e pela Lei nº. 11.718/08, levando em consideração as peculiaridades do trabalho no campo. Para tanto utilizou como metodologia a pesquisa bibliográfica, fundamentada na revisão de literatura em fontes primárias e secundárias, tendo como norte doutrinas, Decretos, Jurisprudências, leis constitucionais e infraconstitucionais que forneceram o embasamento necessário à compreensão do fenômeno estudado. As principais informações dessa copiosa busca permitiram dizer que a alta programada é ilegal, pois viola a Lei 8.213/91, e concomitantemente inconstitucional por confrontar as garantias constitucionais, especialmente a classe trabalhadora, incluindo ai os rurícolas. Em suma, a lei em comento é bastante clara em não permitir a alta programada, enquanto a incapacitação motivadora da concessão do benefício persistir trata-se desse modo, de grave violação dos princípios constitucionais predominantes do leal cumprimento da reserva legal em relação à hierarquização das Leis vigentes no País. 

Palavras-chave: Trabalhador Rural. Auxilio Doença. Seguridade Social. Ilegalidade. Inconstitucionalidade.

Sumário: INTRODUÇÃO. 1 SEGURIDADE SOCIAL: CONTEXTO HISTÓRICO. 1.1 SEGURIDADE SOCIAL: CONCEITOS E CARACTERÍSTICAS. 1.2 SEGURIDADE SOCIAL NA ESFERA RURAL . 1.3 PREVIDÊNCIA SOCIAL RURAL APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 1.4 PECULIARIDADES DA SEGURIDADE RURAL. 1.4.1 O empregado rural. 1.4.2 O trabalhador contribuinte individual . 1.4.3 O segurado especial. 1.5 GASTOS E CUSTEIO DA PREVIDÊNCIA RURAL. 2 REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. 2.1 BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS ESPECIAIS. 2.2 CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DOS BENEFÍCIOS . 2.3 BENEFÍCIOS EM ESPÉCIES. 2.3.1 Aposentadoria por Invalidez . 2.3.2 Aposentadoria rural por idade. 2.3.2 Auxílio Acidente .  2.4 AUXÍLIO DOENÇA AO SEGURADO RURAL. 2.5 UNIFORMIDADE / EQUIVALÊNCIA DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. 3 PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. 3.1 PROCESSOS INERENTES AO AUXÍLIO DOENÇA. 3.1.1 Processo Administrativo . 3.1.2 Do Processo Judicial . 3.2 PRINCÍPIOS GERAIS E PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. 3.3 MEIOS DE PROVAS ADMITIDAS PARA CONFIGURAR A QUALIDADE DE SEGURADO ESPECIAL RURAL. 3.4 ESPÉCIES DE PROVA AO TRABALHADOR RURAL . 3.5 ALTA PROGRAMADA DEFINIÇÃO E CARACTERÍSTICAS. 3.5.1 Incompatibilidade da alta programada com o ordenamento jurídico brasileiro e a sua inconstitucionalidade. 3.6 INCONSTITUCIONALIDADE DA ALTA PROGRAMADA. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS.

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INTRODUÇÃO

Tendo como objetivo discorrer acerca da ilegalidade da alta programada do auxílio doença para o segurado especial “trabalhador rural”, no âmbito administrativo do INSS, em que se busca trazer algumas ponderações acerca desse assunto é que propôs esse elaborado monográfico.

A Constituição Federal de 1988, tendo como fundamento a uniformidade e a equivalência entre as pessoas, sobretudo no âmbito da Seguridade Social, adotou a universalidade como instrumento basilar na concessão de benefícios previdenciários, especialmente ao trabalhador rural que durante muito tempo esteve à margem dos benefícios concedidos aos trabalhadores.

A Carta Maior do País colocou um fim à dualidade de sistemas previdenciários sociais urbanos e rural, conferindo um Regime Geral de Previdência Social (RGPS), disciplinado pela Lei nº 8.213/91 com alterações da Lei nº 11.718/08 e mesmo que existam algumas diferenças relacionadas ao valor dos benefícios, nenhum benefício devidamente conferido pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), terá um valor inferior ao do salário mínimo. Essa questão se resume a um desdobramento do princípio da igualdade, com o intuito de acabarem as distinções negativas desfavoráveis dos trabalhadores urbanos ou rurais, como acontecia nos sistemas anteriores da Constituição de 1988.

Assim sendo, para entender de forma mais clara o fenômeno estudado adotou-se como metodologia a pesquisa bibliográfica fundamentada em diversos doutrinadores, tais como: Castro e Lazzari (2015), Farinelli (2012), Godoy (2010), Martinez (2007), Serau Jr. (2007, 2016), Ribeiro (2013), dentre outros, além dos diplomas constitucionais e Decretos que foram suficientes para à compressão ampla do tema dissertado.

Assim, a pesquisa encontra-se sistematizada da seguinte forma: na primeira seção relata a seguridade social dentro de um contexto histórico e as suas caraterísticas, abrangendo logo depois a seguridade social na esfera rural no qual também se enfatiza o instituto após a promulgação da Constituição Federal de 1988, focaliza-se ainda as peculiaridades da seguridade rural com ênfase no empregado rural, o trabalhador contribuinte individual e o segurado especial, finalizando a seção refletindo acerca dos gastos e custeios da previdência rural.

Na segunda seção, descreve o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), os benefícios previdenciários especiais, conceito e natureza jurídica desses benefícios e as suas espécies com especial atenção à aposentadoria por invalidez, aposentadoria rural por idade, auxílio acidente e auxílio doença ao segurado rural, relata ainda a uniformidade/equivalência dos benefícios previdenciários.

Na terceira seção, destaca-se o processo administrativo previdenciário com ênfase ao auxílio doença e a sua concepção no campo administrativo e judicial, os  princípios gerais e princípios específicos do processo administrativo previdenciário também são analisados, os meios de provas admitidas para configurar a qualidade de segurado especial rural e as espécies de prova para configurar esse trabalhador, logo depois o realce é no tocante a inconstitucionalidade da alta programada definição e características e a sua incompatibilidade presenciada no ordenamento jurídico brasileiro.

Culmina-se com as considerações finais, que trazem um apanhado do que foi discutido. Os resultados dessa copiosa busca estão disponibilizados, conforme segue.

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1 SEGURIDADE SOCIAL: CONTEXTO HISTÓRICO

Pode-se dizer que é extremamente relevante abordar, ainda que de forma sucinta, o contexto histórico da seguridade social, com isso busca-se ilustrar, a sua gênese e desenvolvimento, especialmente na legislação pátria que trará subsídios para um melhor entendido acerca do tema enfocado. A evolução histórica da seguridade social é de extremada relevância, pois o passado pode revelar profundamente quais eram os valores e as intenções daqueles que lutaram bravamente a fim de conquistar uma sociedade mais justa, igualitária e humana.

Michel Neto (2009, p. 27), acerca desse assunto, assim se manifesta:

Pelo desenvolvimento histórico, a compreensão  do presente (e, por que não, o vislumbre do futuro) pode ser muito melhor desenvolvida, pois, bem ajustado na conformação de alguns valores e especialmente na configuração do conceito de seguridade social que se desenvolveu na história, o caminho necessário para trilhar no sentido do bem-estar e da justiça sociais já não será um caminho obscuro e inóspito.

Desse modo, em linhas gerais é possível dizer que, em se tratando de proteção social, esta brotou indubitavelmente no seio familiar, sendo os laços familiares muito mais fortes que na atualidade. Sobre essa questão, outro não é o entendimento destacado por Ibrahim (2011, p. 1): “no passado as pessoas comumente viviam em largos aglomerados familiares. O cuidado aos mais idosos, incapacitados era incumbência dos mais jovens e aptos para o trabalho”.

Observa-se a centralização do poder familiar, como responsável em promover o que se denomina hoje seguridade social no Brasil. Contudo nota-se uma discriminação, uma vez que nem todos tinham esse direito garantido, o que dependia das condições sociais da família. Surgia então a necessidade auxiliar externamente, em que na época dependia da voluntariedade de terceiros, onde a igreja defendia e incentiva essa prática assistencial. Destaca-se que o principio que norteava os valores sociais dessa época era o contexto familiar e humanitário.

A sociedade, então, já tinha uma preocupação efetiva e já formulava uma proposta e conceito a fim de se sentir amparada com futuros infortúnios da vida. Essa preocupação A preocupação com infortúnios da vida tem sido uma constante da humanidade. Desde os primórdios da vida humana, o homem vem se adaptando a isso, no sentido de reduzir os piores efeitos causados pelas adversidades da vida, como fome, doença, velhice dentre outros. Não obstante, Ibrahim (2011, p. 1) realça:

“Não seria exagero rotular este comportamento de algo instintivo, já que até os animais têm o hábito de guardar alimentos para dias mais difíceis. O que talvez nos separe das demais espécies é o grau de complexidade de nosso sistema protetivo”.

Com os avanços sociais e políticos, a concepção de seguridade social resguardava pela família aos poucos se fragilizam, havendo a necessidade de buscar alternativas mais eficazes que minimizasse o infortúnio social criando mecanismos sociais que pudessem atender desagregação familiar.

Foi então que, paulatinamente o Estado incorporava em seus discursos e ações, ainda que precariamente certa proteção às questões sociais como um dever do Estado. Esses conceitos encontraram nos sociais-democratas a base para implantação do Welfare State[1], que visava justamente atender outras demandas da sociedade, com a previdência social. “A farta oferta de benefícios foi feita, frequentemente, de modo irresponsável e visando unicamente a rivalizar com o Leste Europeu”. (IBRAHIM, 2011, p. 4).

Destarte, foi assim que de acordo com Nolasco (2012), a gênese de cunho legislativo a tratar acerca da Previdência Social no Brasil foi a Constituição de 1824, que se dedicou com exclusividade o inciso XXXI de seu art. 179 a tal finalidade. Esse dispositivo assegurava aos cidadãos o direito aos então designados “socorros públicos”. Essa proteção se dedicava em promover o atendimento das pessoas carentes pelos chamados montepios, casas de socorros públicos e conventos. Embora, houvesse previsão legal ao assunto, a prática de tal dispositivo constitucional foi totalmente inerte.

As Constituições brasileiras advindas depois dessa que foi ainda no Brasil República, todas elas apresentaram previsão legal para garantir os direitos dos cidadãos, porém, sem eficácia na prática, pois o cidadão não dispunha de meios para assegurar os seus direitos.

Contudo, já no século XX, o Brasil, aliado a outros movimentos políticos e sociais que brotavam em outros países, sobretudo pela criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), no ano de 1919, começou a ser mais explicito na proteção social, como bem descrito por Michel Neto (2009, p. 29-30). Houve um processo de extensão dos direitos incipientes que nasceram da Ley Eloy Chaves, cuja modificação mais relevante foi a reformulação das Caixas de Aposentadoria e Pensões pelo Decreto n. 20.465, de 1° de Outubro de 1931, em que se modificou a organização daquele sistema inicial, de responsabilidade de cada empresa e serviço envolvido, para fazer com que os benefícios da época fossem divididos por categorias profissionais.

Através dos movimentos populares cada vez mais atuantes a contra gosto do Estado as modificações vão acontecendo e mais uma contribuição é concebida no ano de 1934, acerca do assunto, Michel Neto (2009, p. 30), aduz:

Com o advento da Constituição de 1934, os Institutos receberam o respaldo constitucional, e os benefícios obtidos até então foram legitimados pela Carta Magna, por suas disposições constantes nos artigos 121 e 170, que traziam o direito à assistência médica, a direitos sociais e o direito a benefícios como a aposentadoria dos funcionários públicos.           

Essa Constituição formalizou a ideia da previdência social, quando assim a denominou, inserida no Título V, “Da Ordem Econômica e Social”, nas garantias previstas no artigo 157, que tratava especificamente da legislação trabalhista e da previdência social.

Foi, contudo que no ano de 1960, aconteceu uma importante conquista para a história da Previdência Social conforme expõe Michel Neto (2009, p. 32):

Importante conquista legislativa para a evolução da previdência social fora a instituição da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), Lei n. 3.807, de 26 de Agosto de 1960, que sistematizava a previdência social, criava e expandia benefícios, estendia o direito à assistência social, a outras categorias de trabalhadores, e compunha a disciplina quase completa de todos os direitos e garantias sobre a previdência social.

A LOPS foi um marco crucial para que Estado reconhecesse o cidadão como único dotado de direitos, no que diz respeito à seguridade social no Brasil sem discriminar as demais categorias trabalhistas.

Foi, portanto com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a denominada Constituição Cidadã, que esses direitos foram consolidados plenamente.

Os custos com a seguridade social passou a ser financiado por toda a sociedade, direta e indiretamente, através dos recursos originários das contribuições do governo e das empresas e dos trabalhadores. Não se pode olvidar que, por meio da reforma da Previdência Social Emenda Constitucional (EC) nº 41/2003 e pela Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004 (conversão da MPv nº 167, do mesmo ano), incluiu a contribuição dos aposentados para também financiar o sistema previdenciário (art. 195, CF/88). (ARAÚJO, 2006; RUEDA JR. 2003).

SEGURIDADE SOCIAL: CONCEITOS E CARACTERÍSTICAS

Ao conceber a terminologia de uma palavra se torna mais fácil o seu entendimento, assim trazer alguns conceitos de seguridade social faz-se necessário conceituar o termo seguridade social, de acordo com alguns autores. Farineli e Maschietto (2013, p. 18) aduzem: “é um instrumento estatal, sendo específico de proteção das necessidades sociais, individuais e coletivas, sejam elas preventivas, reparadoras e recuperadoras, na medida e nas condições dispostas pelas normas”.

A CF/88, no art. 194 dispõe: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Por esse conceito é possível perceber a abrangência do termo e a sua extensão no que tange aos direitos sociais, concebidos por ações integradas do setor público e privado.

A Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, Lei de Organização e Custeio da Seguridade Social, dispõe: “Art. 1º A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo à saúde, à previdência e à assistência social”.

Michel Neto (2009, p. 36), corrobora com esta afirmação, trazendo também o seguinte entendimento: “a seguridade social nada mais é que um dos aspectos do “Estado Social” no qual se insere como elemento essencial, mediante o pressuposto de uma solidariedade social que permita uma relativa distribuição de renda”. Observa-se que o conceito de seguridade social transcende a segurança jurídica, visto que esse instituto social admitem inúmeras garantias e direitos do indivíduo.

Importante ressaltar que a seguridade social no Brasil também se configura como um dos aspectos que compõem o Estado Social, em que seu fundamento maior, nada mais é que, promover a solidariedade como uma via para o atendimento dos reclames da justiça, da igualdade social e do bem estar. Essa concepção de solidariedade permite que todos os membros da sociedade participem das ações e iniciativas promovidas pelo sistema. Farineli e Maschietto (2013, p. 50, grifo nosso), sobre o assunto esclarecem que:

A solidariedade social consiste na contribuição da maioria em benefício da minoria. A Previdência Social enquanto parte da Seguridade Social atua como instrumento de redistribuição da riqueza nacional utilizado e cumprido pelo legislador ao fixar os riscos e a dimensão da necessidade social básica.

Em que pese a Previdência Social, se faz oportuno destacar quais os órgãos que fazem parte desse sistema, a fim de que se tenha um maior entendimento acerca do assunto em tela. Recorre-se aos ensinamentos de Farineli e Maschietto (2013, p. 50), que assim descrevem:

O Sistema Previdenciário Brasileiro abrange o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), gerido e administrado pela autarquia federal Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), os Regimes Próprios de Previdência (dos servidores públicos federais, dos militares, dos parlamentares, dos membros do Poder Judiciário, dos servidores dos Estados e Municípios) e a Previdência Complementar (aberta e fechada).

Verifica-se quão abrangente é o Sistema Previdenciário Brasileiro, pois conforme o elencado pode-se dizer que o enquadramento dos beneficiários vai desde aqueles trabalhadores com remuneração do salário mínimo até os que estão na qualidade de segurados obrigatório com altos salários, desde que preencham os requisitos legais exigidos. 

Nesta concepção, a CF/88 exerce um papel preponderante para estabelecer o espirito programático aos legisladores, magistrados, os operadores e aplicadores do Direito, visto que para cada um deles os preceitos legais deve servir de base para interpretar o fundamento normativo apontando o horizonte legislativo, direcionando a todos o caminho a ser seguido, em busca e na consecução dos seus valores mais fundamentais.  

SEGURIDADE SOCIAL NA ESFERA RURAL

Guimarães (2008), aponta que embora desde os tempos do Brasil colônia já existisse sinais de previdência social para o trabalhador urbano, somente depois do ano de 1963, que foi criado o Estatuto do Trabalhador Rural pela Lei n.º 4.214, de 2 de março de 1963, a partir de então é pode-se dizer que os trabalhadores rurais foram sagrados com regras normativas direcionadas para o sistema previdenciário.

Contudo, a inserção do trabalhador rural não foi tão fácil assim, ao contrário tiveram que lutar por suas reivindicações, no sentido de requerer junto ao Estado os direitos em específico sobre a seguridade social que começa na década de 60, que segundo Farineli (2012, p. 19):

Desde finais dos anos 1960, o desenvolvimento social sofre uma transformação marcada pela crise do Estado-Previdência que, entre outras, resultou numa inscrição dos trabalhadores à obsessão e às rotinas da produção e do consumo que não deixou espaço para o exercício da autonomia e da criatividade.

Paralelo há isso nota-se a dificuldade ainda maior em relação aos trabalhadores rurais que não tinham como comprovar suas receitas ao Estado, mesmo desempenhando sua funcionalidade laboral, justificando essa ideia Farineli, (2012, p. 26-7) relata que:

Em nossa história, nasceram primeiro os sindicatos nas cidades e depois no campo. O mesmo aconteceu com as leis trabalhistas e também com a Previdência. Os trabalhadores do campo desenvolveram grandes lutas, principalmente entre os anos de 1945 até 1964, em nosso país. Ocorreram muitas greves nas cidades e muitas lutas no campo, exigindo Reforma Agrária.

Após essa eclosão dos movimentos sociais voltados para as questões das garantias trabalhistas e previdenciárias do trabalhador rural timidamente começam a surgir às primeiras legislações, com suas especificidades voltadas para os trabalhadores rurais. Vianna (2001, p. 161), aponta como resultados dessas lutas que:

Em 1971, o Programa de Assistência Rural (PRORURAL), ligado ao Funrural, onde esta instituiu aposentadorias e pensões para os trabalhadores rurais. Inicialmente, a Previdência Social Rural era administrada pelo Funrural, sendo criada para atender apenas os trabalhadores rurais.

De acordo com a Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais (CONTAG), o PRORURAL diferenciava do sistema previdenciário urbano em pelo menos três requisitos: 1) seu financiamento era feito pelo meio de um imposto sobre a comercialização dos produtos rurais e, em parte, por tributos que incidiam sobre as empresas urbanas; 2) os trabalhadores rurais não contribuíam diretamente para o fundo previdenciário; 3) não havia uma estratificação ocupacional entre os trabalhadores rurais.

Na verdade no Brasil, a inserção dos trabalhadores rurais no sistema previdenciário foi demorada se comparada às outras categorias profissionais, sem contar que no tocante às mulheres rurais trabalhadoras aconteceu muito depois, especialmente pelo fato do benefício apenas ser restituído depois do reconhecimento enquanto trabalhadoras rurais. Esse reconhecimento continua sendo de difícil comprovação, visto que grande parte do trabalho feito por elas não é visto como trabalho e, sim “ajuda”, às tarefas executadas pelos homens e, frequentemente, tem restrição acerca das atividades domésticas, mesmo que essas estejam vinculadas à produção.

Contudo, uma das políticas públicas que mais se destacou nas últimas décadas foi à universalização da previdência rural. Houve uma surpresa em comparação a previdência internacional, pois segundo aduz Schwarzer (2000, p. 38), “a previdência rural brasileira praticamente universalizou a cobertura no setor nos anos 90. Criou-se o segurado especial, que incorpora à previdência social o amplo universo de agricultores familiares, autônomos e seus auxiliares familiares”.

Pode-se dizer que o programa mais abrangente foi certamente a instituição da aposentadoria rural por idade, que em média beneficia mais de 4 dos mais de 16 milhões de trabalhadores rurais. Assim, passados mais de oitenta anos depois da existência de mão-de-obra remunerada no setor rural. Essa conquista teve a sua consolidação com a promulgação da Constituição Federal de 1988.

PREVIDÊNCIA SOCIAL RURAL APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Previdência Social Rural, até então sem nenhum prestigio nas Constituições precedentes, teve um tratamento especial no cerne da CF/88. Sob esse prisma, em primeira mão o artigo 7.º da Carta Magna equiparou os mesmos direitos do trabalhador rural aos direitos do trabalhador urbano e, em seu inciso IV trouxe a seguinte redação:

IV - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;

O artigo 201 da CF/88, também destacou em seu parágrafo 2º: “nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo[2]”, além de reduzir em cinco anos no limite de idade para a aposentadoria dos trabalhadores rurais de ambos os sexos[3], bem como para àqueles que desempenhem suas atividades em regime de economia familiar, em que se incluíam também o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal[4] (inciso II parágrafo 7º).

Berwanger (2007), ressalta que os trabalhadores rurais que recebiam aposentadorias e pensões com valor inferior a um salário mínimo tiveram que ingressar com ação em juízo para garantir a autoaplicabilidade do disposto no então parágrafo 2º do artigo 201 da CF/88, por força da redação dada pela Emenda Constitucional n.º 20/98. A autora supracitada descreve que uma dessas ações teve o seu destino final na Suprema Corte, cujo acórdão levou, posteriormente, o INSS a pagar administrativamente, os valores referentes à equiparação ao salário mínimo, para os trabalhadores rurais que percebiam, até então, meio salário. Confira o enunciado do trecho do Voto do Ministro Marco Aurélio, conferido pela autora:

[...] tenho que o ora agravante parte da premissa errônea, ou seja, da falta de aplicabilidade imediata das regras insertas nos §§ 5.º e 6.º do artigo 201 da Constituição Federal. Neles não se contém qualquer referência à regulamentação pelo legislador ordinário, valendo ter presente que objetivam, na verdade, ao menos o primeiro, evitar que o benefício previdenciário seja satisfeito em quantitativo inferior ao salário mínimo e, portanto, afastar quadros de absoluta injustiça. (BERWANGER, 2007, p. 78).

Sem dúvida, a partir de então, o trabalhador rural teve equiparação e igualdade com os empregados urbanos; reduziu-se a idade para aposentadoria; os respectivos cônjuges passaram a ter direito à aposentadoria e qualquer não poderia ser inferior ao salário mínimo.

É válido dizer que com a promulgação da CF/88, os trabalhadores rurais passaram a compor de maneira concreta a Previdência Social. Assim, a legislação previdenciária, a partir do Diploma Legal de 1988, confirmou quem incluía como segurados rurais; a forma de custeio da Previdência Social Rural e quais seriam os benefícios previdenciários desses trabalhadores.

Porém, necessitava-se ainda somente de legislação ordinária para contemplar efetivamente o que rezava os preceitos constitucionais mencionados, o que aconteceu com a edição das Leis nº^s 8.212/91 e 8.213/91 e outras normas que regularam a matéria.

PECULIARIDADES DA SEGURIDADE RURAL

Qual seria a maneira correta de fazer a identificação do trabalhador rural? Respondendo a esse questionamento a Lei nº 8.213/91, estabeleceu a classificação desses trabalhadores em três classes, quais sejam: o empregado rural; o trabalhador contribuinte individual e o segurado especial. Sucintamente discorre sobre eles:

O empregado rural

Por empregado rural se entende conforme leciona Godoy (2010), pessoa física que, na propriedade rural ou imóvel campesino, presta serviços continuados ao empregador rural, mediante dependência e salário. De acordo com Maus e Triches (2014, p. 185-6):

O segurado da Previdência Social na categoria de empregado goza de presunção de recolhimentos. Nesse sentido, caso o empregador não efetue os recolhimentos devidos e não informe o vínculo aos órgãos estatais envolvidos, o segurado não terá nenhum prejuízo no âmbito previdenciário por falta de informação. Basta, para o INSS, que o segurado prove que o vínculo de emprego realmente existiu, pois quando o empregador não transmite a informação do vínculo aos órgãos competentes pela GFIP, o registro não constará no Extrato CNIS.

Esse tipo de empregado carece atender os mesmos pressupostos do empregado urbano, quais sejam, prestação continuada de serviços em que estão envolvidos a subordinação; pessoalidade com remuneração; com esses requisitos cumpridos terá a cobertura da previdência social.

O trabalhador contribuinte individual

Na esfera rural, o trabalhador que desempenha atividade eventualmente a uma ou mais pessoas sem nenhuma relação empregatícia se enquadra pela lei previdenciária n.º 8.213/91 como contribuinte individual (art. 11, V, g). De acordo o Decreto n° 3.048/99, considera-se empregado individual:

A pessoa física, proprietária ou não, que explora atividade agropecuária, a qualquer título, em caráter permanente ou temporário, em área, contínua ou descontínua, superior a quatro módulos fiscais[5]; ou, quando em área igual ou inferior a quatro módulos fiscais ou atividade pesqueira ou extrativista, com auxílio de empregados ou por intermédio de prepostos; ou ainda nas hipóteses dos §§ 8º e 23 deste artigo; (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

A título de v.g.; destacam-se também como contribuintes individuais os diaristas e os boias-frias.  Para fins de contribuição a Lei nº 8213/91, com redação da Lei nº 9.876/99, em seu artigo 21, dispõe que: “A alíquota de contribuição dos segurados contribuinte individual e facultativo será de vinte por cento sobre o respectivo salário-de-contribuição”. Existem outras classes que se enquadram nesse regime, mas por não fazer parte desse estudo, focaliza-se apenas os empregados rurais.

O segurado especial

Configura-se uma espécie de contribuinte da Previdência Social, mas com certas peculiaridades diferentes dos demais em relação à sua forma de contribuição e os benefícios a ele inerentes, fazem parte dessa espécie àqueles trabalhadores constantes no art. 195, § 8º, já visto alhures, em que a sua contribuição incide quando há comercialização dos seus produtos devendo o mesmo recolher 2% da sua renda bruta originária da comercialização e 0,1% quando esta derivar de financiamento prestacional em decorrência de acidente de trabalho (Lei nº 9.528/97, art. 25, I, II). 

O art. 12, inciso VII da Lei nº 8.212/91 com alterações, dadas pela Lei nº 11.718/2008, considera segurado especial, a pessoa física que reside em imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, de forma individual ou em regime de economia familiar, mesmo que tenha auxílio eventual de terceiros[6] (grifo nosso) a título de mútua colaboração, além das pessoas mencionadas no artigo em tela, incluem-se pescador artesanal ou àqueles que façam dessa atividade o seu principal meio de vida, além dos cônjuges ou companheiros, filhos menores de 16 anos de idade ou equiparados que laborem conjuntamente com o grupo familiar.

É de extremada importância realçar que embora um dos integrantes da família não exerça atividades em regime de economia familiar, isso não descaracteriza os demais integrantes (Súmula nº 41 TNU; REsp 1.304.479/SP, DJe 19/12/2012). A Instrução Normativa do INSS nº 77 de 21.01.2015 em seu art. 40, além dos trabalhadores citados alhures, também considera como segurado especial:

[...] o proprietário, condômino, usufrutuário, possuidor, assentado, acampado, parceiro, meeiro, comodatário, arrendatário rural, quilombola[7], seringueiro ou extrativista vegetal, que reside em imóvel rural, ou em aglomerado urbano ou rural próximo, e desenvolve atividade agrícola, pastoril ou hortifrutigranjeira, individualmente ou em regime de economia familiar [...].

Nessas condições, conforme prescreve Castro e Lazzari (2015), o INSS reconheceu o índio como pertencente a esse regime, na medida em que esteja reconhecido pela Fundação Nacional do Índio (FUNAI), não importando onde seja sua residência, desde que faça da sua atividade sua forma de sustento estará abarcado pelo regime. Logo, independente do trabalhador rural enquadrado em qualquer uma das categorias, tem o direito do benefício de aposentadoria por idade, bastando apenas a comprovação do exercício de atividade rural.

GASTOS E CUSTEIO DA PREVIDÊNCIA RURAL

Em que pese o custeio da Previdência Rural, essa questão tem se mostrado um dilema que preocupa os rumos da previdência social brasileira, pois conforme estabelece a Carta Magna de 1988, que a seguridade social conforme reza o artigo 195: “será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais”. Sendo que o parágrafo 8º do artigo em tela traz um preceito adequado de contribuição para os agricultores trabalhadores em face de economia familiar. O parágrafo mencionado dispõe:

§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).

A Lei nº 8212/91 brotou para regulamentar acerca do tema, mas é cediço que os valores arrecadados em se tratando da previdência rural não são suficientes para cobrir os benefícios concedidos aos trabalhadores. Isso tanto é verdade que de acordo com informações apontadas por Berwanger (2011, p. 139), os números constituíram: “[...] em 2007 a arrecadação proveniente da área rural foi de R$ 4.347 milhão. [...] em 1998, R$ 9.870 milhões, em 2002 R$ 17.072 milhões. Em 2007 a previdência gastou com benefícios rurais cerca de 37 milhões de reais”.

De acordo com o Canal Rural existe um déficit enorme no que tange à concessão de benefícios, números atuais destacam:

No campo são assegurados benefícios como auxilio doença, auxílio acidente, pensão por morte e salário maternidade. O problema é que a conta não fecha. Em 2014, ela arrecadou R$ 6.7 bilhões e gastou R$ 88.6 bilhões em benefícios. De janeiro a julho desse ano, o rombo dos contribuintes no campo já superou R$ 48 bilhões. (LARA, 2015, p. 2).

Esses números demonstram a necessidade de subsídio pelo governo, proveniente de outras fontes e que evidenciam a real solidariedade do sistema previdenciário, tendo em vista a redistribuição de renda que este modelo representa para toda nação. Porém, algo é preciso ser feito, pois se não houver outras fontes de contribuição não demorará muito tempo para se ter uma previdência social totalmente falida e sem condições de manter os benefícios à população brasileira.

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REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

No Brasil após a Constituição de 1988 adota-se como regimes de previdência o regime geral e os regimes próprios. No regime geral, encontram-se todas as pessoas que desempenham atividade remunerada na iniciativa privada, além daqueles que mesmo não exercendo nenhuma atividade remunerada, almejam se filiar ao sistema. Esses segurados podem ser chamados de obrigatórios e facultativos. Sendo assim explicitados conforme o entendimento de Ibrahim (2011, p. 171): “segurados obrigatórios são aqueles filiados ao sistema de modo compulsório, exercendo atividades remuneradas, já os facultativos são os que, apesar de não exercerem atividade remunerada, desejam integrar o sistema previdenciário”.

Sendo assim, é clarividente que o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), encontra-se inserido a maior parte da população economicamente ativa do país. O RGPS é administrado por uma autarquia federal, componente da Administração Indireta, que recebeu o nome de Instituto Nacional do Seguro Nacional (INSS), derivado da fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS) com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

Os benificiários do RGPS compreendem as pessoas naturais que fazem jus aos recebimentos das prestações previdenciárias, caso elas sejam atingidas por algum dos riscos sociais positivados em lei. As prestações previdenciárias, subdividem-se em: benefícios, que tem em seu cerne a questão pecuniária, e os serviços, restringidos à habilitação e reabilitação profissional e ao serviço social. Destarte, os benefícios constituem a obrigação de dar do INSS, já os serviços revelam uma obrigação de fazer. Lembrando que esse instituto por ter personalidade jurídica possui legitimidade jurídica para responder pelos seus atos.

No tocante à estrutura do RGPS, conforme Antiga Junior (2011, p. 3) tem-se:

Em termos de estrutura normativa, temos Constituição Federal, Leis 8.212 e 8.213 (ambas de 1991), o Decreto n. 3.048/99 além de portarias e instruções normativas disciplinando o Regime Geral de Previdência Social. Nesse ponto, ganha destaque a Instrução Normativa n° 45 de 2010, do Ministério da Previdência Social.

Certamente, em virtude do princípio da supremacia da Constituição, as leis e atos administrativos devem respeitar aos preceitos gerais estabelecidos pelo Constituinte. Neste regime, pode-se dizer que este possui duas diretrizes principiológicas estabelecidas nos art. 194 e seguintes da CF/88. E acerca desse assunto o interessante é destacar a seguinte determinação Constitucional, in verbis:

Art. 194. [...]

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

A descentralização tem a ver que a seguridade social possui um domínio diferente da estrutura institucional do Estado. “No campo previdenciário, essa característica se sobressai com a existência do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal encarregada da execução da legislação previdenciária”. (SANTOS, 2011, p. 48). Portanto, a Previdência Social como parte integrante da Seguridade Social, a ela se aplica o princípio da gestão descentralizada.

Assim, O INSS é o órgão da administração pública federal, que tem a responsabilidade de conduzir o regime de previdência da iniciativa privada, ou seja, o regime geral. No Decreto nº 569, de 16 de junho de 1992, traz em seu arcabouço no artigo 1º, o seguinte texto:

Art. 1° O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal, com sede em Brasília (DF), vinculada ao Ministério da Previdência Social (MPS), instituído com base na Lei n° 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade:

I - promover a arrecadação, a fiscalização e a cobrança das contribuições sociais incidentes sobre as folhas de salários e demais receitas a elas vinculadas, na forma da legislação em vigor;

II - gerir os recursos do Fundo da Previdência e Assistência Social (FPAS);

III - conceder e manter os benefícios e serviços previdenciários.

Trazendo essa questão aos beneficiários ao trabalhador da área rural estes teriam direito de exigir a assinatura da sua Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS). Porém, essa regra foi flexibilizada, com a edição da Lei nº 11.718, de 20 de junho de 2008 que trata acerca do trabalho rural. Ibrahim (2011, p. 182), leciona que: “essa lei facilita a contratação de mão de obra remunerada pelos produtores rurais, dispensados estes de assinarem a carteira de trabalho de seus empregados, desde que por pequeno prazo, para o exercício de atividade de natureza temporária (grifo nosso)”.

Quando se fala em pequeno prazo, na verdade faz referência a um limite de 2 (dois) meses e que não ultrapasse 12 (doze meses). Se esse prazo for ultrapassado, passa-se a configurar uma relação empregatícia por prazo indeterminado nos moldes da lei vigente.

 Vale lembrar que essa condição especial de contratação apenas pode ser realizada por produtor rural pessoa física, incluem-se ai o segurado especial, proprietário ou não, desde que explore de forma direta atividade agroeconômica. Os produtores rurais pessoa jurídica (PRP), não podem recorrer a esse benefício, pois este visa facilitar atividades desenvolvidas apenas pelos pequenos produtores.

BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS ESPECIAIS

Benefícios previdenciários especiais, abordados no direito previdenciário segundo Ibrahim (2011), o termo mais correto na verdade é aposentadoria especial, concedido aos segurados expostos de forma contínua a agentes nocivos, de ordem física, química ou biológica, em ambientes insalubres. Esse benefício é concedido em virtude das condições atípicas em que é executado.

Dentro de um entendimento mais amplo, benefícios especiais são aqueles concedidos aos indivíduos ou categorias próprias, incluindo-se: professores, trabalhadores rurais, mulheres e pessoas com necessidades especiais, em que se encontra previsão legal por meio do artigo 201 da CF/88, do quais é importante citar:

§ 1º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

§ 7º [...]

II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural (grifo nosso), o garimpeiro e o pescador artesanal. (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 8º Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão reduzidos em cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).

Verifica-se que o beneficio visa, sobretudo atender aos segurados que se encontram expostos a agentes degradantes acima dos limites permitidos por lei, o que se presume produzir a perda da integridade física e mental em ritmo acelerado. Contudo, cabe ao beneficiário especial comprovar junto ao INSS, o tempo de trabalho permanente, não ocasional e não intermitente, exercido em condições especiais que fazem mal a saúde em linhas gerais, devendo para tanto obedecer ao mínimo de 15, 20 ou 25 anos, dependendo do agente nocivo em que o trabalhador encontra-se exposto.

Greco (2000), aduz que, o entendimento da exposição permanente não significa necessariamente que o indivíduo tenha que manter certa atividade continuadamente nociva, a todo instante, embora existam pequenos períodos de tempo, durante a jornada, em que não exista a exposição direta, sendo tal variação inerente à atividade, de modo regular, estará configurada a exposição permanente. O trabalhador rural está incluído nessa modalidade.

Importante ressaltar que esse benefício tem a renda mensal fixada em 100% do salário de benefício, significa dizer que, não existe nenhuma aplicabilidade do fator previdenciário, isso se justifica, visto que neste benefício a aposentaria é, na maioria das vezes, concedida a pessoa de idade abaixo da média dos tradicionalmente jubilados por tempo de contribuição ou idade.                                                                                      

CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DOS BENEFÍCIOS

A previdência social no Brasil se mostra como um dos segmentos da seguridade social, que se encontra definida no art. 194 da C/858, já visto alhures. A previdência, é um seguro social característico em que seu principal objetivo, de acordo com Martinez (1998, p. 99) é, “amparar os seus segurados assim como os respectivos dependentes contra os infortúnios sociais que os incapacite de prover o próprio sustento”.

A definição do Ministério da Previdência acerca da Previdência Social é assim sintetizada:

Um seguro que garante a renda do segurado e de seus dependentes, em casos de doença, acidente, gravidez, prisão, morte e velhice, oferecendo vários benefícios que juntos garantem tranquilidade quanto ao presente e em relação ao futuro assegurando um rendimento seguro. Para ter essa proteção, é necessário se inscrever e contribuir todos os meses. (BRASIL, 2006, p. 3).

Benefícios previdenciários, deste modo, encontram-se centrados na esfera da seguridade social e possuem natureza assistencial. São designados ao pagamento dos segurados e seus dependentes, a fim de que estes possam ter condições de subsistência quando advier a perda ou redução da habilidade laborativa do trabalhador.

Considerando que a previdência social não pode ser vista como sendo de natureza jurídica contratual, tendo em vista que não há vontade do segurado, pois isso é feito de forma compulsória, ainda que se tenha o segurado facultativo, mas vale lembrar que essa facultatividade apenas encontra-se presente na previdência de cunho complementar.

Ibrahim (2011), diz que a obrigatoriedade de filiação ao sistema previdenciário constitui norma de ordem pública, portanto defeso ao contribuinte segurado se manifestar o seu desejo da não filiação, por já ter previdência privada. A questão do regime compulsória elenca várias justificativas, dentre ela é possível citar: a solidariedade que assegura o pagamento dos benefícios, embora existam pessoas que contribuem insuficientemente ou mesmo àqueles que nunca contribuíram que recebem um benefício assistencial. Acerca dessa assistência, Martins (2007, p. 21), aduz: “A assistência social irá tratar de atender os hipossuficientes, destinando pequenos benefícios a pessoas que nunca contribuíram para o sistema”.

Seguindo o mesmo raciocínio, Cutait Neto (2009, p. 80), assevera que o segurado por contribuir obrigatoriamente como o sistema, “tem o direito de exigir que, na qualidade de trabalhador, lhe sejam prestados os benefícios e serviços que o instrumental protetivo da previdência social ofereça”. Essa relação, emerge a partir da ideia da solidariedade, que dá legitimação de todos os membros da sociedade na composição da seguridade social, existindo assim uma relação jurídica entre ambos.

Assim, diante do enunciado Ibrahim (2011, p. 29), se manifesta da seguinte forma:

Em verdade, a natureza dos regimes básicos previdenciários é institucional ou estatutária, já que o Estado, por meio de lei, utiliza-se de seu Poder de Império e cria a figura da vinculação automática ao sistema previdenciário, independente da vontade do beneficiário. Por isso o seguro social é vinculado a ramo público do direito (Direito Previdenciário), ao contrário do seguro tradicional, que é vinculado a ramo priva (Direito Civil).

O seguro social age, mormente, por meio de prestações previdenciárias em que se configuram de benefícios de natureza pecuniária ou serviços que, aí incluem: reabilitação profissional e serviço social. Esses benefícios podem ser feitos de forma programada ou não, conforme a previsão do evento categórico.

Como exemplo, pode-se dizer: o empregado que tem um mal súbito e fica temporariamente afastado das suas funções, esse segurado terá direito ao benefício do auxilio doença e sua natureza não foi programada, mesmo porque não se pode dizer que uma pessoa ficou doente porque assim quis. Já no que se refere a idade avançada, também tem a sua proteção, sendo esta de natureza programada, afinal essa questão é fato, pois todos envelhecem.

BENEFÍCIOS EM ESPÉCIES

Os benefícios previdenciários compreendem as necessidades básicas da seguridade social com previsão no sistema previdenciário pátrio, por meio do artigo 18 da Lei 8.213/91, essas prestações podem ocorrer em benefícios pagos em pecúnia, bem como em serviços. O INSS procurou classificar esses benefícios em espécies, para explicitar as particularidades de cada tipo de benefício pecuniário existente.  

Conforme preconiza o Ministério da Previdência Social, na atualidade existem aproximadamente 76 (setenta e seis) espécies de benefícios, porém, discorre-se sobre apenas alguns que correspondem ao tema estudado voltados ao segurado especial rurícola, são eles: aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade rural e auxílio-acidente.

2.3.1 Aposentadoria por Invalidez

A aposentadoria por invalidez é conferida ao segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, for considerado incapaz para o trabalho e, portanto, sem condições de reabilitação para exercer atividade que lhe assegure a subsistência, e ser-lhe-á paga enquanto o segurado permanecer nessa condição.

De acordo com Gonçalves (2009, p. 156), esse tipo de aposentadoria tem a sua definição desta forma: “benefício de pagamento mensal e sucessivo, substitutivo do salário de contribuição ou do rendimento do trabalhador”. Ela é estendida a todos os segurados, desde que seja cumprida a carência, quando for o caso.

A carência exigida mínima é de 12 contribuições mensais, ou, nos casos que englobam invalidez decorrente de acidente de qualquer natureza, não é se faz necessário o preenchimento desse requisito. Lembrando que a condição de incapacidade deverá ser constatada através de perícia médica, a cargo da previdência social, conforme elencado no artigo 42, parágrafo 1º, da lei 8.213/1991.

No tocante a invalidez quando o segurado já possuía doença pré-existente não poderá usufruir desse benefício, como bem expressado no § 2º do artigo em tela: “§ 2º A doença ou lesão de que o segurado já era portador ao filiar-se ao RGPS não lhe conferirá direito à aposentadoria por invalidez, salvo quando a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento dessa doença ou lesão”.

O segurado que necessitar de assistência permanente de outra pessoa, terá, no valor da aposentadoria por invalidez, um acréscimo de 25% (vinte e cinco por cento), conforme previsto no artigo 45, Lei 8.213/91. Em suma, a aposentadoria, via de regra, é permanente. Ao se aposentar por invalidez, o segurado deverá ter o seus afastamento de toda e qualquer atividade remunerada, sob pena de cassação da aposentadoria, já que o evento determinante não existiria.

Ibrahim (2011, p. 584), acerca dessa questão assim se manifesta:

O segurado aposentado por invalidez está obrigado, a qualquer tempo, independentemente de sua idade e sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da previdência social, processo de reabilitação profissional, por ela prescrito e custeado, e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue que são facultativos.

Não obstante, ainda se referindo ao autor supra, a invalidez, a previdência reserva-se o direito de verificar a continuidade desta condição, por meio de perícias escalonadas, geralmente realizada a cada dois anos, além de tentativas de reabilitação.

Todavia, caso haja constatação de recuperação da capacidade, ressalvados os artigos 46 e 47 da lei 8.213/1991, terá sua aposentadoria cancelada e, dependendo do caso, regressará ao desempenho de atividade laboral. Lembrando também que caso o segurado exerça diversas atividades, a incapacidade permanente para uma delas não trará direito à aposentadoria por invalidez, mas sim a pagamento de auxílio-doença, em razão dessa aditividade, até a sua incapacidade completa, quando será então possível a concessão do benefício por invalidez.

Aposentadoria rural por idade

A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (Lei de Benefícios da Previdência Social), trouxe em seu cerne grandes modificações no que tange à concessão do benefício de aposentadoria por idade aos trabalhadores rurais no que se refere aos regimes anteriores.

Conforme a Lei em tela, terá direito à aposentadoria rural por idade aquele que tiver 60 anos de idade (homem) e 55 anos de idade (mulher), desde que a carência obrigatória seja cumprida (art. 48), a aposentadoria por idade é irrenunciável e irreversível, no momento em que o segurado recebe o primeiro pagamento.

Essa redução da idade tem por base que o empregado rural fica mais exposto a situações adversas, penosa e desgastante no seu período laboral. Tendo, por conseguinte, haver uma compensação do desgaste físico originado com a diminuição da condição etária à concessão do benefício.

A comprovação da idade, de acordo com Martinez (2009), pode ser feita através do registro de nascimento e/ou certidão de casamento. Contudo, se a pessoa não tem nenhum dos documentos citados ou não sabe qual cartório obtê-los, nesse caso é possível convencer o INSS por meio de um novo registro de nascimento ou comprovar a sua idade avançada. Evidências médicas podem ser requeridas para a comprovação da idade, que será adquirida com o exame médico emitido pelo profissional após uma perícia geriátrica. 

Em que pese à concessão do período de carência do RGPS, o art. 25, II da lei 8.213/91 assim dispõe: “II - aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de serviço e aposentadoria especial: 180 contribuições mensais. (Redação dada pela Lei nº 8.870, de 1994)”.

De acordo com o elencado, tem-se que a carência a ser cumprida será de 180 contribuições mensais, por conseguinte, não é satisfatório somente ter completado a idade mínima para depois requerer o benefício previdenciário, como a maioria da população imagina. O quando 1 traz um demonstrativo de como se processa a carência.

Quadro 1 – Carência de aposentadoria por idade

Ano efetivo das condições	Meses contribuição exigida	Ano efetivo das condições	Meses contribuição exigida	Ano efetivo das condições	Meses contribuição exigida
1991	60 meses	1998	102 meses	2005	144 meses
1992	60 meses	1999	108 meses	2006	150 meses
1993	66 meses	2000	114 meses	2007	156 meses
1994	72 meses	2001	120 meses	2008	162 meses
1995	78 meses	2002	126 meses	2009	168 meses
1996	90 meses	2003	132 meses	2010	174 meses
1997	96 meses	2004	138 meses	2011	180 meses

Fonte: Art. 142 da Lei nº 8.213/91

Observa-se que o trabalhador rural para fazer jus à aposentadoria precisa ter cumprido a carência da contribuição exigida a partir do ano de 1991, pois foi a partir de então que houve o enquadramento como contribuinte obrigatório, quanto ao recolhimento da contribuição antes desta data não será necessário e o tempo contará normalmente.

Este entendimento já se encontra pacificado no seio do Supremo Tribunal Federal (STF), conforme relatado in verbis: “O STF tem admitido a desnecessidade de recolhimento das contribuições previdenciárias relativas ao tempo campesino quando o período é anterior à edição da Lei 8.213, de 1991”. (AC - Apelação Cível – 443922, Rel. Desembargador Federal Rogério Fialho Moreira, DJE - Data: 11/02/2010 - Página: 302, decisão unânime).

2.3.3 Auxílio Acidente

A finalidade da concessão do benefício de auxilio acidente é indenizar o segurado, pela redução em sua capacidade laboral, concedido para sequelas oriundas de acidente de trabalho, lembrando que será avaliada a função que o acidentado habitualmente exercia. Não se pode olvidar também que o benefício não será concedido somente tendo em vista o acidente sofrido, porém este será o fato gerador, a existência de sequelas que reduzam a capacidade de trabalho que de forma habitual era exercida.

A concessão do auxilio acidente depende da tríade: acidente de qualquer natureza (inclusive do trabalho), produção de sequela definitiva e efetiva redução da capacidade laborativa em razão da sequela. Destacando que esse benefício engloba também, as chamadas doenças profissionais ou do trabalho, visto que elas são equiparadas a acidentes de trabalho (art. 20, Lei nº 8.213/91). Esse benefício encontra-se legalmente positivado pela Lei em comento, artigo 86 com redação dada pela Lei nº 9.528/97, que assim estabelece:

Art. 86. O auxílio-acidente será concedido, como indenização, ao segurado quando, após consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultar sequelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia.

§ 1º O auxílio-acidente mensal corresponderá a cinquenta por cento do salário-de-benefício e será devido, observado o disposto no § 5º, até a véspera do início de qualquer aposentadoria ou até a data do óbito do segurado.

§ 2º O auxílio-acidente será devido a partir do dia seguinte ao da cessação do auxílio-doença, independentemente de qualquer remuneração ou rendimento auferido pelo acidentado, vedada sua acumulação com qualquer aposentadoria.

§ 3º O recebimento de salário ou concessão de outro benefício, exceto de aposentadoria, observado o disposto no § 5º, não prejudicará a continuidade do recebimento do auxílio-acidente.

O parágrafo 3º deixa claro que embora o segurado no futuro venha a exercer atividade remunerada em que não exista reflexo negativo da sequela, o auxilio acidente não interrompe o seu pagamento. Apenas será interrompido em caso de um novo afastamento em virtude do mesmo acidente ou na aposentadoria.

Importante ressaltar que conforme relata Farineli (2012), o benefício não será apenas concedido em virtude de acidente de trabalho, como também em face de acidente de qualquer natureza[8], seja qual for à origem, ou seja, independe se foi acidente de trabalho, ou não. Assim, o benefício será mantido, mesmo com a mudança de atividade profissional, ou até mesmo no caso de desemprego.

De forma mais ampla já houve decisão da Superior Tribunal de Justiça (STJ), que assim se manifestou: “concessão do referido benefício previdenciário não está condicionado à reversibilidade da incapacidade, sendo irrelevante para tal fim”. (AgRg no REsp. 799.749-SP, Relª Minª Laurita Vaz, julgado em 21/03/2006). O que se pode ver é que se considera a sequela definitiva, e não a incapacidade para exercer determinada atividade laboral.

Em que pese à questão da incapacidade Ibrahim (2011, p. 650), aduz que:

Obviamente, as situações narradas no Anexo III do regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 3.048/99, devem ser qualificada como hipóteses exemplificativas, pois, no caso concreto, segurados que sejam acometidos de outras sequelas, ou até das mesmas, mas em índice inferior ao fixado, podem demonstrar, em concreto, a efetiva redução da capacidade laborativa, cabendo então a concessão do benefício.

Para que o segurado seja contemplado com o beneficio, é necessário o recebimento do auxilio doença em primeiro plano, apenas depois que o beneficiário tiver alta começará de forma automática a receber o auxilio acidente. Essa questão se deve em virtude de que haja comprovação das lesões, tendo em vista que o segurado não tenha ficado com sequelas, o beneficio não será devido.

Desse modo, o beneficio em questão não será concedido a todo e qualquer segurado, mas apenas aos: empregado; trabalhador avulso e segurado especial, previstos na Lei 8.213/91, artigo 18 § 1º. Porém, antes da entrada em vigor da Lei nº 9.528/97 o auxilio acidente era vitalício, ou seja, poderia ser acumulativo com qualquer outro beneficio. Assim, o segurado que já tinha esse direito adquirido antes da lei em comento não pode ser prejudicado pelo diploma legal.

Vejamos o entendimento de julgado jurisprudencial do STJ Quinta Turma no ano de 2009.

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AUXÍLIO-ACIDENTE. LEI N.º 9.528/97. INTEGRAÇÃO AO SALÁRIO-DE-CONTRIBUIÇÃO. CUMULAÇÃO COM APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Conforme estabelece o art. 31 da Lei n.º 8.213/91, com redação dada pela Lei n.º 9.528/97, "O valor mensal do auxílio-acidente integra o salário-de-contribuição, para fins de cálculo do salário-de-benefício de qualquer aposentadoria [...]". 2. Desse modo, não prevalece a alegação do Autor de que, por se tratar de benefícios provenientes de fatos geradores e fontes de custeio distintos, não haveria óbice à cumulação de aposentadoria com o auxílio-acidente. 3. Na ausência de fundamento relevante que infirme as razões consideradas no julgado agravado, deve ser mantida a decisão hostilizada por seus próprios fundamentos. 4. Agravo regimental desprovido

(STJ - AgRg no Ag: 1104207 SP 2008/0224027-9, Relator: Ministra LAURITA VAZ, Data de Julgamento: 16/04/2009,  T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: 11/05/2009).

Em relação ao empregado rural, este apenas passou a ter direito ao benefício com a promulgação da Constituição Federal de 1988, desse modo, acidentes acontecidos antes desta data não tinham nenhuma cobertura. Este foi o julgamento consolidado na jurisprudência pátria, in verbis:

INFORTUNÍSTICA. AÇÃO AJUIZADA COM O PROPÓSITO DE OBTER O BENEFÍCIO DE AUXÍLIO-ACIDENTE. TRABALHADOR RURAL. CATEGORIA EXPRESSAMENTE EXCLUÍDA DO ROL DOS SEGURADOS DA PREVIDÊNCIA, CONSOANTE LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DO SINISTRO. INTELIGÊNCIA DO ART. 3º, II, DA LEI N. 3.807/60, C/C O ARTIGO 1º DA LEI N. 6.367/76. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTIO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. RECONHECIMENTO EX OFFICIO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO, EX VI DO ART. 267, VI, DO CPC. RECURSO DESPROVIDO. Malgrado sobejamente comprovado pelo expert do Juízo que o autor sofreu redução da capacidade para o exercício da atividade habitual em virtude do infortúnio laboral, a pretensão ao recebimento da benesse esbarra em óbice legal existente à época do infortúnio, qual seja, a exclusão do trabalhador rural do rol dos segurados da previdência (Lei n. 6.367/76).(TJSC - AC 2007.061674-9 - 1ª CDPúb. - Rel. Desemb. Vanderlei Romer - DJ 30.07.2008);

Na atualidade, a legislação veda a acumulação do auxilio acidente com qualquer aposentadoria, mas o beneficio é acrescentado ao seu salário de contribuição para fins de cálculo do salário de benefício.

AUXÍLIO DOENÇA AO SEGURADO RURAL

O auxílio-doença configura-se como um benefício concedido ao segurado que encontra-se incapacitado de trabalhar por motivo de por mais de 15 dias contínuos (art. 59, Lei nº 8.213/91). Em se tratando de trabalhadores com carteira assinada, os primeiros 15 dias do pagamento são de responsabilidade do empregador, e a Previdência Social paga a partir do 16º dia de afastamento do trabalho. Já no caso do contribuinte individual, incluindo-se (empresário, profissionais liberais, trabalhadores por conta própria, entre outros), cabe a Previdência arcar com o período de afastamento, desde que o trabalhador tenha requerido o  benefício.

Conforme discorrem Farinelli e Maschietto (2013), no período de afastamento do trabalho o segurado é avaliado como licenciado, assim, o contrato de trabalho fica suspenso, pois não existe pagamento de salários pelo empregador. Contudo, a relação empregatícia permanece em vigor produzindo alguns efeitos jurídicos, tais como: direito ao plano de saúde já existente, ticket alimentação, ticket transporte dentre outros. Lembrando que de acordo com a Lei nº 8.036/90 – Lei do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), ainda que o empregado esteja afastado de suas funções ele tem direito ao depósito ao FGTS (art. 15, §5º).

Acerca desse benefício, Ibrahim (2011, p. 627) leciona que:

O auxilio doença é benefício temporário, pois perdura enquanto houver convicção, por parte da pericia médica, da possibilidade de recuperação ou reabilitação do segurado, com o consequente retorno à atividade remunerada. A grande diferença entre este benefício e a aposentadoria por invalidez diz respeito, justamente, à natureza temporária da incapacidade protegida pelo auxilio doença, que não existe, em regra, na aposentadoria por invalidez.

Diz-se de beneficio temporário, em virtude de que as consequências advindas da materialização das causas de doença que, sobre as condições físicas e funcionais do segurado no desempenho de suas atividades de trabalho, estão passíveis de recuperação, devendo para tanto perdurar por um período de tempo.

Todavia, além da condição temporária, Cutait Neto (2009, p. 142), descreve que:

Outra condição para a percepção do auxilio-doença (ipsis litters) é a de que a incapacidade se manifeste de forma total, ou seja, que represente obstáculo determinante pra o afastamento do segurado das suas atividades laborais. Para tanto, é necessário que o segurado, após a ocorrência da doença ou do acidente que lhe causem incapacidade para o exercício do trabalho, seja afastado de suas atividades.

Em se tratando dos segurados empregados, conforme visto alhures, o contrato fica suspenso, pelo tempo que durar a incapacidade, porém aos outros segurados, o afastamento acontece naturalmente, paralisando efetivamente as atividades laborais desempenhadas pelo então segurado.

A Lei nº 8.213/91 no artigo 59 § único faz uma advertência importante limitando a concessão do auxilio doença, desta forma o parágrafo único, dispõe: “Não será devido auxílio-doença ao segurado que se filiar ao RGPS já portador da doença ou da lesão invocada como causa para o benefício, salvo quando a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento dessa doença ou lesão”.

É inegável admitir que essa concessão fosse de outra maneira, mesmo porque, a proteção social oferecida por este benefício tem a ver com a terminologia ficar incapacitado e não ser incapaz significa dizer que, o risco social que merece proteção é a situação de necessidade alterando o estado atual da vida do segurado, e não a situação que esse indivíduo já esteja submetido. Ressaltando que, não há norma legal no ordenamento jurídico pátrio regendo prazos máximos à concessão do benefício, cabe ao INSS avaliar cada caso em concreto.

No tocante ao segurado especial (aí incluído o trabalhador rural) o amparo que concede o benefício auxílio doença encontra-se positivado no dispositivo do artigo 39, inciso I da Lei nº 8.213/91, in verbis:

Art. 39. Para os segurados especiais, referidos no inciso VII do art. 11 desta Lei, fica garantida a concessão:

I - de aposentadoria por idade ou por invalidez, de auxílio-doença, de auxílio-reclusão ou de pensão, no valor de 1 (um) salário mínimo, e de auxílio-acidente, conforme disposto no art. 86, desde que comprove o exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período, imediatamente anterior ao requerimento do benefício, igual ao número de meses correspondentes à carência do benefício requerido; ou       (Redação dada pela Lei nº 12.873, de 2013)

Parágrafo único. Para a segurada especial fica garantida a concessão do salário-maternidade no valor de 1 (um) salário mínimo, desde que comprove o exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, nos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao do início do benefício.       (Incluído pela Lei nº 8.861, de 1994).

O segurado rural, neste sentido para fazer jus ao benefício deve se enquadrar e preencher alguns requisitos, que segundo Farinelli (2012), podem ser:

(a) Qualidade de segurado do INSS: A Instrução Normativa MPS/INSS Nº 45, de 06/08/2010, que trata da revisão de direitos dos beneficiários da Previdência Social, em eu art. 81 estabelece que o período de atividade do trabalhador avulso rural que não tenha vínculo empregatício se enquadra na categoria de contribuinte individual. Todavia, em se tratando de trabalhador rural conforme a Lei nº 8.213/91, em seu art. 26, II, basta apenas comprovar a atividade laboral rural, em período anterior do requerimento do benefício.

 (b) Cumprimento do período de carência: o trabalhador rural deve comprovar que exerce ou exercia atividade rurícola, porém, não é necessário à comprovação da carência, pois o artigo 26 da lei em comento estabelece essa condição explicitando no inciso III, a seguinte redação: “III - os benefícios concedidos na forma do inciso I do art. 39, aos segurados especiais referidos no inciso VII do art. 11 desta Lei”, portanto, o segurado rurícola não precisa contribuir efetivamente para a Previdência, mas sim comprovar o exercício de atividade rural pelo período designado aos demais segurados, ou seja, no mínimo 12 meses;

Neste sentido, é que segundo Ibrahim (2011, p. 626), a incapacidade deve, “ser analisada de acordo com a atividade desempenhada pelo segurado, pois uma hérnia de disco, para um segurado que desempenha suas atividades em escritório, sentado, não tem a mesma relevância quando comparado com um estivador”.

Desse modo, por ter a incapacidade à condição total e temporária na concessão do auxilio doença, a Previdência Social disponibiliza aos segurados um programa de reabilitação profissional, que se encontra disciplinada no artigo 89 e respectivas alíneas da Lei de Benefícios do instituto em tela, conforme descrito abaixo.

Art. 89. A habilitação e a reabilitação profissional e social deverão proporcionar ao beneficiário incapacitado parcial ou totalmente para o trabalho, e às pessoas portadoras de deficiência, os meios para a (re)educação e de (re)adaptação profissional e social indicados para participar do mercado de trabalho e do contexto em que vive.

Parágrafo único. A reabilitação profissional compreende:

a) o fornecimento de aparelho de prótese, órtese e instrumentos de auxílio para locomoção quando a perda ou redução da capacidade funcional puder ser atenuada por seu uso e dos equipamentos necessários à habilitação e reabilitação social e profissional;

b) a reparação ou a substituição dos aparelhos mencionados no inciso anterior, desgastados pelo uso normal ou por ocorrência estranha à vontade do beneficiário;

c) o transporte do acidentado do trabalho, quando necessário.

Acerca da habilitação, no entendimento de Ibrahim (2011), o segurado beneficiário do auxílio doença, sem possibilidades de recuperação para exercer a sua atividade habitual, não, significa que será aposentado por invalidez. Antes disso, é preciso submeter ao processo reabilitador profissional a fim de poder exercer outra atividade não cessando o benefício até que seja constatado a sua habilitação para desempenhar uma nova atividade laboral.

Contudo, a incapacidade poderá transformar-se de total e temporária, sendo esta uma incapacidade permanente, que desse modo, o benefício será o auxilio acidente, já visto alhures. Contudo, para a comprovação do exercício de atividade rurícola, o Poder Judiciário tem exigido que seja feita a produção de provas também por meio testemunhal, ainda que iniciou-se o processo de prova documental. Vejamos como se posiciona a jurisprudência:

PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA. PROVA TESTEMUNHAL. Necessária a produção de prova testemunhal a fim de assegurar o reconhecimento da condição de segurada da autora.

(TRF-4 - AG: 375018720104040000 RS 0037501-87.2010.404.0000, Relator: LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, Data de Julgamento: 30/03/2011, SEXTA TURMA, Data de Publicação: D.E. 05/04/2011).

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ OU AUXILIO DOENÇA. FUNGIBILIDADE. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. QUALIDADE DE SEGURADO ESPECIAL. AUSÊNCIA DA PROVA TESTEMUNHAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. ANULAÇÃO DA SENTENÇA. 1. No caso concreto: Documentos que comprovam a atividade campesina da parte autora: Certidão de Casamento de 1978, fls. 13, consta cônjuge como lavrador. Laudo pericial (fls. 49/54): constatou a incapacidade parcial e permanente da parte autora. Prova testemunhal: não houve. 2. O deferimento do benefício de aposentadoria por invalidez ou auxílio doença pressupõe a comprovação de que a parte autora deve ser qualificada como segurado especial trabalhador rural, e que ela está incapacitada para o desempenho do labor que exercia 3. O benefício de auxílio-doença, ainda que não expressamente requerido, tendo em vista que autoridade judiciária condutora do feito deve sempre atentar para o deferimento do benefício que melhor corresponda à situação demonstrada nos autos, ainda que, tecnicamente, outro tenha sido postulado, inicialmente, sendo de se aplicar, no direito previdenciário, dado seu caráter marcantemente social, a fungibilidade dos pedidos de benefício 4. Tendo a petição inicial sido instruída com início de prova material acerca da qualificação da parte como segurado especial pelo período correspondente ao da carência e no momento em que se verificou a incapacidade, mostra-se necessária a realização de prova testemunhal que potencialize a força meramente indiciária dos documentos trazidos com a petição inicial. 5. Apelação provida para anular a sentença a fim de que se realize a faltante prova testemunhal, em face da inaplicabilidade do procedimento previsto no art. 515, § 3º, do CPC (grifos nosso).

(TRF-1 - AC: 649591420104019199, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CANDIDO MORAES, Data de Julgamento: 09/07/2014,  SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: 31/07/2014).

Os direitos e aspirações no campo jurídico são decorrentes de fatos aos quais o direito confere determinados efeitos. Para que esses efeitos sejam consolidados, no foro judicial, é imprescindível que se prove de forma adequada os fatos que lhes dão sustentação, por isso que se faz necessário uma apropriada teoria da prova (acerca das prova tratar-se-á em tópico distinto).

Logo, na medida em que o segurado tornar-se totalmente incapaz para o trabalho que desenvolvia, em face de acidente de qualquer natureza, deve ser, de forma cabal, reabilitado para outra função, percebendo auxílio-doença até que haja a conversão em aposentadoria por idade, por tempo de contribuição ou por invalidez; esta, após os procedimentos legais, incluídos ai, v.g., a perícia médica regular.

Enfim, caso a relação jurídica do benefício auxílio doença seja materializado e se submeta conforme as hipóteses da lei, a prestação desse benefício será desta forma um apropriado instrumento de proteção social, disponibilizado pela previdência social na atuação da seguridade social visando o atendimento para a situação de necessidade da incapacidade total e temporária em relação ao exercício do trabalho, assegurando, desse modo, a manutenção da ordem social.

2.5  UNIFORMIDADE E EQUIVALÊNCIA DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS

Conforme já retrato anteriormente um grande avanço trazido pela Carta Magna de 1988, foi ampliar um leque dos riscos sociais, incluindo-se aí: riscos de morte, doença, invalidez, maternidade, velhice, além de cobrir riscos vinculados às atividades laborativas, como acidentes de trabalho, doenças ocupacionais e o desemprego.

Nesse sentido, o trabalhador rural igualmente passou a ser contemplado com a identidade de prestações que anteriormente somente era concedida aos trabalhadores urbanos. Em virtude disso, criaram-se uma norma jurídica clarividente e objetiva em relação à uniformidade e equivalência, como mecanismos que particulariza os benefícios e serviços concedidos pelos Poderes Públicos às populações urbanas e rurais, em conformidade com o princípio basilar da seguridade social: a universalidade.

De acordo com as lições de Cretella Júnior (1998, p. 430):

Mediante a uniformidade deverá haver identidade absoluta nas prestações de serviços e no recebimento de benefícios. Pelo traço da universalidade, o legislador pretendeu dizer que não deverá haver, por parte do legislador infraconstitucional, distinção entre trabalhador urbano e o trabalhador rural. Todos terão o mesmo tratamento. A seguir, o texto alude à equivalência, ou assemelhação, significando que a distribuição em doses ou proporções iguais sejam ofertadas às populações, quer urbanas, quer rurais, sem e menor discriminação do quantum outorgado.

Na visão de Silva (2012), a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços destinados às populações urbanas e rurais ratifica a ideia de uma Seguridade Social que preste atendimento a toda a população, sem nenhuma distinção de sua localização. Vieira (2003), comunga com essa ideia e assim se manifesta, o que se busca então, é que os benefícios não sejam variáveis e, portanto, não haja assim distinção de valores envolvendo os benefícios conferidos às populações urbanas e rurais.

Reafirmando o entendimento de Silva (2012, p. 761), esse doutrinador assim se posiciona:

Aqui, o princípio da uniformidade acaba tendo o mesmo sentido do princípio da universalidade subjetiva: extensão de benefícios e serviços a toda a população. O princípio da equivalência significa que os benefícios e serviços prestados à população rural hão de ter valores iguais aos prestados à população urbana, e vice-versa. A uniformidade está na extensão dos benefícios a ambas as populações. A equivalência está na igualdade dos valores dos benefícios e serviços prestados a uma e a outra.

Entende-se, desta forma que a uniformidade não permite que se tenham características diferenciadas no tocante à proteção social diversa às populações urbanas e rurais. Em relação à equivalência, Horvath Júnior (2012, p. 74), aduz que esta “dá dimensão econômica aos serviços prestados, refere-se à igualdade geométrica, equivalência de proporções”. O mesmo autor complementa que:

Por equivalência, deve-se entender a vedação do estabelecimento de critérios diversificados para o cálculo dos benefícios previdenciários [...] Com a regulamentação da Constituição Federal de 1988 através das Leis nº 8.212/91 e 8.213/91, temos apenas uma previdência social que abrange as populações urbanas e rurais. A intenção constitucional é a eliminação completa de qualquer discriminação entre as duas populações [...]. (HORVATH JUNIOR, 2012, p. 74).

Foi então com a promulgação da CF/88 e diante dessa nova realidade, que o legislativo constitucional se manifestou expressamente, sob o aspecto de alicerce da seguridade social, a uniformidade e equivalência dos benefícios estendido às populações urbanas e rurais, equiparando-se assim trabalhadores urbanos e rurais, direcionadas concretamente aos efeitos dos riscos doença, acidentes, invalidez, morte, velhice, reclusão.

Diante dessa nova condição, de acordo com Dias (2006), não se pode mais dissociar Previdência Urbana e Previdência Rural, mesmo porque, perante a uniformidade e equivalência, unificaram-se os regimes previdenciários. Logo, não há que se considerar o local da atividade laborativa do indivíduo, na medida em que ele vier a ser acometido por qualquer risco ou contingência social, este passará a usufruir de prestações que lhes são asseguradas pelo texto constitucional vigente.

Enfim, sem sombra de dúvida que essa tendência brasileira teve, verdadeiramente, como se pode constatar pelas teorias estudadas, grande influência de distintas legislações internacionais, que amiúde buscavam no que tange ao direito previdenciário, amortizar as incongruências entre os regimes previdenciários e alargar o domínio de aplicação de sua Segurança Social tanto no que se refere às pessoas resguardadas em relação ao grau de proteção a elas concedida.

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3 PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

O processo administrativo previdenciário tem a sua regulamentação pela Lei nº 8.213/91, que também pode ser regulado por decreto positivado pelo Poder Executivo Federal, desse modo, muito procedimentos são estatuídos pelo Decreto nº 3.048/99 que regulamenta a Previdência Social, além da Instrução Normativa INSS/PRES Nº 45 de 06 de agosto de 2010, denominada simplesmente IN nº 45/2010, que traz em seu arcabouço no art. 563 a definição de processo, vejamos:

Art. 563. Considera-se processo administrativo previdenciário o conjunto de atos administrativos praticados através dos Canais de Atendimento da Previdência Social, iniciado em razão de requerimento formulado pelo interessado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo.

Logo, considerando a relação processual existente entre o segurado e a administração pública na esfera do RGPS, tem-se a constatação que o INSS configura-se como uma das maiores instituições públicas do Brasil. De acordo com dados do Ministério  da Previdência Social e do Anuário Estatístico da Previdência Social de 2013, os contribuintes somaram 52,7 milhões e deste percentual foram emitidos 28,3 milhões em benefícios, os números falam por si, conforme demonstrado no quadro 1:

Quadro 1 – Benefícios emitidos pelo RGPS

BENEFÍCIOS DO RGPS EM 2013
Tipos de Benefícios	Números	%	Valores em Reais	%
Aposentadoria por idade	9,8 milhões	35,0%	R$ 115,70 bilhões	26,0%
Aposentadoria por tempo de contribuição	5,5 milhões	19,0%	R$ 132,30 bilhões	30,0%
Aposentadoria por invalidez	3,4 milhões	12,0%	R$ 50,40 bilhões	11,0%
Pensões por morte	7,5 milhões	26,0%	R$ 107,30 bilhões	24,0%
Outros benefícios (auxílios, aposentadorias, salário-maternidade)	2,1 milhões	8,0%	R$ 32,50 bilhões	9,0%
TOTAL	28,3 milhões	100%	R$ 438,2 bilhões	100,0%

Fonte: Brasil (Boletim Estatístico da Previdência Social de dez/2015)

Por esses números verifica-se a grandiosidade de benefícios efetivamente pagos aos trabalhadores e, no tocante ao auxílio doença dos pedidos solicitados no ano de 2013 apenas 38% foram indeferidos. Isso representa que um aumento significante de auxílios concedidos, pois segundo Mauss e Triches (2014), nos anos de 2009/2010 esse percentual era de 49,3%.

Nesse quesito que o processo administrativo previdenciário emerge, pois busca a harmonização da atuação do Estado visando os interesses dos administrados, quer dizer o processo deixa o seu papel tradicional de resguardar o administrado em face da administração, assumindo também o papel de Estado Social, decorrente de uma atividade que se desenvolve por meio de procedimentos.

Nestes termos, o processo administrativo conforme Mauss e Triches (2014, p. 29), também pode ser assim conceituado: “todo o desenvolvimento dialético que se dá junto à Administração Pública, que tenha como fim uma manifestação do Estado quanto a determinado tópico com a participação do administrado”. Neste sentido, o processo administrativo pode ser dividido em diferentes áreas da Administração Pública, mas para efeitos deste estudo o previdenciário é o que contempla a pesquisa em tela, sobretudo àqueles que versam sobre o auxilio doença. 

3.1 PROCESSOS INERENTES AO AUXÍLIO DOENÇA

Diversos doutrinadores que versam acerca do Direito Previdenciário brasileiro têm como tendência classificar o auxílio-doença em duas espécies: i) Auxílio-doença acidentário: originado de acidentes do trabalho e seus equivalentes, doença profissional e doença do trabalho; ii) Auxílio-doença ordinário ou previdenciário: relacionadas com as demais hipóteses, que tem sua gênese não-ocupacional.

Seja qual forem às espécies que se enquadrar o beneficiário é preciso obedecer a determinado procedimento. Frise-se que, de acordo com Kertzman (2008), esse benefício quando se trata de segurados especiais obedecem algumas regras próprias, no mais as demais regras para a sua concessão equivalem-se, inclusive os cálculos e os valores a serem pagos pela previdência Social. Em se tratando do auxilio doença o processo se divide em: administrativo e judicial.

3.1.1 Processo Administrativo

Via de regra, o processo administrativo deve ser iniciado por meio do requerimento formal do beneficiário, como bem disposto no CPC, art. 17 in verbis: “Para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade”. O interesse de agir diz respeito à necessidade de acionar a esfera judicial, visto que o Poder Judiciário não poderia ser acionado para toda e qualquer situação. Portanto, antes de ajuizar a processo judicial a parte precisa requerer o benefício, para que seja demonstrada a resistência da esfera administrativa.

A instauração do processo de auxilio doença deverá ser solicitada junto ao INSS pelo empregado ou seu representante legal, via telefone, pela internet ou até mesmo pela empresa, caso esteja empregado, é necessário do visto do empregador no requerimento. 

Conforme preceituam Mauss e Triches (2014), o trabalhador incapacitado deve fazer um agendamento de perícia médica junto ao INSS. Para isso, necessita que este tenha em mãos o número do NIT ou PIS/PASEP e documentos de identificação, além do atestado médico que comprove a sua incapacidade. Assim, o segurado passa por avaliação médica do perito do INSS que avalia a veracidade dos documentos, ao atestar a incapacidade, fará jus ao benefício.

Contudo, em conformidade com a IN nº 45/2010, o art. 565, Parágrafo único prevê: “No caso de auxílio-doença, a Previdência Social deve processar de ofício o benefício, quando tiver ciência da incapacidade do segurado, mesmo que este não o tenha requerido”. Como bem preceitua Amado (2016), esse dispositivo busca a regulamentação do principio da verdade material, pois não é cabível apenas ao beneficiário comprovar que possui direito à prestação previdenciária, devendo, desse modo, o servidor responsável por presidir o processo administrativo agir de oficio a fim de analisar se o que está sendo pretendido merece ser acolhido.

O autor em tela complementa ainda que, se tratando de auxílio doença, deverá o segurado se sujeitar ao exame pericial a ser promovido por um médico habilitado para tal, devendo este ser servidor público e do quadro da Previdência Social. (AMADO, 2016). Ao conceder o benefício, o médico estipulará uma data limite para a cessação do benefício.

Todavia, ao aproximar o prazo de da expiração do benefício, o empregado pode agendar um pedido para a prorrogação do auxilio doença. Acontece que na maioria das vezes, o pedido de prorrogação é indeferido, positivando desta forma o objeto de litígio judicial. Assim, caso há restabelecimento do auxílio cessado de forma indevida, o requerente ingressa com ação visando o pedido de prorrogação negado.

O procedimento administrativo, ainda que não haja literaturas abrangentes nos livros, é muito praticada, visto que é possível constatar no cotidiano das organizações empresariais e também através de informações coletadas no serviço de telefone 135 e na própria Agência da Previdência Social.

3.1.2 Do Processo Judicial

Tendo por base a redação do art. 595 da IN nº 45/2010, caso o segurado ingresse com ação judicial para ter garantido o seu direito de auxilio doença o processo administrativo com o mesmo objeto seria inválido. Porém, com a revogação desse dispositivo pela Instrução Normativa INSS/PRES Nº 56/2011 o recurso administrativo terá o seu curso normal ainda que haja uma ação judicial em curso. (M AUSS; TRICHES, 2014).

Para requerer o beneficio via judicial, o processo não é complexo, aliás, é bastante simples, basta ingressar com petição simples perante o juizado especial federal, de posse dos documentos indispensáveis para o pleito, quais sejam: indeferimento de pedido do INSS e atestados, laudos e exames médicos. Os documentos elencados são imprescindíveis para demonstrar a resistência da autarquia em conceder o benefício, daí forma-se o polo passivo da ação.

Para que se proceda ao julgamento do feito, o magistrado solicita uma perícia médica com perito judicial que carece responder inquirições estabelecidas pelas partes e pelo juízo. Com o devido laudo médico pericial e as demais provas produzidas em juízo, o julgador terá condições de formular o seu convencimento e prolatar a sentença.

Contudo, na prática judicial previdenciária, segundo Amado (2016, p. 1005), “é forçoso reconhecer que ainda existem indeferimentos perpetrados pela autarquia previdenciária com mínima ou nenhuma fundamentação específica, com precária instrução probatória.” Igualmente, com a negativa em conceder o auxilio doença pelo INSS, conforme aponta Guimarães (2009, p. 2), é possível,

uma decisão provisória na Justiça Federal que garante o pagamento do benefício até o julgamento da ação. A decisão provisória, chamada tutela antecipada, deve ser solicitada pelo segurado ou por seu advogado junto com o protocolo do processo contra o INSS no Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF 1)[10].

Importante ressaltar que a tutela antecipada somente será concedida se o segurado provar cabalmente por meio de laudos médicos e documentos que a doença acometida seja incapacitante para o desenvolvimento de suas atividades laborais. O magistrado concedendo a tutela antecipada caberá ao INSS conceder o benefício no prazo de 30 dias.

A tutela antecipada sendo concedida, o benefício e, por conseguinte o seu pagamento fica assegurado até o julgamento final da sentença ou pelo eventual recurso do INSS contestando a decisão provisória. Importante ressaltar que de acordo com Guimarães (2009), até que o recurso impetrado seja analisado, o pagamento não deverá ser cessado, o julgamento da ação pode se alastrar por dois a três anos. No tempo de análise do processo, a Justiça Federal igualmente solicita uma perícia médica para avaliar como se encontra o estado de saúde do segurado.

Ainda que a ação não lograr êxito, o segurado não terá que devolver os valores recebidos durante a vigência da decisão provisória, tendo em vista que os pagamentos foram feitos respaldados em uma ordem judicial. Discorrendo acerca do fato de existir grande demanda de ações previdenciárias para restabelecer e conceder o auxílio-doença, tem-se a posição de Costa (2011, p. 60):

Outro fator significativo, que conduz à discussão e ao ingresso de inúmeras demandas no sentido de pedir ou restabelecer este benefício, dá-se ao fato de a Previdência Social, especialmente nos seus postos menores, não contar com uma equipe de médicos, psicólogos e psiquiatras para atender os segurados adequadamente.

Entende-se, portanto que uma transformação nessa concepção, advindo de uma análise simplesmente mecânica e fisiológica dos segurados para uma percepção multidisciplinar, impediria inúmeras demandas e questionamentos sobre o litígio deste benefício. É, portanto, neste contexto que os princípios que regem o processo previdenciário precisam ser respeitados, conforme descritos a seguir.

 PRINCÍPIOS GERAIS E PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Com o advento da Lei nº 9.784/99 do processo administrativo federal, de maneira mais trivial utilizou-se a palavra processo com o sendo representante da relação jurídica de direito público constituída entre a Administração e o administrado, ocasião em que os contornos jurídicos passaram por uma melhor definição designados a assegurar os direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins fundamentais da Administração.

Celso Antônio Bandeira de Mello disserta que:

Em decorrência do caráter funcional administrativo, a Administração deve buscar as finalidades legais através de um itinerário, de uma ordenação sequencial de atos, isto é, de um processo e um procedimento, a fim de que fique assegurado que a conclusão final administrativa, isto é, o ato derradeiro, resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras, atendida e se possa controlar a ocorrência deste resultado. (MELLO, 2000, p. 420).

Daí porque é imprescindível a constituição de regras transparentes de atuação da Administração no curso do processo administrativo, seja quanto à forma, fixar prazos à prática dos atos, instrução adequada (colheita de provas), apresentarem os motivos do entendimento jurídico que levaram a pensar dessa maneira praticado na decisão e dos meios disponíveis recursais aos administrados, de maneira a assegurar o controle da legalidade da análise administrativa, seja pela própria Administração, seja pelos interessados.

Esse controle institucional ou social é que permite o aperfeiçoamento do serviço público prestado pelo órgão estatal. Os preceitos doutrinários, ao buscar diferenciar os termos “regras de direito” e “princípios”, invariavelmente chega à conclusão de que ambas estão positivadas como regras jurídicas, sendo o destino da primeira regulamentar uma determinada situação de fato que, quando ocorrida, será atribuída uma consequência jurídica.

Já o princípio, de acordo com Mendes; Coelho e Branco (2008), não obstante haver teor normativo, não está destinado a disciplinar um evento concreto de maneira direta e imediata, e sim, perante do forte teor axiológico e abstração, funciona como orientação para que o aplicador do direito, no momento da subsunção do fato à norma, utilizando-se dos métodos de hermenêutica, possa construir a norma jurídica que se deve aplicar no caso concreto.

Carvalho Filho (2004, p. 13), conceitua os princípios administrativos como “postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública. Representam cânones pré-normativos, norteando a conduta do Estado quando no exercício de atividades administrativas”.

Marques Neto (2004), diz que no processo administrativo previdenciário é possível classificar os princípios em gerais e específicos. Princípios gerais são aqueles conhecidos por todos e bastante explorado na doutrina pátria, insculpidos no art. 37 da Constituição Federal e art. 2º da Lei 9.784/99: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público.

Alguns princípios específicos aplicáveis à relação jurídica previdenciária podem ser extraídos da legislação, que segundo Zymler (2002), compreendem: a obrigatoriedade da concessão do benefício mais vantajoso; a primazia da verdade real; a oficialidade na atuação dos órgãos para a realização de requerimentos administrativos e produção de provas; e a presunção de veracidade dos dados constantes nos sistemas corporativos da Previdência Social.

O princípio da obrigatoriedade, da concessão do benefício mais vantajoso destina-se a oferecer ao beneficiário a situação jurídico-financeira mais favorável possível. No momento do julgamento administrativo, mesmo que o segurado ou dependente requeiram espécie de benefício diversa, ou mesmo sendo admissível mais de duas explicações no campo jurídico acerca do caso concreto, devem os servidores do INSS verificar as provas produzidas nos autos e, havendo a constatação do direito a benefício diferente do requerido e/ou mais benéfico economicamente, comunicar o interessado e, tendo aceitação deste, deve-se conceder o benefício.

Diferentemente do que ocorre no Judiciário, devem os órgãos públicos: atuar em busca de provas independentemente da provocação do interessado; formular requerimento administrativo em favor do interessado nos casos com previsão legal e; reconhecer de maneira automática o direito ao benefício quando os sistemas corporativos da Previdência Social indicar a presença dos requisitos legais para sua concessão. Os dados e informações constantes nos sistemas corporativos da Previdência Social, como todo ato administrativo, gozam da presunção de veracidade, presumindo-se verdadeiros enquanto não apresentadas outras provas que infirmem o seu valor probatório (STJ. EREsp 519988/CE ).

MEIOS DE PROVAS ADMITIDAS PARA CONFIGURAR A QUALIDADE DE SEGURADO ESPECIAL RURAL

A redução de cinco anos para a aposentadoria do trabalhador rural está devidamente positivada na CF/88 (art. 202, inciso I). Com a edição da Lei nº 8.213/91, apenas os trabalhadores rurais participantes nas categorias de segurado empregado, trabalhador eventual, trabalhador avulso e segurado especial tem a sua proteção pela diminuição de cinco anos na idade para a aposentadoria. Castro e Lazzari (2015), apontam que o pescador Artesanal também tem direito à aposentadoria por idade, ainda que não tenha recolhido contribuição previdenciária, visto que este se encontra equiparado ao trabalhador rural na condição de segurado especial.

O trabalhador rural que se encontra inserido como segurado obrigatório no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), nas condições positivadas do art. 11, alínea “a”, inciso I, ou do inciso IV ou VII, da lei em comento, pode solicitar aposentadoria por idade (um salário mínimo), durante quinze anos, calculados do inicio vigente da Lei, de tal sorte que possa provar o exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período seguidamente precedente ao requerimento do benefício, em número de meses igual à carência do referido benefício. (Art. 143. Com redação da Lei nº 11.718, de 2008).

Ribeiro (2013), discorrendo sobre esse assunto instrui que, por o prazo de vigência do art. 143 findou-se em 01/01/2011, a prova simples da atividade rural em substituição da carência não é mais possível. Contudo, visando à compensação de eventuais prejuízos oriundos da informalidade, a Lei nº 11.718/08 fixou duas ocasiões nas quais as contribuições recolhidas terão validade para fins de carência (de 01/01/2011 a 31/12/2015) e em dobro (de 01/01/2016 a 31/12/2020), implica dizer que a permanência do vínculo empregatício se dá num primeiro instante por três e depois por dois meses a cada comprovação do recolhimento. Não se pode olvidar que, essa regra aplica-se somente ao segurado empregado.

Os direitos e pretensões jurídicas emanam de fatos aos quais o direito confere determinados efeitos. Para que esses efeitos sejam materializados, no foro judicial, é imperativo que se prove de forma apropriada os fatos que lhes dão sustentação, por isso que se faz necessário uma adequada teoria da prova.

Marques (2006, p. 10) leciona que: “prova, no âmbito do direito processual, é o meio utilizado para a demonstração, no processo, da veracidade dos fatos controvertidos”. Em se tratando da prova previdenciária, assim se manifesta Bachur e Aiello (2009, p. 395):

Para a comprovação do tempo de contribuição a ser contado, o contribuinte individual pode valer-se de documentos que comprovem o exercício de sua atividade, lembrando-se que os documentos do fato a se comprovar devem ser contemporâneos. A prova testemunhal pode ser ainda utilizada em conjunto com indícios de demais provas documentais, [...].

Haja vista que no meio rural, de acordo com Serau Jr. (2006), na maioria das vezes não existe uma organização contábil eficiente, assim, é justo que o trabalhador rural possa comprovar a sua condição por meio do depoimento pessoal, conforme a permissão legal utilize de sua experiência, além dos fatos evidentes dos quais comprove a sua pretensão.

Martinez (2009), ao tecer comentários sobre a prova testemunhal destaca que esta é uma maneira sui generis de provar junto ao INSS a filiação daqueles que exercem atividade rurícola. Equipara-se à alegação na esfera administrativa a fim de que, reclamada pelo interessado, impulsiona a autarquia federal, onde ela estará ou não convencida do fato alegado pelo titular. Destarte, o INSS emitirá documento comprovando ou não o exercício da atividade que filia o trabalhador ao RGPS.

No tocante aos meios comprobatórios do trabalhador rural em linhas gerais, são intermináveis os meios exaustivos e inicios razoáveis de prova, assim, para se ter uma visão melhor acerca dessas provas destaca-se o art. 106 da Lei nº. 8.213/91, com redação conferidas pela Lei nº 11.718/2008, in verbis:

Art. 106.  A comprovação do exercício de atividade rural será feita, alternativamente, por meio de: (Redação dada pela Lei nº 11.718, de 2008)

I – contrato individual de trabalho ou Carteira de Trabalho e Previdência Social; (Redação dada pela Lei nº 11.718, de 2008)

II – contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural; (Redação dada pela Lei nº 11.718, de 2008)

III – declaração fundamentada de sindicato que represente o trabalhador rural ou, quando for o caso, de sindicato ou colônia de pescadores, desde que homologada pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS;     (Redação dada pela Lei nº 11.718, de 2008)

IV – comprovante de cadastro do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, no caso de produtores em regime de economia familiar; (Redação dada pela Lei nº 11.718, de 2008)

V – bloco de notas do produtor rural; (Redação dada pela Lei nº 11.718, de 2008)

VI – notas fiscais de entrada de mercadorias, de que trata o § 7º do art. 30 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, emitidas pela empresa adquirente da produção, com indicação do nome do segurado como vendedor; (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

VII – documentos fiscais relativos a entrega de produção rural à cooperativa agrícola, entreposto de pescado ou outros, com indicação do segurado como vendedor ou consignante; (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

VIII – comprovantes de recolhimento de contribuição à Previdência Social decorrentes da comercialização da produção; (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

IX – cópia da declaração de imposto de renda, com indicação de renda proveniente da comercialização de produção rural; ou (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

X – licença de ocupação ou permissão outorgada pelo Incra. (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008).

Não se pode esquecer que os documentos estipulados no art. 106, não são taxativos, isto é, é meio de prova, porém pode ser apresentado em conjunto com mais documentos, bem como, através de prova testemunhal. No que se refere comprovar junto ao INSS, há exigência do mínimo de prova material, todavia, não há na doutrina e tampouco na jurisprudência uma definição exata do que vem ser esse mínimo. Logo, é necessário ter em mente que de acordo com o ordenamento jurídico pátrio, vige a liberdade das provas, exceto se essas forem obtidas ilicitamente. 

Para os rurícolas que ainda não cumpriram o período mínimo designado carência, apenas restará à percepção do beneficio assistencial, e se atender a todos os requisitos necessários. Essa foi uma alteração importante trazida pela Lei nº 11.718/08, por meio do art. 48 que acrescentou os parágrafos 3º e 4º, estendendo à concessão de aposentadoria por idade aos 65 anos para os homens e 60 anos para mulheres, àqueles trabalhadores rurais que não preencham ao requisito para a redução da idade em 05 (cinco) anos, porém satisfazem tal condição, se forem verificados períodos de contribuição incluindo outras categorias do segurado. O benefício obedecerá ao limite de um salário mínimo.

3.4 ESPÉCIES DE PROVA AO TRABALHADOR RURAL

Neste tópico, serão descritos os meios de prova empregada no processo administrativo previdenciário, quais seja: prova documental, testemunhal e pericial, além dos procedimentos que o INSS utiliza para o ônus probante, são elas: entrevista, pesquisa externa e justificação administrativa.

Prova documental, ao trabalhador rural existe uma regra diferenciada para a comprovação da atividade rurícola, mas deve-se ter por base o inicio de prova material, regida pela Lei nº 11.718/08 em seu art. 106 e incisos em que são considerados como prova plena, não necessitando comprovação testemunhal. Contudo, é bom lembrar que os documentos previstos no artigo em tela são exemplificativos, ou seja, podem ser admitidos outros documentos que comprovem a atividade rural.

Esse é o entendimento do STJ, “[...] à comprovação do exercício de atividade rural, inscrito no art. 106, parágrafo único da Lei 8.213/91, é meramente exemplificativo, e não taxativo, sendo admissíveis, portanto, outros documentos além dos previstos no mencionado dispositivo” (STJ. AgRg no REsp 700298/CE. Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca. DJ 17.10.2005, p. 341). Assim sendo, a prova material pode ser aquela tendo por base outros documentos comprobatórios que possam atestar a atividade rural.

A prova testemunhal é empregada no processo previdenciário como complemento ao valor probatório dos documentos. A prova testemunhal, por si só, não é satisfatória para comprovar o tempo de serviço, necessitando, portanto ser vinculada a provas documentais que afirmem a existência do exercício da atividade laboral ou a relação de dependência, como dispõe o artigo 55, § 3º, da Lei 8.213/91 e já consolidado pelo STJ pelo meio do verbete 149: “A prova exclusivamente testemunhal não basta à comprovação da atividade rurícola, para efeito da obtenção de benefício previdenciário”.

Segundo o art. 228 do Código Civil, não podem ser admitidos como testemunhas: os menores de dezesseis anos; aqueles que, por enfermidade ou retardamento mental, não tiverem discernimento para a prática dos atos da vida civil; os cegos e surdos, quando a ciência do fato que se quer provar dependa dos sentidos que lhes faltam; o interessado no litígio; o amigo que tenha certa intimidade ou inimigo explícito das partes; os cônjuges, os ascendentes, os descendentes e os colaterais, que componham até o terceiro grau de alguma das partes, por consanguinidade ou afinidade.

A prova pericial é empregada, via de regra, para constatar a incapacidade laboral do beneficiário e a sua condição de inválido do dependente, para os fins da prorrogação da qualidade quando maior de 21 anos de idade (incisos I e III, art. 16 da Lei nº 8.213/91), executada por perito médico do INSS. No benefício de amparo social ao deficiente da Lei nº 8.742/93 a análise médica é realizada à luz das condições sociais em que vive o interessado, com a emissão conjuntamente do laudo do perito médico e o assistente social do INSS.

A entrevista é um método interno lançado mão pelo INSS especialmente nos processos envolvendo benefícios rurais, consistente na oitiva do requerente, equivalente ao depoimento pessoal no processo judicial civil, tendo por finalidade a comprovação do exercício de atividade rural, possui um caráter complementar relacionado às provas documentais. Também se realiza a entrevista para a oitiva de vizinhos confrontantes do imóvel rural onde a atividade é exercida pelo segurado.

Justificação Administrativa (JA) é o procedimento administrativo realizado pela Previdência Social e destinado a suprir a falta de documento ou comprovação de fato do interesse do beneficiário ou da empresa, desde que a lei não exija documento público.

No processo da justificação administrativa em que se busca comprovar o tempo de serviço, dependência econômica, identidade ou o parentesco carece o procedimento da JA estar composto inicialmente de prova material, que permitam confirmar os testemunhos obtidos pela Previdência. O interessado poderá requerer que seja realizada a justificação administrativa incluindo três a seis testemunhas, com o intuito de comprovação do que o interessado almeja comprovar. (BARROS, 2010).

Pesquisa externa são os serviços externos, abrangendo deslocamento de servidor do INSS, que tem por objetivo esclarecer dúvidas, complementação de informações ou constatação de denúncias junto a organizações empresariais, instituições públicas, entes representativos de classe, cartórios, contribuintes e beneficiários, consagrada a averiguar os documentos apresentados pelo interessado, beneficiários ou contribuintes; realizar visitas indispensáveis a atuação das atividades de perícias médicas, habilitação e reabilitação profissional, além de serviço social.

A pesquisa externa tem valiosa participação nos benefícios requeridos por segurados especiais e aos outros trabalhadores rurais, para que se possa comprovar o efetivo trabalho rural. Na fase de instrução processual bastante relevante é a utilização de informações existentes na base de dados dos sistemas informatizados da Previdência Social, dentre os quais busca-se citar os mais importantes.

O Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) teve como origem remota o Decreto nº 97.936/89 que criou o Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT) e representava um consórcio entre o Ministério da Previdência Social e Assistência Social (MPAS), Ministério do Trabalho e Caixa Econômica Federal, assumindo a denominação atual com a Lei nº 8.212/91. Consiste banco de dados com informações dos trabalhadores e empregadores, de onde se pode extrair, dentre outros, os dados pessoais, vínculos empregatícios, e todas as informações dos segurados especiais.

A partir da edição da Lei Complementar nº 128/2008, teve um vasto trabalho para fortalecer os sistemas corporativos na Previdência Social, com a ampliação das bases de dados que norteiam o sistema CNIS, com a importação de informações da Secretaria da Receita Federal do Brasil, Ministério da Pesca e Aqüicultura, Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e outros órgãos federais, com a finalidade de permitir que a análise administrativa do INSS esteja lastreada com uma gama de informações que, ao serem conferidas com os documentos oferecidos no processo administrativo, induzam o INSS a emitir uma decisão mais rápida e melhor fundamentada, com dados objetivos e confiáveis. (BARROS, 2010).

Nessa linha de atuação, recentemente o INSS iniciou trabalhos direcionados para reconhecer de forma automática os direitos dos segurados no benefício de aposentadoria por idade (aposentadoria em 30 minutos), enviando cartas para as residências dos segurados que estão na iminência de atingir o requisito etário, representando considerável avanço na análise administrativa dos benefícios.

 A intenção da política pública previdenciária é transformar o INSS em órgão gestor de informações, reconhecendo automaticamente o direito intrínseco dos segurados, a partir do momento em que estejam presentes as informações comprovadoras das condições imperativas à concessão do benefício ou, se insuficientes, desobrigar o segurado de ter que apresentar novamente documentos que já estão disponibilizados na base de dados da Previdência.

3.5 ALTA PROGRAMADA DEFINIÇÃO E CARACTERÍSTICAS

Desde os anos de 1980, o manual do perito médico do então Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), determinava o procedimento que deveria ser adotado para a concessão do beneficio previdenciário, sobretudo fixando data estimada para a recuperação do segurado, em que se marcava nova perícia, obedecendo a um prazo de 60 (sessenta) a 90 (noventa) dias. Esse procedimento ocupava praticamente todo o tempo das pericias previdenciárias e considerando a grande demanda de benefícios em manutenção, o tempo para marcar a pericia se dilatava ainda mais.

Com o passar dos anos, segundo dados fornecidos pelo Anuário Estatístico da Previdência Social de 2006, esse problema foi só se agravando, pois os números de concessões devido a incapacidades só cresciam isso levou a Previdência Social a promover cerca de 5 milhões de pericias médicas entre os anos de 2004-2005. (BRASIL, 2007). Em decorrência disso procurou uma forma de solucionar a quantidade de perícias médicas. E ela foi encontrada, exatamente, ao administrar as perícias intermediárias dos benefícios já em manutenção.

Visando acomodar essa situação o já INSS, editou uma norma denominada Orientação Interna da Diretoria de Benefícios do INSS nº 130, de 13 de outubro de 2005, estabelecendo o sistema de Cobertura Previdenciária Estimada (COPES), também denominada Data Certa ou Alta Programada que, segundo Pereira e Gouveia (2016, p. 4): “são denominações dadas ao procedimento adotado pela perícia médica da Previdência Social para a concessão de benefícios, em que o tempo de afastamento do segurado é estabelecido desde o início”.

A alta programada encontra-se positivada no artigo 1º, do Decreto nº. 5.844, de 13 de julho de 2.006, que trouxe alterações no artigo 78, do Decreto nº. 3.048/99. A alta era impetrada na esfera administrativa não dependendo de nenhuma outra norma para sua regularização, apenas oriunda do COPES.

Vale lembrar que antes do Decreto supra o benefício auxílio doença não estipulava prazo e, era de competência da Previdência Social arcar com as despesas pelo tempo necessário que a incapacidade estivesse presente. Todavia, o segurado para ter direito ao benefício era obrigado realizar perícia médica de dois em dois meses, ocasião que os médicos peritos do INSS conferiam se subsistia ou não a incapacidade do segurado para exercer atividades laborais (CORREA, 2009).

Bonadiman (2013, p. 19), no mesmo entendimento, se manifesta da seguinte forma:

Num passado não muito distante (até agosto de 2005) o benefício auxílio-doença era concedido por prazo indeterminado, ou seja, o benefício seria devido enquanto perdurasse a incapacidade que lhe deu origem. Entretanto, o segurado deveria fazer perícia médica regularmente, a fim de que os médicos peritos do INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) apurassem a incapacidade ou não do segurado para o trabalho.

Com a edição do Decreto nº 5.844/06, o procedimento sofreu alteração em que atende aos princípios da Seguridade Social, implica dizer que, o auxílio-doença veio a ser concedido por tempo preestabelecido, em que, o médico perito predetermina a data de encerramento do benefício, fixando de forma prévia o tempo que o segurado necessita para se recuperar.

O Decreto em tela dispõe ainda que, a partir do momento em que é confirmado o diagnóstico de doença incapacitante que não permite o segurado exercer determinada atividade laboral concede-se o auxilio doença e, conforme a avaliação do médico estabelece-se o tempo que este precisa de recuperação, ao seu término o beneficio é suspenso automaticamente.  Essa suspensão independe de avaliação das condições particulares do trabalhador, ou seja, sem uma correta análise do atual estado do segurado.

Em linhas gerais, esse instituto segundo Oliveira (2009, p. 3), se mostra dessa forma:

Na prática, a alta programada dá-se da seguinte forma: o trabalhador passa por uma perícia na qual o médico confronta o código da enfermidade ou lesão diagnosticada com o tempo estimado de permanência em gozo do benefício apresentado pelo programa de computador utilizado pela autarquia e que se baseia em estudos estatísticos de diagnóstico, tratamento e tempo de recuperação de milhares de benefícios concedidos, sendo lançado no sistema informatizado do INSS a data de alta do segurado e o consequente encerramento do benefício.

Então, na data previamente marcada um software já programado informa que determinado segurado, constando como doente já se encontra apto a ser concedida sua alta. Isso é surreal, visto que um sistema não é médico nem tampouco um perito, assim pode-se dizer esse é um fator abusivo no campo jurídico, além de cada ser humano é dotado de peculiaridades, desse modo, um computador não pode diagnosticar ou mesmo ter habilidades de presunção que um paciente esteja recuperado.

Em relação à alta médica programada, assim se pronuncia Kertzman (2008, p. 28):

É a chamada alta programada, duramente criticada por grande parte da doutrina previdenciária. Com esta sistemática, os benefícios de auxílio doença são cessados após o prazo estabelecido, independentemente de nova perícia-médica que aponte a recuperação para a capacidade para o trabalho. Se o segurado não estiver apto para o trabalho, pode solicitar prorrogação do seu benefício.

Neste viés, pode-se dizer que conforme comprovam os fatos, o que realmente motiva a adoção desse procedimento não é à doença em si apresentada desse modo como fator originário do benefício auxílio doença, mas em especial, o desejo arbitrário de se atingir a diminuição de custos envolvidos com a manutenção do beneficio ora mencionado.

A Lei 8.213/91, em seu art. 62, resta claro em estabelecer que o benefício somente será suspenso na medida em que o segurado passar por uma avalição e for constatado a sua aptidão para desempenhar outra atividade laboral que lhe garanta a sua subsistência ou, caso sendo considerado irrecuperável, seja concedia a sua aposentadoria por invalidez.

Neste sentido, a alta programada vai à contramão do artigo em tela, visto que este não permite verificar a real capacidade de retorno ao trabalho. Mesmo porque a ciência médica não é exata, assim como nenhuma ciência é, logo, inexiste a possibilidade de o médico prever seguramente o prazo em que a patologia comprometedora da capacidade laboral do segurado estará curada, ou a data exata em que esta pessoa se encontrará apto a retornar às suas atividades habituais.

3.5.1 Incompatibilidade da alta programada com o ordenamento jurídico brasileiro e sua inconstitucionalidade

A partir do momento em que o assegurado esteja incapacitado para a atividade laboral, e a autarquia previdenciária obriga-o a reassumir seu trabalho a fim de labor para assegurar sua subsistência e de sua família, com a cessação do pagamento do benefício, está se afrontando a Carta Magna de 1988, que em seu arcabouço já no seu artigo 1º dispõe acerca dos fundamentos que conduzem a República Federativa do Brasil, com ênfase ao princípio da dignidade da pessoa humana e os direitos sociais, ou seja: "a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição", dispostos de forma taxativa no artigo 6º da lei em comento.

Em que pese à seguridade social e a sua definição o artigo 194 da CF/88, dispõe que: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. A alta programada, também afronta o art. 170, caput, pois torna-se impraticável haver conciliação do referido instrumento com o princípio basilar da ordem econômica, qual seja, a valorização do trabalho.

Ademais, evidencia dessa forma, que o trabalhador lesionado ou com enfermidade no exercício de suas atividades laborais extrapola a finalidade da norma de garantir a todos a existência digna, em conformidade com a essência de uma justiça social concreta.

Nunes (2010), cita também o art. 196 da CF/88, que versa sobre o dever do Estado para assegurar a todo cidadão uma vida digna, inclusive a não permanência do trabalhador incapaz em atividades laborais, pois naturalmente há o desgaste físico e psicológico, ascendendo o que prevê a promoção, proteção e recuperação da saúde do indivíduo e, especialmente, da finalidade da própria seguridade social.

Neste sentido, cabe ao Estado criar uma rede de proteção que tenha a capacidade em atender as aspirações e necessidades de todos na área social, conservando um padrão mínimo de vida, pois ao versar acerca da Seguridade Social na Carta Magna, fica clarividente que o constituinte adotou o Estado de bem-estar social[11], de tal sorte este encontra-se conectado ao juízo de colaboração, ação sólida do ideal de solidariedade, ao passo que conforme enfatiza Ibrahim (2011), em se tratando de justiça social entende-se a finalidade do desenvolvimento nacional, diretriz axiológica para o operador e aplicador das normas de proteção. Não se pode olvidar ainda que os objetivos da Seguridade Social estão positivados no artigo 194, § único, da CF/88.

Neste raciocínio, o INSS ao constituir um prognóstico que permite o trabalhador voltar a sua atividade laboral sem que este se encontre efetivamente habilitado, não está cumprindo com o seu dever de propiciar ao segurado os mecanismos imprescindíveis de manutenção até que seja recuperado integralmente para o trabalho ou, habilitado para desempenhar outra atividade para a qual possa reunir condições ou aposentação por invalidez. Neste viés, a Lei nº. 8.213/9, em seu artigo 1º, dispõe:

Art. 1º A Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.

A lei em comento, estabelece ainda em seu artigo 62, que o segurado gozando de auxílio-doença, sem condições de se recuperar plenamente para exercer suas atividades laborais, de passar por um processo reabilitador profissional, a fim de que possa exercer outra atividade. Logo, não poderá cessar o benefício até que o trabalhador reúna de fato condições para desempenhar uma nova atividade laboral que possa assegurar a sua mantença ou, constando a Irrecuperabilidade, seja este aposentado por invalidez. Neste caso, é indispensável à realização da perícia.

Importante ressaltar que caso haja a necessidade de o segurado se deslocar da sua cidade para a realização de perícia, os custos correrão por conta do INSS, conforme estabelece o Decreto 3.048/99, em seu artigo 171, in verbis:

Art. 171 Quando o segurado ou dependente deslocar-se por determinação do Instituto Nacional do Seguro Social para submeterse a exame médico-pericial ou a processo de reabilitação profissional em localidade diversa da de sua residência, deverá a instituição custear o seu transporte e pagar-lhe diária no valor de R$ 24,57 (vinte e quatro reais e cinquenta e sete centavos), ou promover sua hospedagem mediante contratação de serviços de hotéis, pensões ou similares.

Sendo a perícia obrigatória, sob pena de suspender o benefício (art. 101, Lei nº 8.213/91) como visto alhures, é justo que o INSS garanta as despesas do segurado para ter acesso a ela, sem prejuízo de cessar o benefício. Em relação à cessação, Pereira e Gouveia (2016, p. 10), destacam que:

A lei autoriza a cessação do auxílio-doença em três casos: cessação da incapacidade, reabilitação para outra atividade ou concessão de aposentadoria por invalidez. Em todas elas, é imprescindível a realização de um exame médico pericial para atestar sua ocorrência, por decorrência lógica e por imposição legal.

Sendo assim, pode-se dizer que, seja qual for o procedimento com tendências de eliminar tal perícia, estabelecendo a cessação automatizada do auxilio doença com data previamente determinada, coloca em xeque e contrapõe à lógica protetiva previdenciária.

Destarte, a finalidade precípua do procedimento administrativo que deveria ser a habilitação do segurado para a concepção do auxílio-doença passou a ser à imposição de barreiras para se obter o benefício, tendo em vista que a intenção deste instituto ultimamente é tão somente manter o benificiário o menor tempo possível afastado, desonerando os cofres previdenciários e arranjando para que o trabalhador regresse ao mercado de trabalho, mesmo que este não esteja apto para tanto.

3.6 A INCONSTITUCIONALIDADE DA ALTA PROGRAMADA

Considerando que o benefício auxílio doença tem a sua concessão por meio da Lei n.º 9.784/99, ou seja, trata-se de um processo administrativo, deverá também ter a sua suspenção através de processo administrativo, levando em conta, desse modo, o contraditório e a ampla defesa, visto que para receber o benefício é imperativo que o segurado passe pela perícia médica realizada pelo INSS, assim, é indispensável também que ao cessar adote-se o mesmo procedimento.

Destarte, suspender ou cancelar esse benefício desconsiderando o processo administrativo, sem, contudo prover a realização de nova perícia, não tem validade e nem sustentação jurídica, a jurisprudência não deixa dúvidas a esse respeito, como pode ser constatado no julgado do Tribunal Regional Federal (TRF), da 1ª e 4ª Região. 

133530493 – PREVIDENCIÁRIO – AUXÍLIO-DOENÇA – SUSPENSÃO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO SEM REALIZAÇÃO DE PERÍCIA PELA AUTARQUIA – IMPOSSIBILIDADE – SEGURANÇA CONCEDIDA

– 1- Para a concessão do benefício previdenciário de auxílio-doença o segurado deve ser submetido à perícia médica para comprovação da invalidez para o trabalho. Da mesma forma, para que seja suspenso o benefício concedido, o segurado deve ser submetido à nova perícia médica, não podendo a autarquia previdenciária suspender aleatoriamente o benefício em cumprimento ao denominado sistema de "alta programada". 2- Remessa oficial a que se nega provimento. (TRF 1ª R. – RN 2007.36.00.009883-0/MT – 1ª T – Rel. Antônio Sávio de Oliveira Chaves – DJe 19.11.2008 – p. 64).

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. RESTABELECIMENTO DE BENEFÍCIO. AUXÍLIO-DOENÇA. ALTA PROGRAMADA. AUSÊNCIA DE PERÍCIA MÉDICA. ILEGALIDADE. É incompatível com a lei previdenciária a adoção, em casos semelhantes ao ora analisado, do procedimento da “alta programada”, tendo em vista que fere direito subjetivo do segurado de ver sua capacidade laborativa aferida através do meio idôneo a tal fim, que é a perícia médica. (TRF da 4ª Região, AC n. 2006.70.00.010597-5, Turma Suplementar, Rel. Des. Luciane Amaral Correa Minch, j. 28.02.2007, DJ 19/04/2007).

A suspensão sem a devida realização de perícia, não pode prevalecer, visto que esta se encontra com vício, pois verifica-se um caráter de arbitrariedade  e abusividade, bem como afronta os  princípios basilares do Estado Democrático de Direito. Nessa mesma toada, vale transcrever o voto do Relator do TRF 1ª Região, MAS/DF:

PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO/CANCELAMENTO DE BENEFÍCIO SEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. RESTABELECIMENTO DO BENEFÍCIO. 1. Cuida-se de processo recebido em regime de PAJ - PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DE JULGAMENTO (Portaria nº 17/CNJ, de 17 SET 2015), [...] A mera suspeita de fraude na concessão de benefício previdenciário não autoriza a sua suspensão ou cancelamento, prévia e unilateralmente, pela autarquia previdenciária, sem que seja assegurado ao beneficiário o direito de defesa, sob pena de violação aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. [...];

5. O impetrante somente foi cientificado da suspensão dos pagamentos do benefício, sem nenhuma prova de que a suspensão do benefício se deu com observância aos princípios constitucionais da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, em flagrante afronta ao art. 5º, LV, da Constituição Federal/88. 6. Comprovada a irregularidade na suspensão ou cancelamento do benefício do autor, o restabelecimento do benefício é medida que se impõe. 7. Apelação e remessa oficial não providas. Sentença confirmada. (TRF-1 - AMS: 00116103820074013400 0011610-38.2007.4.01.3400, Relator: JUIZ FEDERAL RAFAEL PAULO SOARES PINTO, Data de Julgamento: 21/10/2015, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: 13/11/2015 e-DJF1 P. 148).

Verifica-se que, havendo a suspensão do benefício sem atentar ao devido contraditório e ampla defesa, deve ser reestabelecido de imediato o pagamento sem prejuízos ao segurado. Ainda que, a Administração Pública possua o direito de tornar mais eficaz seus serviços com economia dos recursos financeiros, o segurado tem o direito de assegurar que seu benefício tenha a sua continuidade até a sua total reabilitação, e o Estado tem o dever e a obrigação de assegurar à população o devido processo legal.

Mediante o elencado, Correa (2009), aduz que, essa política da alta médica programada garante imensa economia ao INSS, pois grande parte dos beneficiários, ou seja, àqueles que se mostram hipossuficientes, quer seja em poder econômico ou como conhecedor de seus direitos, não se utilizam o judiciário e, portanto não contestam a ilegalidade, assim, a Administração Pública ardilosamente, emprega o artifício ilegal para obter vantagens ilícitas, suprimir direitos e explorar os cidadãos hipossuficientes, lembrando que essas medidas vão de encontro aos fins precípuos da própria previdência e seguridade social, constitucionalmente estabelecido.

Logo, essa “dita” economia se reveste notadamente de um aspecto opressor imposta do Estado, aos menos favorecidos que, em linhas gerais tanto necessitam desse benefício, em vários casos, para sua mantença e sobrevivência. A alta programada, neste sentido fere categoricamente diversos diplomas legais já  citados, visto que, é direito do segurado ter sua capacidade verificada por meio de uma nova perícia médica, a fim de constatar se essa reabilitação foi parcial, total, ou se a incapacidade persiste.

Aqui se faz importante também, descrever em parte o Voto da Desembargadora Federal Luciane Amaral Corrêa Münch, in verbis:

Como se percebe da leitura dos dispositivos acima (no voto, são os arts. 60 e 62 da Lei 8.213/91), é incompatível com a lei previdenciária a adoção, em casos desse jaez, do procedimento de ''alta programada'', tendo em vista que fere o direito subjetivo do segurado de ver sua capacidade laborativa aferida através do meio idôneo a tal fim, que é a perícia médica. De fato, revela-se incabível que o Instituto preveja com antecedência, por meio de mero prognóstico, que em determinada data o segurado esteja apto ao retorno ao trabalho, sem avaliar efetivamente o estado de saúde em que se encontra, tendo em vista que tal prognóstico pode não corresponder à evolução da doença, o que não é difícil de acontecer em casos mais complexos, como é o versado nos autos. (TRF 4ª Região, MS 2006.70.00.010597-5/PR).

Nesse confronto de interesses, assuntos de ordem simplesmente financeira não podem abolir a prioridade da dignidade da pessoa humana, princípio básico do Estado Democrático de Direito e pilar de todo o ordenamento jurídico em vigor, pois assim o fazendo estará agindo de forma arbitrária.

Sob esse mesmo entendimento, conforme realça Martins (2003), a dignidade da pessoa humana trata-se de uma qualidade intrínseca da pessoa humana, existindo pela simples essência de "ser" humana, a pessoa já faz jus ao respeito, qualquer que seja sua origem, raça, sexo, idade, estado civil e condição social ou econômica.

Acerca da dignidade da pessoa humana, Gomes e Santos (2016, p. 12), enfatizam que:

A dignidade se relaciona-se, ainda, aos direitos sociais materialmente fundamentais, ou seja, direitos essenciais para que o ser humano seja capaz de usufruir de direitos como liberdade e igualdade. Esses direitos essenciais variam no tempo e no espaço, são extraídos da própria CRFB/88. Hoje, sem dúvida, incluem-se nesse rol os direitos sociais. Mais especificamente, a preocupação do Estado com a dignidade humana alcançou o campo do direito previdenciário, como se constata naqueles casos em que há atuação estatal em face da necessidade de garantir a subsistência de um indivíduo quando ele já não detém capacidade de prover o seu sustento e de sua família, encontrando-se em risco social.

Desse modo, é obrigação e dever do Estado assegurar que a dignidade da pessoa humana seja preservada, sob condição de romper o elo com o próprio pacto social proposto na Carta Magna, pois estabelece o texto constitucional que o direito à proteção social se constitui um direito humano de extrema importância.

Neste sentido, Oliveira (2009), evidencia que, o Estado que sacrifica o fundamento da dignidade da pessoa humana, torna-se retrógado diante de uma imperativa conquista social, sólida ao sistema protetivo em face do risco social ao não permitir ao trabalhador efetivamente incapacitado para o trabalho e com condições mínimas de sobrevivência, colocando em xeque a sua existência (vida, corpo e saúde) e, por conseguinte, desmoralizando-o na sua condição de pessoa humana.

Segundo Bonadiman (2013), ao adotar a alta programada a autarquia busca aperfeiçoar o sistema previdenciário, uma vez que regula conceder o benefício provisório nos postos de atendimento do INSS, deixando os processos de concessão do auxilio doença mais rigorosos, prevenindo as possíveis fraudes para se obter tal benefício, além de racionalizar as perícias, de tal sorte que o segurado não será submetido a elas de maneira desnecessária. 

Todavia, Nunes (2002, p. 9), argumenta de forma categórica que:

Inegável passe a Previdência Social por uma situação de crise, atribuída a fatores administrativos (sonegação, fraudes na concessão de benefícios e má aplicação dos recursos arrecadados); conjunturais (aumento da economia informal, desemprego, comportamento dos salários, dentre outros); e estruturais (envelhecimento populacional em razão do aumento da expectativa de vida, queda da taxa de natalidade etc.).  Por sua importância econômica e social, assegurar a sustentabilidade, viabilidade e aperfeiçoamento do sistema previdenciário através de alterações e reformas, trata-se de necessidade emergencial, como forma de evitar o colapso da rede protetiva.

Apesar disso, embora essas medidas tenham por escopo reverter o nefasto horizonte de incertezas oriundas de uma Previdência Social que segundo especialistas encontra-se falida, é fato que medidas como essas não podem ser adotadas em detrimento do direito dos beneficiários, da forma que vêm incidindo na prática.

No bem da verdade, não é incomum, conforme leciona Correa (2009), que a Administração Pública, especialmente o INSS, lance mão de meios arbitrários e ilegais. Assim sendo, esse ente público, embora tenha ciência da ilegalidade da medida e que não se sustenta no judiciário pátrio, ainda assim promove à conduta, em sua visão leva-se em consideração que um número irrisório de trabalhadores vai acionar os meios judiciais, de tal sorte que inúmeros beneficiários aceitarão de forma passiva a ilegalidade, usando um jargão popular “vai que cola”, oferecendo assim uma economia considerável ao INSS pela abertura da arbitrariedade e ilegalidade.

Nesse sentido, assim leciona Oliveira (2009, p. 5):

O problema antes restrito à seara previdenciária assume agora contornos de comprometimento da saúde pública, isso porque a cessação do benefício em decorrência do transcurso do prazo de recuperação e tratamento estimado sem que o segurado esteja efetivamente apto ao retorno à sua atividade laboral acarreta, invariavelmente, o exercício do trabalho de forma a agravar sua enfermidade ou lesão, piorando seu estado de saúde.

É cediço que, muitas das vezes, o próprio empregador recusa que o trabalhador retorne as suas atividades laborais, tendo por base o laudo médico fornecido pelo médico assistente da empresa, a partir do momento que este aponta a incapacidade do trabalhador para assumir o trabalho sugerindo a continuidade do afastamento, nesses casos, o segurado embora não receba seus proventos pela empresa, tampouco receberá do INSS.

Assim, não se pode admitir que o auxílio-doença ao segurado seja indevido, pois na medida em que o trabalhador perde sua força laborativa, até o presente em que ele se mostre incapacitado para fazer valer sua função esta será amplamente devido, logo a alta programado fere também o que dispõe o artigo 60 da Lei 8.213/1991, que fixa que o benefício é contado da data que se iniciou a incapacidade, até onde ele permanecer incapaz.

Nesse mesmo raciocínio, há entendimento jurisprudencial, como citado abaixo:

O auxílio-doença é devido ao segurado desde a perda de sua força de trabalho até o momento em que ele permanecer incapacitado para exercer sua função. A alta médica programada afronta o disposto no artigo 60 da Lei 8.213/1991. O artigo estabelece que o auxílio-doença ao segurado passe a contar da data do início da incapacidade enquanto ele permanecer incapaz. A segurada recebeu o auxílio doença após realização de perícia, a partir de laudo que atestou sua incapacidade para trabalhar. Porém, no mesmo laudo foi preestabelecida data para o fim do benefício. Parece-me curiosa a situação colocada nestes, vale dizer, como é possível alguém constatar que uma pessoa está incapacitada para o trabalho, e no mesmo ato antever data específica na qual o doente estará habilitado a trabalhar? Tenho que essa forma de agir não pode prevalecer sob pena de afronta aos arts. 1º inciso III, 6º, 194 e 201, inciso I, todos da Constituição Federal. (2.ª Vara Federal de Bauru – Feito n.º 2006.61.08.003405-9).

Ao promover a suspensão do auxílio doença, na verdade está se impondo uma medida que viola a dignidade humana e os seus efeitos são nebulosos aos trabalhadores, sobretudo, àqueles da área rural que sobrevive da agricultura de subsistência. Igualmente, o procedimento que impõe a alta médica pré-estabelecida esconde de forma desleal a realidade fático social e exterioriza, claramente, os instrumentos utilizados por entes, como é o caso do INSS.

A alta programada, portando é indiscutivelmente ilegal e inconstitucional, pois além dos efeitos horripilantes aos trabalhadores força-os a retornar as suas atividades laborais, embora não esteja totalmente reestabelecido, afinal, eles precisam manter a própria subsistência e de suas famílias. Diante a ilegalidade indubitada do Decreto Lei nº 3.048/99, que instituiu a alta programada como visto alhures, o Poder Judiciário vem concedendo diversas medidas liminares estabelecendo a suspensão de tal procedimento, descrever-se-á alguns julgados dos Egrégios Tribunais Brasileiros, in verbis:

“Processo 2006.61.03.00.2070-3 1ª Vara São José dos Campos Autores: Sindicatos Químicos e Condutores + MPF Liminar concedida para suspender a alta programada em todo território nacional. Decisão suspensa por força da determinação da Presidente do TRF 3ª Região (Processo SL 2006.03.00.052706-3)”.

“Processo 200661080006921 – Vara Federal de Bauru-SP Isso posto, defiro, em parte, a liminar, e determino à autoridade impetrada que somente decida pela manutenção ou cessação do benefício do impetrante após a realização de perícia médica, ficando proibida a cessação com base em perícia realizada em data diversa da em que analisada a manutenção do benefício”.

PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA COM CONVERSÃO EM APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. COMPROVAÇÃO DA CONDIÇÃO DE TRABALHADOR RURAL E PERÍODO DE CARÊNCIA. INCAPACIDADE LABORATIVA DEMONSTRADA. DATA DE INÍCIO DO BENEFÍCIO. JUNTADA DO LAUDO. CUSTAS PROCESSUAIS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SÚMULA 111/STJ. JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 11.960/09. ADINS 4357 E 4425. PROIBIÇÃO DA REFORMATIO IN PEJUS. REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO PROVIDA.

1. O benefício previdenciário do auxílio-doença alcança tão-somente aqueles segurados que estão em situação de incapacidade temporária para o trabalho com quadro clínico de característica reversível.

2. Relativamente à qualidade de segurada e à carência, observa-se que a autarquia-ré não apresentou, em sede de Apelação, qualquer impugnação a respeito, motivo pelo qual desnecessária se mostra a análise dos aludidos requisitos, até mesmo porque o próprio INSS já reconheceu a condição de segurada especial da requerente.

[...] omissis

9. Apelação do INSS provida e remessa oficial parcialmente provida para estabelecer o termo inicial do benefício como sendo a data da juntada do laudo e isentar a autarquia previdenciária do pagamento das custas processuais. (TRF-5 - APELREEX: 00048951320144059999 AL, Relator: Desembargador Federal Rogério Fialho Moreira, Data de Julgamento: 16/12/2014,  Quarta Turma, Data de Publicação: 18/12/2014).

PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA. TRABALHADOR RURAL. COMPROVAÇÃO DA QUALIDADE DE SEGURADO ESPECIAL. LAUDO PERICIAL. INCAPACIDADE LABORAL. 1. A incapacidade laboral da parte autora, de forma parcial e temporária, foi comprovada pela perícia médica realizada (fls. 91/93). A qualidade de segurado especial, por sua vez, restou demonstrada pelo INFBEN (fl. 61), indicando a concessão de auxílio-doença rural no período de 01/06/2011 a 17/09/2012. 2. Em relação à qualidade de segurado especial da parte autora, deve ser registrado que alguns documentos públicos constituem prova plena dessa condição, tornando assim desnecessária a produção da prova testemunhal. Assim, por exemplo, a existência de anotações na CTPS em relação a vínculos rurícolas, registros no CNIS e documentos comprobatórios da concessão de benefício anterior (auxílio doença, por exemplo) demonstram cabalmente a vinculação ao RGPS. 3. A cessação do pagamento do benefício previdenciário de auxílio-doença através do simples procedimento de "alta programada" viola o art. 62 da Lei 8.213/91, ainda que a data da cessação do benefício tenha sido definida pelo Juiz. A perícia médica é condição indispensável à cessação do benefício de auxílio-doença, pois, somente ela poderá atestar se o segurado possui condição de retornar às suas atividades ou não. 4. O auxílio-doença será mantido até que a parte autora restabeleça a sua capacidade laborativa, após a submissão a exame médico-pericial na via administrativa, que conclua pela inexistência de incapacidade. 5. Remessa oficial e apelação da parte autora parcialmente providas. (AC 0055743-87.2014.4.01.9199 / RO, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO NEVES DA CUNHA, Rel. Conv. JUIZ FEDERAL WALDEMAR CLAUDIO DE CARVALHO (CONV.), SEGUNDA TURMA, e-DJF1 de 26/04/2016).

Ressalta-se, desse modo, que o ato administrativo do INSS que institui a Alta Programada é ilegal e inconstitucional, pois é incongruente com a Lei 8.213/91, bem como à Constituição Federal que estabelece as garantias à vida, à saúde e a incolumidade física e mental de todos e em particular a classe trabalhadora. Logo, a norma interna do INSS referente à alta programada através não reúne fundamentos concretos que possam inibir um direito do trabalhador.

Entretanto, no tocante ao assunto em tela, o Presidente da República do Brasil, Michel Temer, editou a Medida Provisória 739 de 07 de julho de 2016, quando ainda era Presidente Interino, como ressalta Nery (2016), a Medida em tela tem o intuito permitir a redução de pelo menos R$ 6 bilhões por ano, utilizando medidas administrativas, a cobertura remunerada do auxílio-doença e aposentadoria por invalidez para àqueles que não estão incapacitados para as atividades laborais.

A MP 739/2016 trouxe à baila a judicialização[12] da Previdência, que se trata de uma questão de difícil solução, necessitando desta forma mais estudos. É imperativo que se identifique a existência de nichos que podem ser preenchidos legalmente pelo Judiciário ou quando há invasão de competência da Presidência e do Congresso, instituições legitimadas para aprovação das normas que regulam a máquina previdenciária. Em um Estado Democrático de Direito os poderes constituídos operam harmonicamente cada um dentro da sua competência.

Acerca desse assunto outro não é o entendimento de Meneghetti[13] (2006, p. 13), que assim se manifesta:

O Judiciário tradicionalmente não é a fonte normativa da obrigação. Somente o Legislativo pode validamente criar a lei nova, fonte de direito novo. Nem quando o Judiciário decreta a inconstitucionalidade da lei estaria alterando a ordem jurídica, porque aí, sendo editada a lei contrariamente à Constituição, já nasce viciada.

Neste sentido, a alteração dos dispositivos da Lei nº 8.213/91, não respeita os requisitos básicos do art. 62 da CF/88, pode-se dizer que essa medida representa um retrocesso nas conquistas dos trabalhadores no tocante ao fundamento social.

Nesta toada, é válido dizer que os direitos previdenciários são, indubitavelmente, direitos fundamentais sociais, encontram-se respaldados na CF/88, além de Tratados Internacionais dos quais o Brasil é signatário. Serau Jr. (2016, p. 51), aduz:

Lamenta-se, pois, a tímida jurisprudência do STF a respeito do conceito de retrocesso social, matéria que acreditamos que poderá ser melhor lapidada em nosso Excelso Pretório, com mais frequentes decisões sobre inconstitucionalidade por retrocesso social.

Destacando ainda Serau Jr. (2016), essa matéria deveria ser mais trabalhada quando da sua conversão em lei, em que os diversos segmentos sociais interessados no assunto fossem ouvidos. Enfim, as principais alterações da Medida em relação à Lei da previdência foram:

Art. 27. [...]

Parágrafo único. 

No caso de perda da qualidade de segurado, para efeito de carência para a concessão dos benefícios de auxílio-doença, de aposentadoria por invalidez e de salário-maternidade, o segurado deverá contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com os períodos previstos nos incisos I e III do caput do art. 25.” (NR)

Art. 43. [...]

§ 4º O segurado aposentado por invalidez poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria, concedida judicial ou administrativamente, observado o disposto no art. 101. (NR)

Art. 60. [...]

[...]

§ 8º Sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício.

§ 9º Na ausência de fixação do prazo de que trata o § 8º, o benefício cessará após o prazo de cento e vinte dias, contado da data de concessão ou de reativação, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação junto ao INSS, na forma do regulamento, observado o disposto no art. 62.

§ 10. O segurado em gozo de auxílio-doença, concedido judicial ou administrativamente, poderá ser convocado a qualquer momento, para avaliação das condições que ensejaram a sua concessão e a sua manutenção, observado o disposto no art. 101. (NR)

Art. 62. O segurado em gozo de auxílio-doença, insusceptível de recuperação para sua atividade habitual, deverá submeter-se a processo de reabilitação profissional.

Parágrafo único.  O benefício será mantido até que o segurado seja considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência ou, quando considerado não recuperável, for aposentado por invalidez. (NR)

Vejamos, a medida provisória é um mecanismo legal constante no sistema constitucional brasileiro por meio da atual Carta Magna/1988 que, em seu artigo 62, permite ao Presidente da República lançar mão, a partir do momento em que se encontra perante situações excepcionais, apresentadas de extrema relevância e urgência, não tendo condições de serem solucionadas por outros mecanismos jurídicos. Tem força de lei, porém sob a ótica formal não é lei, visto que não sobrevém do Poder Legislativo, este apenas apreciará após a sua edição, cabendo-lhe convertê-la em lei ou rejeitá-la.

E como pode ser analisado, não existe nenhuma matéria excepcional ou urgente versada na MP 739/16, isso prova por si só a sua inconstitucionalidade. Todavia, analisando um passado recente, em que também inconstitucionais as MP’s 664 e 665[14], tiveram a sua conversão em lei em 17 de junho de 2015 pela então Presidente Dilma Roussef, leva a crer que isso também vai ocorrer com a MP 739.

Neste viés, vale ressaltar que nenhum decreto apresenta poder satisfatório para abolir ou bloquear o exercício de um direito fundamental, assim o que se pode dizer imperativamente é que o Decreto da Alta Programada não possui eficácia aceitável para impedir o pagamento do auxílio-doença por um segurado que  não esteja totalmente recuperado.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

É inegável admitir que a Constituição Federal de 1988 melhorou a condição do trabalhador rural no tocante aos benefícios previdenciários, sobretudo àqueles trabalhadores que por motivo até de ignorância ou pelo costume de não conservar documentos comprobatórios acerca da atividade laboral, além de os patrões que não fazia nenhuma questão em regular a condição de seus empregados.

No entanto, a legislação pátria sensibilizada com essa questão e igualmente porque é uma questão de justiça social, com a edição da Lei nº 8.213/91 regulou e instituiu o trabalhador rural (contribuinte), beneficiário do sistema previdenciário nacional universalizando-os aos trabalhadores urbanos, ainda que as contribuições não forem contínuas, sendo que os nãos contribuintes obrigatórios também foram estendidos esse benefício, desde que se cumpram os requisitos mínimos legais exigidos, ficando isentos de recolhimentos retroativos à lei em comento. 

Importante ressaltar que a noção da solidariedade social, no que tange a concentração de renda da população trabalhadora rural em regime de economia familiar, decorre que o princípio da distributividade deve ser seguido, porquanto o sistema previdenciário, além de garantir o trabalhador em face de eventos que lhes acarretem perda ou diminuição da capacidade de subsistência, também se configura um mecanismo redutor das desigualdades sociais. Logo, o auxilio doença rural deve ser facilitado visando justamente promover a universalidade e igualdade entre os trabalhadores, bem como, resgatar uma dívida social que o país tem com esta categoria de trabalhador.

Desse modo, ao instituir a alta programada, o Estado não somente repudia a proteção e promoção dos direitos humanos, como ofende a imaginada justiça social, fraternidade e igualdade, precedentes e superiores a qualquer modelo de Estado, visto que despreza também qualquer acepção filosófica, religiosa ou moral daquilo que se entende por respeito ao próximo e a si mesmo, omite-se assim na finalidade de possibilitar uma existência digna a todos.

Igualmente, o Decreto nº 5.844/06, que instituiu a alta programada se mostra incompatível com as conquistas e direitos dos trabalhadores, quer seja ele urbano ou rural é, portanto ilegal e inconstitucional, pois ao restringir um direito claro e justo que é o benefício do auxilio doença, coloca um paradoxo em confronto com a lei, visto que este benefício está devidamente assegurado pela lei e, não obstante o trabalhador contribuiu de forma prévia para ter o direito a recebê-lo.   

Logo, aludido decreto não muda em nada a condição de ilegalidade já apreciada pelo Poder Judiciário, corroborando a nítida finalidade do governo em recusar a validade da Lei 8.213/91 que não legitima a Alta Programada enquanto a incapacidade que motivou a concessão do benefício existir. Vale ressaltar que, esse instituto se mostra efetivamente ilegal e inconstitucional, visto que este fere diversos dispositivos em vigor, notadamente a texto constitucional e seus princípios, largamente elencados nesta pesquisa. 

A Previdência Social, por assim dizer deve, exercer, de maneira eficiente, a sua importante função que é colaborar para o processo de redução ou, pelo menos, não permitir o agravamento das necessidades sociais e econômicas, passando a conceber como um fator de equilíbrio social. Igualmente, quiçá daqui a algum tempo ter-se-á uma Seguridade Social efetivamente com estrutura para oferecer a todos, sem distinção, tratamento uniforme, de tal sorte a garantir uma existência digna, seja qual for à condição do agente e sem nenhuma forma de discriminação.

Na bem da verdade, o ideal seria que o sistema passasse por um reforma consistente, com capacidade de integrar os direitos sociais sem, contudo, haver desequilíbrio excessivo nos cofres públicos, uma opção seria adotar um instrumento que pudesse estabelecer uma data prevista para findar o benefício, da mesma forma que a alta programada, entretanto permanecer ativo, pois ocorrendo um novo pedido de prorrogação, até que se realize uma nova perícia médica.

Neste caso, o segurado continuaria amparado até que houvesse a constatação, por meio de uma nova perícia, a capacidade cabal do trabalhador para o seu retorno às suas atividades laborais, essa questão em se tratando do trabalhador rural em beneficio de auxilio doença torna-se mais complexo, ao invés de deixá-lo entregue a própria sorte em um mercado de trabalho cada vez mais exigente e competitivo sem ao menos propiciar as mínimas condições de concorrer com igualdade às escassas vagas existentes.

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REFERÊNCIAS

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Notas

[1] Welfare State: Estado do Bem Estar social.

[2] Importante ressaltar que antes da CF/88 o trabalhador rural recebia apenas meio salário mínimo.

[3] Antes os cônjuges não tinham nenhum direito, isso somente foi assegurado com a CF/88.

[4] Pescador artesanal: aquele que não utiliza embarcação e/ou utilize embarcação de pequeno porte, conforme dispõe a Lei nº 11.959/ 2009. (Alterada pela IN INSS/PRES Nº 79, DE 01/04/2015).

[5] Essa classificação encontra-se definida pela Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, em que é analisado o módulo fiscal (e não apenas a metragem), o tamanho do módulo fiscal gira em torno de 5 a 110 hectares, conforme o município. No município de Ariquemes/RO, de acordo com informações do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), um módulo fiscal corresponde a 60 hectares. Portanto, uma pequena propriedade de 4 módulos fiscais são = 240 hectares ou 99,17 Alqueires.

[6] Tem a ver com aquele que exerce atividade de forma ocasional, não existindo nenhuma subordinação, tampouco remuneração.

[7] Quilombola: enquadra-se o afrodescendente remanescente dos quilombos que faz parte de etnias descendentes de escravos, na medida em que comprove exercer atividade rural (art. 40, X, IN INSS/PRES Nº 79, DE 01/04/2015).

[8] Entende-se como acidente de qualquer natureza ou causa aquele de origem traumática e por exposição a agentes exógenos (físicos, químicos e biológicos), que acarrete lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte, a perda, ou a redução permanente ou temporária da capacidade laborativa. (Art. 30, III do Decreto Lei nº 3.048/99).

[9] Licença Remunerada: a regra estabelece que o benefício auxílio doença não é remunerada pela empresa, exceto quando houver acordo ou convecção coletiva assegurado ao trabalhador essa condição.

[10] O TRF 1ª Região, tem a sua sede em Brasília, em que engloba a sua jurisdição o Distrito Federal e os estados do Acre, Amapá, Amazonas, Bahia, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Piauí, Rondônia, Roraima e Tocantins.

[11] Estado de Bem-estar Social: também conhecido por Welfare State, em linhas gerais trata-se de uma organização política e econômica que coloca o Estado (nação) como agente que promove a proteção e defende as questões sociais e organiza a economia.

[12] Judicialização: nada mais é que o deslocamento do polo de decisão de algumas questões que habitualmente é de competência dos poderes Legislativo e Executivo para a esfera do Judiciário.

[13] Marco Antonio Meneghetti: Advogado, Mestre em Ciência Política/UnB, pesquisador independente sobre o ativismo judicial.

[14] MP’s 664 e 665: a MP 664 muda as regras dos benefícios de pensão por morte e auxílio-doença (Lei 13.135/2015). A MP 665 trata sobre o abono salarial e o seguro-desemprego (Lei 13.134/2015).