Alguns conceitos de direito urbanístico

Publicado em 07/2017. Elaborado em 07/2017.

As normas de direito urbanístico são construídas sob forte influência das novas teorias geopolíticas, relacionadas não só aos problemas históricos e geográficos das grandes cidades, como também às questões ambientais, de trânsito e tributárias.

I- DEFINIÇÃO DO DIREITO URBANISTICO E PRINCIPIOS

O art. 182 da Constituição Federal figura como marco dessa disciplina jurídica. Neste artigo, observamos que a Constituição consagrou o direito de propriedade, subordinando-o ao exercício de sua função social, ou seja, da propriedade deve ser exercida de maneira a oferecer o melhor proveito a toda coletividade. Ensinou José Afonso da Silva que o Direito Urbanístico trata do ramo do Direito que estuda o conjunto de legislações reguladoras da atividade urbanística, isto é, aquelas destinadas a ordenar os espaços habitáveis(Direito Urbanístico Brasileiro.São Paulo. 6º Ed. Editora Malheiros, 2010.).

O Direito Urbanístico é estudado sob a forte influência das novas teorias Geopolíticas ou de Política Ambiental, enfocando-se nos problemas históricos e geográficos das grandes cidades brasileiras como conurbação, alta densidade demográfica (que causa conflitos de terras) e também problemas ambientais que envolvem o Código de Trânsito Brasileiro, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, demais dispositivos esparsos sobre organização administrativa pública, ambiental, de manejos geográficos das cidades em matéria tributária (impostos municipais vs. função social da propriedade), além da mais importante norma: a Constituição Federal, que dispõe da Política Urbana nos artigos 182 e 183 do referido diploma.

Disse Edésio Fernandes(A Nova Ordem Jurídico-Urbanística no Brasil. [S.l.]: Revista Magister de Direito Imobiliário, Ambiental e Urbanístico, n.2. pp. 5 – 26 )que é direito coletivo à participação democrática no processo decisório da ordem urbanística é o direito de todos - individualmente, por intermédio de representantes, eleitos ou através de outras formas de organização de interesses coletivos - de participarem da gestão das cidades".

Como tal, é regido por princípios.

O primeiro princípio a ser discutido é o da função pública do urbanismo. A ideia por trás desse princípio é o da consagração da necessidade da imposição de normas de ordem pública, em face de comportamentos privados. Ou seja, a realização de um conjunto de restrições do urbanismo, concretizando determinados objetivos, tem sua legitimidade no exercício dessa função pelo Estado.

O segundo princípio é o da conformação da propriedade urbana. O direito urbanístico disciplina o conteúdo do direito de propriedade urbana. Como se viu, quais comportamentos devem ser reprimidos; quais devem ser estimulados; o que pode e o que não pode ser feito, para que a propriedade urbana cumpra sua função social.

O terceiro princípio é da afetação das mais-valias urbanas ao custo da urbanificação. Foi dito anteriormente que a noção de mais-valia urbana decorre da expressão da propriedade urbana, cujo valor não brota exclusivamente de um ato individual do proprietário. Assim, o valor da propriedade urbana decorre da infraestrutura pública, da capitalização realizada por meio de um fundo público. Se a valorização é individualmente apreciada, porém decorre de algo que é coletivo – exemplo: o custo da infraestrutura pública –, é preciso recapturar a mais-valia gerada pela capitalização dessa infraestrutura. Um exemplo de como fazer isso seria por meio de cobrança de contribuição de melhoria.

Por último, o princípio da justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes da atividade urbanística. A ideia aqui é justamente de organizar o custeio da infraestrutura do empreendimento. Então, por exemplo, por meio do instituto do Parcelamento do Solo Urbano, o Estado impõe ao particular que se destine uma fração da porção territorial à instalação de equipamentos públicos, à criação de áreas verdes, à cessão de áreas para circulação (vias públicas), etc.

A Lei Federal nº. 10.257, com o nome de Estatuto da Cidade, trata do planejamento urbano municipal.

A grande ênfase dada ao planejamento municipal diz respeito ao desenvolvimento urbano e ao equilíbrio ambiental numa preocupação constante com a necessidade de preservação, para legar às gerações futuras uma cidade que ofereça todas as condições de vida saudável e bem estar aos munícipes.

O documento legal tem como fundamento uma série de reflexões e propostas que tratam de diversos temas nas áreas ambiental, social, econômica e política, constituindo-se num importante mecanismo para a operacionalização do conceito de desenvolvimento sustentável no plano local, apresentando o Plano Diretor como instrumento básico desta política.

O Plano Diretor representa um conjunto de regras básicas de uso e ocupação do solo que orientam e regulam a ação dos agentes sociais e econômicos sobre o território de todo o município, sendo que o Estatuto da Cidade regulamenta, no seu artigo 41, que o Plano Diretor é obrigatório para cidades (Capítulo III, Art.41 - grifo do autor):

“a) com mais de vinte mil habitantes;

b) integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

c) onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

d) integrantes de áreas de especial interesse turístico;

e) inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional”.

Há para as pessoas a acentuação de limitações administrativas no uso do solo. A limitação administrativa, impõe aos proprietários obrigações de não fazer, de abstenção, quanto aos direitos elementares eventualmente subtraídos do domínio ou quanto ao exercício daqueles ainda subsistentes, lembrando que ainda comportam obrigações de fazer porque ligadas à própria conservação da propriedade.

II– SISTEMA VIÁRIO E CIRCULAÇÃO

A ABNT traz a definição de “sistema viário” no verbete “rede viária”: “é o conjunto de vias, classificadas, de um sistema de rodovias, ferrovias e/ou de outras formas de transportes”.

A partir desta definição, estabeleceu-se que: “Sistema Viário é o conjunto de vias numa determinada região”.

Os seguintes elementos compõem as vias:

Pista: parte da via pública utilizada para o trânsito de veículos. Quando a via é dividida por canteiro central, temos uma via com duas pistas.
Passeio: parte da via pública destinada ao trânsito de pedestres. Quando pavimentado, pode ser chamado de “calçada”;
Guias e sarjetas: guias (ou meio-fio) são os elementos que delimitam o passeio em relação à pista; a sarjeta é uma faixa de pavimento diferenciado construído na junção da guia com a pista, com as funções de drenagem e acabamento da pavimentação. Pertence à pista.

O sistema viário envolve o chamado sistema de circulação.

Pedro Escribano Collado(Las vias urbanas, 358) ensinou que, “de maneira ampla, e do ponto de vista do usuário, pode definir-se o direito de circulação como a faculdade, enquanto perdure a afetação da via, de deslocar-se através dela de um lugar para outro do núcleo urbano. Enquanto se tratar de um bem afetado, a utilização não constituirá uma mera possibilidade, mas um poder legal exercitável erga omnes. A administração não pode, em consequência, impedir, nem geral nem singularmente, o trânsito de pessoas de maneira estável, a menos que desafete a via, já que, de outro modo, se produziria uma transformação da afetação por meio de uma simples atividade de policia.”

Nessa linha de pensar, a circulação pública pode ser definida mediante três elementos:

Um conjunto anônimo e indeterminado de usuários que atuam “iure próprio”, em virtude de um poder legal conferido;
Uma atividade ordenadora da administração pública titular da via afetada;
Uma via afetada ao uso público.

Pedro E. Collado(obra citada, pág. 31), que estudou o regime jurídico das vias, fundamenta o conceito delas em três conceitos: a) o perímetro urbano, para indicar que elas se situam dentro dele, como marco geográfico onde a via urbana nasce, desenvolve-se, multiplica-se quantitativa e qualitativamente e, em todo momento, presta uma série de funções fundamentais; b) núcleo de serviços públicos essenciais, pois cada via cumpre uma série de serviços para com os habitantes assentados ao longo de seu traçado e em geral com todo aquele que use; c) a suscetibilidade de receber edificações, pois a ideia de uma população assentada ao longo do traçado de uma via de comunicação domina e condiciona a existência e configuração das vias urbanas.

A questão é enfrentada pela Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997:

Art. 2º São vias terrestres urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias, que terão seu uso regulamentado pelo órgão ou entidade com circunscrição sobre elas, de acordo com as peculiaridades locais e as circunstâncias especiais.

Parágrafo único. Para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública e as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas.

Parágrafo único. Para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública, as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas e as vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo. (Redação dada pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência)

Art. 3º As disposições deste Código são aplicáveis a qualquer veículo, bem como aos proprietários, condutores dos veículos nacionais ou estrangeiros e às pessoas nele expressamente mencionadas.

Quanto à situação urbanística, as vias terrestres são urbanas ou extraurbanas. As ruas; as avenidas, são vias urbanas. As estradas e os caminhos são vias extraurbanas. As vias poderão ser públicas ou privadas.

Os princípios e diretrizes do sistema nacional de viação são cogitados na Lei 5.917, de 10 de setembro de 1973:

Art 2º O objetivo essencial do Plano Nacional de Viação é permitir o estabelecimento da infra-estrutura de um sistema viário integrado, assim como as bases para planos globais de transporte que atendam, pelo menor custo, às necessidades do País, sob o múltiplo aspecto econômico-social-político-militar.

Art 3º O Plano Nacional de Viação será implementado no contexto dos Planos Nacionais de Desenvolvimento e dos Orçamentos Plurianuais de Investimento, instituídos pelo Ato Complementar nº 43, de 29 de janeiro de 1969, modificado pelo Ato Complementar nº 76, de 21 de outubro 1969, e Lei Complementar nº 9, de 11 de dezembro de 1970 obedecidos, especialmente os princípios e normas fundamentais seguintes, aplicáveis a todo o Sistema Nacional de Viação, e inclusive à navegação marítima, hidroviária e aérea:

a) a concepção de um sistema nacional de transportes unificado deverá ser a diretriz básica para os diversos planejamentos no Setor, visando sempre a uma cordenação racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais, bem como entre todas as modalidades de transporte;

b) os planos diretores e os estudos de viabilidade técnico-econômica devem visar à seleção de alternativas mais eficientes, levando-se em conta possíveis combinações de duas ou mais modalidades de transporte devidamente coordenadas e o escalonamento de prioridades para a solução escolhida;

c) dar-se-á preferência ao aproveitamento da capacidade ociosa dos sistemas existentes, para, em etapas subseqüentes, cuidar-se de sua expansão;

c) dar-se-á preferência ao aproveitamento da capacidade ociosa dos sistemas existentes. (Redação dada pela Lei nº 6.630, de 16.4.1979)

d) a política tarifária será orientada no sentido de que o preço de cada serviço de transporte reflita seu custo econômico em regime de eficiência. Nestas condições, deverá ser assegurado o ressarcimento, nas parcelas cabíveis, das despesas de prestação de serviços ou de transportes antieconômicos que venham a ser solicitados pelos poderes públicos;

e) em conseqüência ao princípio anterior, será assegurada aos usuários a liberdade de escolha da modalidade de transporte que mais adequadamente atenda às suas necessidades;

f) a execução das obras referentes ao Sistema Nacional de Viação, especialmente as previstas no Plano Nacional de Viação, deverá ser realizada em função da existência prévia de estudos econômicos, que se ajustem às peculiaridades locais, que justifiquem sua prioridade e de projetos de engenharia final;

g) a aquisição de equipamentos ou execução de instalações especializadas serão precedidas de justificativa, mediante estudos técnicos e econômico-financeiros;

h) a adoção de quaisquer medidas organizacionais, técnicas ou técnico-econômicas no Setor, deverão compatibilizar e integrar os meios usados aos objetivos modais e intermodais dos transportes, considerado o desenvolvimento científico e tecnológico mundial. Evitar-se-á, sempre que possível, o emprego de métodos, processos, dispositivos, maquinarias ou materiais superados e que redundem em menor rentabilidade ou eficiência, face àquele desenvolvimento;

i) tanto os investimentos na infra-estrutura como a operação dos serviços de transportes reger-se-ão por critérios econômicos; ressalvam-se apenas, as necessidades imperiosas ligadas à Segurança Nacional, e as de caráter social, inadiáveis, definidas e justificadas como tais pelas autoridades competentes, vinculando-se, porém, sempre aos menores custos, e levadas em conta outras alternativas possíveis;

j) os recursos gerados no Setor Transportes serão destinados a financiar os investimentos na infra-estrutura e na operação dos serviços de transporte de interesse econômico. Os projetos e atividades destinados a atender as necessidades de Segurança Nacional e as de caráter social, inadiáveis, definidas como tais pelas autoridades competentes, serão financiados por recursos especiais consignados ao Ministério dos Transportes;

l) os investimentos em transportes destinados a incrementar o aproveitamento e desenvolvimento de novos recursos naturais serão considerados como parte integrante de projetos agrícolas, industriais e de colonização; sua execução será condicionada à análise dos benefícios e custos do projeto integrado e as respectivas características técnicas adequar-se-ão às necessidades daqueles projetos;

m) os investimentos em vias de transportes, portos e aeroportos, nas áreas metropolitanas e demais áreas urbanas, deverão ser coordenados por planos diretores e/ou projetos específicos e compatibilizados com os planos de desenvolvimento urbano, visando obter uma circulação eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, marítimo e aéreo possibilidades de expansão sem prejuízo da racionalidade na localização das atividades econômicas e das zonas residenciais.

m) os sistemas metropolitanos e municipais dos transportes urbanos deverão ser organizados segundo planos diretores e projetos específicos, de forma a assegurar a coordenação entre seus componentes principais, a saber: o sistema viário, transportes públicos, portos e aeroportos, tráfego e elementos de conjugação visando a sua maior eficiência, assim como a compatibilização com os demais sistemas de viação e com os planos de desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulação eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, marítimo e aéreo possibilidades de expansão, sem prejuízo da racionalidade na localização das atividades econômicas e das habitações.

O sistema nacional de viação é composto pelo conjunto dos sistemas nacionais: rodoviário, ferroviário, portuário, hidroviário, aeroviário e de transportes urbanos, e compreende:

Infraestrutura viária, que abrange as redes correspondentes às modalidades de transporte citadas, inclusive suas instalações acessórias e complementares;
Estrutura operacional compreendendo o conjunto de meios e atividades estatais, diretamente exercidos em cada modalidade de transporte e que são necessários e suficientes ao uso adequado da infraestrutura já mencionada.

As rodovias ou trechos de rodovia, já construídos e constantes do Plano Nacional de Viação aprovado pela Lei nº 4.592, de 29 de dezembro de 1964, e alterações posteriores e que não constem do Plano Nacional de Viação aprovado por esta lei, passam automaticamente para a jurisdição da Unidade da Federação em que se localizem.

Quanto à situação urbanística, as vias terrestres são urbanas ou extraurbanas. As ruas e as avenidas são vias urbanas. As estradas e os caminhos são vias extraurbanas. Como explicou José Afonso da Silva(Direito urbanístico brasileiro, segunda edição, pág. 165), o termo via é o gênero e indica todo espaço a percorrer para ir de um lugar a outro, enquanto o termo estrada individualiza especificamente uma via destinada ao trânsito e, para tanto, criada pelo homem fora do perímetro urbano ou de área urbanizada.

As vias podem ser públicas ou privadas.

Uma via pública é um meio de acesso terrestre. Pode ser urbana (localizada dentro de uma cidade) ou rural: é o caso da rua, avenida, beco ou viela, calçada, ciclovia, autoestrada.

Via privada é construída para a utilização privada, comum e exclusiva de determinados proprietários, e cujo uso, limitado apenas aos participantes da comunhão incidental dali privada, como explicou Luciano Orusa(La strade pubblilche, pág. 123).

À administração pública é reconhecida uma faculdade geral para regulamentar a circulação, que se define como a competência que determina os meios, através dos quais se exercita o direito de circular em cada via urbana, e as normas que regulam a circulação reconhecida.

Volta-se ao sistema nacional de viação que é constituído pelo conjunto dos sistemas nacionais: Rodoviário, Ferroviário, Portuário, Hidroviário, Aeroviário e de Transportes urbanos.

Ele compreende: a infraestrutura viária, que abrange as redes correspondentes às modalidades de transporte citadas, inclusive as instalações acessórias e complementares; a estrutura operacional, compreendendo o conjunto de meios e atividades estatais, diretamente exercidos em cada modalidade de transporte e que são necessários e suficientes ao uso adequado da infraestrutura mencionada acima. O primeiro é o aspecto estático e o outro dinâmico.

O Sistema Rodoviário Nacional é constituído pelo conjunto dos sistemas rodoviários federal, estaduais e municipais.

As rodovias federais poderão ser: radiais(que partem da Capital Federal, em qualquer direção, para liga-la às Capitais Estaduais ou a pontos periféricos importantes do país); rodovias longitudinais(as que se orientam na direção geral norte-sul); rodovias transversais(as que se orientam na direção geral este-oeste); rodovias diagonais(as que se orientam nas direções gerais Nordeste-sudoeste e nordeste-sudeste); ligações(as que, em qualquer direção e não se enquadrando nas categorias precedentes, ligam pontos importantes de duas ou mais rodovias federais ou que permitam o acesso a instalações federais de importância, a ponto da fronteira, a estâncias hidrominerais, a cidades tombadas pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, a pontos de atração turística, ou aos principais terminais marítimos fluviais, ferroviários ou aeroviários, constantes do Plano Nacional de Viação. Por sua vez, há as rodovias estaduais que são fiscalizadas pelos Departamentos Estaduais.

Do que se tem notícia, o Estado de São Paulo possui um sistema ferroviário estadual. Não há município que o possua.

A teor do artigo 14 da Lei nº 9.503/97 compete aos Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e ao Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das respectivas atribuições;

II - elaborar normas no âmbito das respectivas competências;

III - responder a consultas relativas à aplicação da legislação e dos procedimentos normativos de trânsito;

IV - estimular e orientar a execução de campanhas educativas de trânsito;

V - julgar os recursos interpostos contra decisões:

a) das JARI;

b) dos órgãos e entidades executivos estaduais, nos casos de inaptidão permanente constatados nos exames de aptidão física, mental ou psicológica;

VI - indicar um representante para compor a comissão examinadora de candidatos portadores de deficiência física à habilitação para conduzir veículos automotores;

VII - (VETADO)

VIII - acompanhar e coordenar as atividades de administração, educação, engenharia, fiscalização, policiamento ostensivo de trânsito, formação de condutores, registro e licenciamento de veículos, articulando os órgãos do Sistema no Estado, reportando-se ao CONTRAN;

IX - dirimir conflitos sobre circunscrição e competência de trânsito no âmbito dos Municípios; e

X - informar o CONTRAN sobre o cumprimento das exigências definidas nos §§ 1º e 2º do art. 333.

XI - designar, em caso de recursos deferidos e na hipótese de reavaliação dos exames, junta especial de saúde para examinar os candidatos à habilitação para conduzir veículos automotores. (Incluído pela Lei nº 9.602, de 1998)

Dos casos previstos no inciso V, julgados pelo órgão, não cabe recurso na esfera administrativa.

Julyer Modesto de Araújo em comentário sobre o CNT disse:

“O artigo 29, inciso I, estabelece que “a circulação far-se-á pelo lado direito da via, admitindo-se as exceções devidamente sinalizadas”; o descumprimento a esta norma geral de circulação e conduta caracterizará a infração de trânsito do artigo 186, em um de seus incisos.

O inciso I é aplicável às vias que possuem duplo sentido de circulação, quando o condutor transita com seu veículo pela faixa mais à sua esquerda (a qual deve ser ocupada pelos veículos que se deslocam em sentido contrário).

A única possibilidade de se utilizar o lado esquerdo da via, quando esta for de mão dupla (independente se há ou não sinalização horizontal), é pelo trecho estritamente necessário para a realização de ultrapassagem e desde que, obviamente, não se trata de local com proibição desta manobra (caso contrário, terá cometido uma das infrações do artigo 203).

Também obriga o artigo 186, inciso I, que, ao realizar a ultrapassagem, o condutor respeite a preferência do veículo que transitar em sentido contrário (sob pena de responder pela infração do artigo 191, se forçar passagem entre o que está sendo ultrapassado e o que vem em sentido contrário).

O inciso II aplica-se às vias com sentido único de direção, devendo estar sinalizadas com uma das seguintes placas de regulamentação: R-3 (sentido proibido); R-24a (sentido de circulação da via/pista); R-24b (passagem obrigatória); e R-33 (sentido de circulação na rotatória). O CNT de 1966 trazia uma redação mais adequada para esta infração, que indica bem qual foi a conduta praticada: “transitar em sentido oposto ao estabelecido”.

Uma situação que costuma gerar dúvida é sobre o enquadramento correto para o condutor que transita na mão contrária de um dos lados do canteiro central, tendo em vista que, neste caso, a VIA é de mão dupla, mas cada lado possui uma mão de direção: de acordo com o Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito (Resolução do Conselho Nacional de Trânsito n. 371/10), deve ser aplicada a multa do inciso II, desde que exista a placa R-24a de cada lado do canteiro, já que o seu significado é “sentido de circulação da via ou PISTA.”

É a legislação urbanística no Brasil, ditada pelo Código das Cidades(lei geral) e pelas leis municipais, que configura o espaço destinado à circulação de veículos ou de pedestres, ou como todo logradouro destinado a circulação de veículos e de pedestres.

Há vários tipos de vias:

Vias Urbanas: São as ruas, avenidas ou caminhos abertos à circulação pública, situadas nas áreas urbanas, caracterizado principalmente por possuírem imóveis edificados.

Vias de Trânsito Rápido: São vias caracterizadas por acessos especiais, com trânsito livre, sem interseções em nível, sem acessibilidade direta aos lotes lindeiras e sem travessia de pedestres em nível.

Via Arterial: Via caracterizada por interseções em nível, geralmente controlada por semáforo, com acessibilidade direta aos lotes lindeiras e às vias secundárias e locais, possibilitando o trânsito entre as regiões da cidade.

Via Coletora: Via destinada a coletar e distribuir o trânsito que tenha necessidade de entrar ou sair das vias de trânsito rápido ou arteriais, possibilitando o trânsito dentro das regiões da cidade.

Via Local: Via caracterizada por interseções em nível não semaforizadas, destinada apenas ao acesso local ou a áreas restritas.

. Vias Rurais: São as estradas e rodovias, situadas fora das áreas urbanas.

► RODOVIAS - Via Rural Pavimentada.

ESTRADAS - Via Rural não Pavimentada.

A velocidade máxima permitida para a via será indicada por meio de sinalização, obedecidas suas características técnicas e as condições de trânsito.

Onde nao existir sinalização regulamen tadora, a velocidade máxima será de:

• Nas Vias Urbanas:-

Vias de Trânsito Rápido 80 km/hora. Vias Arteriais 60 km/hora. Vias Coletoras 40 km/hora. Vias Locais 30 km/hora.

• Nas Rodovias:-

110 km/hora para automóveis, camionetas e motocicletas.

90 km/hora para ônibus e microônibus. 80 km/hora para os demais veículos.

• Nas Estradas: 60 km/hora

A velocidade mínima não poderá ser inferior à metade da velocidade máxima estabelecida a todos os tipos de via, porém o condutor deverá observar constantemente as condições físicas da via, do veículo, da carga, as condições meteorológicas, a intensidade do trânsito, não obstruindo a marcha normal dos demais veículos em circulação.

A via para circulação de pedestres é destinada ao trânsito de pessoas a pé, apenas, proibindo inclusive o estacionamento de veículos. Sua largura varia entre cinco e oito metros. É curta e seu comprimento corresponde mais ou menos a vinte vezes a sua largura. Não dá acessos a lotes, porque é traversa de interior de quarteirão.

O Código Nacional de Trânsito, no artigo 68, determina:

É assegurada ao pedestre a utilização dos passeios ou passagens apropriadas das vias urbanas e dos acostamentos das vias rurais para circulação, podendo a autoridade competente permitir a utilização de parte da calçada para outros fins, desde que não seja prejudicial ao fluxo de pedestres.

§ 1º. O ciclista desmontado empurrando a bicicleta equipara-se ao pedestre em direitos e deveres.

§ 2º. Nas áreas urbanas, quando não houver passeios ou quando não for possível a utilização destes, a circulação de pedestres na pista de rolamento será feita com prioridade sobre os veículos, pelos bordos da pista, em fila única, exceto em locais proibidos pela sinalização e nas situações em que a segurança ficar comprometida.

§ 3º. Nas vias rurais, quando não houver acostamento ou quando não for possível a utilização dele, a circulação de pedestres, na pista de rolamento, será feita com prioridade sobre os veículos, pelos bordos da pista, em fila única, em sentido contrário ao deslocamento de veículos, exceto em locais proibidos pela sinalização e nas situações em que a segurança ficar comprometida.

§ 4º. Os pedestres poderão utilizar-se da pista de rolamento, observadas as normas dos §1º e §2º, quando se deslocarem transportando objetos que atrapalhem a circulação dos demais pedestres. (VETADO)

§ 5º. Nos trechos urbanos de vias rurais e nas obras de arte a serem construídas, deverá ser previsto passeio destinado à circulação dos pedestres, que não deverão, nessas condições, usar o acostamento.

§ 6º. Onde houver obstrução da calçada ou da passagem para pedestres, o órgão ou entidade com circunscrição sobre a via deverá assegurar a devida sinalização e proteção para circulação de pedestre.

III – O USO DO SOLO URBANO

Os parágrafos do artigo 2° da lei n° 6.766/79 definem o loteamento e o desmembramento. O Loteamento consiste na subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. O Desmembramento, por outro lado é a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes. O loteamento diferencia-se do desmembramento na exata medida em que, neste, não há falar-se em abertura ou prolongamento de vias de circulação e, tampouco, de logradouros públicos, tais como as praças e ruas.

Gleba é a porção de terra que não tenha sido submetida a parcelamento sob a égide da Lei n° 6.766/79, o que eqüivale dizer que estaremos diante de uma gleba se a porção de terra jamais foi loteada ou desmembrada sob a vigência da nova Lei.

Temos ainda conceitos importantes com relação ao sistema viário urbano:

Logradouro (também logradoiro, sobretudo em Portugal) é um termo que designa um terreno ou um espaço anexo a uma habitação, usado para serventia da casa, ou ainda qualquer espaço público comum que pode ser usufruído por toda a população e reconhecido pela administração de um município, como largos, praças, jardins, parques, entre outros;

Rua: via púbica urbana, ladeada de casas, prédios, muros ou jardins;

Avenida: via pública urbana ampla, mais larga do que a rua, ger. arborizada ou provida de outros guarnecimentos ou a principal via de acesso a uma casa de campo, a um parque etc., ladeada por árvores; alameda;

Praça: área pública sem construções, local aberto, área urbana arborizada ou ajardinada;

Largo: é uma praça despida de ornamentos;

Beco; rua estreita e curta, sem passeio, sem edificação que se abra para ela, por vezes sem saída;

Travessa: rua estreita e curta, que atravessa o meio do quarteirão ligando outras vias;

Alinhamento: Linha que define o limite entre o imóvel e o logradouro público. Ele se opera em duas fases, que são definidas pelo estabelecimento do plano de alinhamento(um plano urbanístico especial, que depende de lei); atos de alinhamento individual de cada propriedade, que é emitido por meio de alvará no momento da edificação. O alinhamento é tarefa do Município, que ainda o utiliza para instrumento adequado no traçado das vias públicas;

Área non aedificante; Área na qual a legislação em vigor nada permite construir ou edificar. Trata-se de uma verdadeira limitação administrativa;

Calçada: Parte da via, normalmente segregada e em nível diferente, não destinada à circulação de veículos, reservada ao trânsito de pedestres e, quando possível, à implantação de mobiliário, sinalização e vegetação;

Equipamentos urbanos: São as construções e instalações, móveis e imóveis, destinados à prestação dos serviços públicos ou à utilização de interesse coletivo. Ex.: Escolas, creches, hospitais, áreas de lazer, entre outros.;

Faixa de rolamento: Faixa longitudinal da pista, destinada ao deslocamento de uma única fila de veículos;

Faixa livre: Área do passeio, calçada, via ou rota destinada exclusivamente à circulação de pedestres;

Faixa marginal de proteção: Faixa de terra necessária à proteção, à defesa, à conservação e à operação de sistemas fluviais e lacustres, determinada em projeção horizontal, que permita a variação livre dos níveis das águas e a proteção da vegetação ciliar;

Inclinação longitudinal: É a inclinação da pista de rolamento e/ou calçada em direção às extremidades das mesmas;

Inclinação transversal: É a inclinação da pista de rolamento e/ou calçada em direção aos bordos com objetivo de conduzir as águas pluviais para fora das mesmas, ou assegurar a estabilidade de veículos nas curvas de raios reduzidos;

Logradouro Público: Espaço de propriedade municipal, destinado ao trânsito público, oficialmente reconhecido, aceito e identificado por uma denominação;

Lote: Parcela autônoma de terreno resultante de loteamento, desmembramento ou remembramento, cuja testada é adjacente a logradouro público reconhecido;

Meio-fio: Arremate entre o plano do passeio e o da pista de rolamento de um logradouro.

Criam-se vias públicas urbanas por três processos fundamentais: pela execução de plano de arruamento mediante o parcelamento do solo em quadras ou por meio de abertura de vias de circulação pela abertura de rua isolada em execução de obras de ampliação do sistema viário; pela oficialização da via particular.

Nivelamento: é ato do direito urbanístico mediante o qual a administração fixa de maneira unilateral o nível das vias públicas em relação às propriedades lindeiras. É a fixação da cota correspondente aos diversos pontos característicos da via urbana, a ser observada por todas as construções nos seus limites com domínio público(alinhamento);

O arruamento é forma de parcelamento do solo prevista na Lei 6.766/79.

Considera - se infraestrutura urbana:

I - sistema de abastecimento de água e esgotamento sanitário;

II - sistema de drenagem de águas pluviais;

III - sistema de energia elétrica;

IV - sistema viário.

Na lição de Hely Lopes Meirelles(Direito municipal brasileiro, 1977, pág. 630), o zoneamento urbano consiste na repartição da cidade e das áreas urbanizáveis segundo a sua precipua destinação de uso e ocupação do solo. Trata-se de instrumento legal de que dispõem as municipalidades para controlar o uso do solo povoado, as densidades da população, a localização e dimensão, o volume dos edificios e suas utilizações específicas, em prol da comunidade.

O zoneamento estabelece as áreas residenciais, comerciais e industriais; delimita os locais de utilização específica, como feiras, mercados, estacionamento de veículos; dispõe sobre a construção e tráfego no perímetro urbano, disciplina as atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a vida na cidade.

Há o entendimento de que o zoneamento deve evitar súbitas e frequentes modificações de uso, que venham trazer instabilidade no mercado imobiliário.

Zoneamento, é um tradicional instrumento do planejamento urbano, profundamente difundido durante o século XX, caracterizado pela aplicação de um sistema legislativo (normalmente em nível municipal) que procura regular o uso e ocupação do solo urbano por parte dos agentes de produção do espaço urbano, tais como as construtoras, incorporadoras, proprietários de imóveis e o próprio Estado.

Essencial no zoneamento a questão do uso, como se lê:

a) usos conformes: são todos aqueles permitidos para o local pelas normas legais pertinentes. Para Hely Lopes Meirelles(obra citada, pág. 633) tais usos uma vez instalados geram direito adquirido e mesmo que se alter posteriormente o zoneamento, podem continuar na situação em que se encontravam no momento da lei;

b) usos tolerados: são aqueles que o zoneamento não reconhece como conformes nem repudia como desconforme, mas os admite por liberalidade e precariamente em condições especiais. Tais usos são exercidos mediante alvará de autorização(que não é licença), dado o seu caráter precário, sendo que sua continuidade dependerá sempre do juízo de conveniência e oportunidade da Prefeitura;

c) usos desconformes: são aqueles que a lei considera incompatíveis com o local. Se sobreviverem ao zoneamento poderão ser impedidos sumariamente e sem qualquer indenização; se antecederem, se constituem em pré-ocupação com direito adquirido à sua permanência e continuidade nas condições originárias, sem possibilidade de ampliação da atividade ou de renovação das construções, instalações ou equipamentos desconformes ou de transferência voluntária a terceiros.

Normalmente, as leis de zoneamento restringem o tipo de estrutura a ser construída em um dado local com base em:

Função: as diferentes zonas limitam uma dada área da cidade para certo tipo de estrutura. Zonas podem ser, normalmente, residenciais, comerciais, industriais ou mistas. Zonas residenciais permitem a ocupação do solo urbano somente para uso residencial, zonas comerciais apenas para uso comercial e zonas industriais apenas para uso industrial. Zonas mistas permitem o uso de residencial e comercial (e eventualmente o industrial de baixa incomodidade) do terreno.
Taxa de ocupação e Coeficiente de aproveitamento: diferentes zonas limitam o número de pavimentos que as estruturas a serem construídas podem vir a ter. Tal limite surge da divisão entre o coeficiente de aproveitamento máximo estipulado para uma região e a taxa de ocupação do lote urbano definido para ela.
Gabarito: corresponde à limitação efetiva do tamanho das construções (expressa, normalmente, em números absolutos).
Número de ocupantes: as várias zonas limitam a construção de estruturas baseado no número de habitantes ou trabalhadores a ocupar a área. Por exemplo, ruas próximas a grandes shopping-centers e arranha-céus podem ficar congestionadas por causa do grande número de pessoas que entram e saem da dada estrutura. Também chamado zoneamento por densidade.

Zoneamento urbano e ambiental é um método de proteção a territórios particulares. Há basicamente o zoneamento ambiental, zoneamento industrial e zona de reserva ambiental. O zoneamento ambiental objetiva controlar a utilização do solo e definir as atividades permitidas nele. Ocorre sob intervenção do Estado, que legalmente busca o desenvolvimento integrado com a proteção ambiental, o dito desenvolvimento ecológicamente sustentável.

De especial interesse o conceito de adensamento:Fenômeno associado ao crescimento popuacional das cidades, que resulta no uso intensivo do espaço urbano.

O Coeficiente de Aproveitamento é um número que, multiplicado pela área do lote, indica a quantidade máxima de metros quadrados que podem ser construídos em um lote, somando-se as áreas de todos os pavimentos.

A zona residencial destina-se à moradia, respeitando requisitos especiais de salubridade, segurança e tranquilidade para o bem-estar de seus habitantes.

As zonas comerciais são as destinadas ao comércio varejista e atacadista, sendo conveniente que aquele permaneça nas proximidades das áreas residenciais ou mesmo em determinados setores destas, para abastecimento das moradias, e o outro atacadista, fora e recuado dos bairros de habitação, pelos inconvenientes que oferece em razão do transporte a granel, com tráfego constante e ruidoso.

As zonas industriais são as representadas pelas fábricas e atividades conexas, devendo situar-se distante dos bairros residenciais pelos inconvenientes naturais que acarretam. As Prefeituras têm aberto os chamados distritos industriais, fora do perímetro da cidade, mas erigidos em área urbana para nela concentrar atividades deste cunho.

As zonas mistas são aquelas de ocupação promíscua - residência, comércio, indústria e outras e para as quais não há utilização específica.

Na cidade de São Paulo tem-se o seguinte zoneamento:

Zona 1

Zona de uso estritamente residencial de densidade demográfica baixa. Regiões compostas por edificações unifamiliares de até 3 pavimentos, normalmente de alto padrão, contribuindo para a valorização das áreas lindeiras. Concentrados principalmente nas zonas Oeste e Centro-Sul.[1]

Exemplos: Alto da Lapa, Alto de Pinheiros, Brooklin Velho, Chácara Flora, Cidade Jardim, City Boaçava, City Butantã, Jardim América, Jardim Europa, Jardim Paulistano, Planalto Paulista, Morumbi e Jardim da Saúde. Existem algumas destas áreas nas regiões Norte, como: City América, Jardim França, Jardim Guapira, Jardim São Bento, Palmas do Tremembé; e na zona centro-sul exemplo do Jardim da Glória.

Zona 2

Zona de uso predominantemente residencial de densidade demográfica baixa. Corresponde à parte da área urbana não incluída nos perímetros das demais zonas, caracterizando-se pela predominância residencial, sendo também permitidos usos comerciais, de serviços, industriais de pequeno porte e institucionais. Nesta zona, as edificações podem ter área construída máxima igual à área do lote, ocupando apenas metade do terreno, sendo permitido que, nos edifícios residenciais, a área construída seja o dobro da área do lote, com uma ocupação menor da superfície do lote. Regiões compostas por edificações unifamiliares de até 3 pavimentos, semelhante a zona 1, mas permitindo casas geminadas e comércio e serviços de âmbito local.

Presente em Vila Madalena, Alto da Lapa, Vila Olímpia, áreas próximas às represas Billings e Guarapiranga, ao Parque do Carmo e praticamente todo o limite norte da cidade próximo à reserva da Cantareira

Zona 3

Zona de uso predominantemente residencial, de densidade demográfica média. Permite um adensamento considerável, porque nela a edificação poderá ter uma área total construída máxima igual a duas vezes e meia a área do lote, possibilitando-se que, reduzida a ocupação da superfície do terreno, a área construída da edificação seja igual a quatro vezes a área do lote.

Destina-se à localização de atividades típicas de centros de bairros, as quais irão coexistir com a habitação horizontal ou vertical, presente em todas as regiões da cidade, como em Pinheiros, Perdizes, Lapa, Freguesia do Ó, Casa Verde, Santana, Vila Guilherme, Vila Maria, Tatuapé, Vila Carrão, Penha, Vila Prudente, Mooca, Ipiranga, Vila Mariana, Moema e Santo Amaro.

Zona 4

Zona de uso misto, de densidade demográfica média-alta. Zona destinada à localização de atividades típicas de subcentros regionais, permitindo também usos residenciais. Nesta zona a edificação poderá ter área construída máxima igual á três vezes a área do lote; se reduzida a ocupação da superfície do terreno, o limite será de quatro vezes a área do lote.

Zoneamento presente em quase todas as regiões da cidade, excetuados os bairros situados à oeste do rio Pinheiros e a leste do Parque do Carmo. Exemplo dos bairros de: Pinheiros, Lapa, Freguesia do Ó, Santana, Vila Maria, Tatuapé, Penha, Mooca, Ipiranga, Vila Mariana, Moema e Santo Amaro.

Zona 5

Zona de uso misto, de densidade demográfica alta. Zona destinada à localização de atividades típicas de áreas centrais, permitindo a coexistência entre a habitação e os usos não residenciais, podendo-se edificar uma área igual a três vezes e meia a área do lote e até quatro vezes, se reduzida a ocupação da superfície.

Presente nas áreas do Centro Velho, Centro Novo, Liberdade, Santa Efigênia, Campos Elíseos, Consolação e quarteirões lindeiros à Avenida Paulista.

Zona 6

Zona de uso predominantemente industrial. Nesta zona, os usos residenciais e os de comércio e serviço de âmbito local são permitidos com restrições maiores de instalação (quanto ao recuo) do que nas demais zonas, tendo em vista incentivar assim a instalação dos usos industriais e os comerciais e de serviços de grande porte. Pode-se ocupar 0,7 da superfície do lote e construir uma vez e meia a sua área.

Presente nas áreas adjacentes aos rios Pinheiros, Tietê e Tamanduateí e às rodovias Presidente Dutra, Fernão Dias, Anchieta e Anhanguera.

Zona 7

Zona de uso predominantemente industrial. Esta zona é destinada exclusivamente a usos não residenciais, permitindo-se a edificação de até 0,8 da área do lote. Através da lei nº 9.300, de 24 de agosto de 1981, houve a introdução de regras específicas para estimular a ocupação organizada das atividades industriais.

Restrita a zona norte no limite oeste da reserva da Cantareira e na zona leste nas proximidades do Parque do Carmo.

Zona 8

Zona de usos especiais. Compreende áreas públicas, áreas livres estrategicamente localizadas, áreas rurais e corredores situados em transições do zoneamento. As diversas glebas situadas nesta zona são passíveis de legislação específica para o uso e a ocupação do solo.

Estão situados neste zoneamento o Parque do Ibirapuera, o Aeroporto de Congonhas, a Invernada da Polícia Militar, Cidade Universitária da USP, a área do Center Norte, o Horto Florestal de São Paulo, a Fazenda do Carmo, o Parque do Estado e a favela de Paraisópolis.

Zona 9

Zona de uso predominantemente residencial. Zona de uso admitindo-se apenas casas (isoladas e geminadas), comércio e serviços locais, com área construída máxima igual uma vez a área do lote.

É uma zona residencial ocupada horizontalmente, permitindo que coexistam, com comércio e serviços locais, a habitação unifamiliar isolada e a habitação geminada. A existência de comércio e serviços a nível local torna não prioritário o deslocamento por automóvel, possibilitando a manutenção de um ambiente residencial tranqüilo.

Zona 10

Zona de uso predominantemente residencial de alta densidade. Zona de uso de alta densidade destinada às diversas categorias de uso residencial, tanto horizontalmente como vertical, permitindo edificar duas vezes e meia a área do lote, podendo chegar a quatro vezes, dependendo do tamanho do lote. Nesta zona de uso também são admitidos o comércio e o serviço de nível local (até 250,00 m2). Usos comerciais de pequeno porte são permitidos.

Presente nos bairros de: Alto de Pinheiros, Bela Vista, Brooklin e Moema.

Zona 11

Zona de uso predominantemente residencial, de densidade demográfica baixa. Zona de uso semelhante à zona de uso Z2, dela se diferenciando pela proibição de instalação de serviços pesados e de uso industrial. É de predominância residencial, de baixa densidade, e permite quase todos os usos de comércio, serviços e institucionais.

Presente nos bairros de Engenheiro Goulart, Vila Morais e em extensas áreas próximas às represas Billings e Guarapiranga.

Zona 12

Zona de uso predominantemente residencial, de densidade demográfica média. Zona de uso equivalente à zona de uso Z3, com a proibição de uso industrial apresentando uma característica menos diversificada, mas admitindo uma densidade média de uso e ocupação ao estimular o remembramento de lotes.

Zona 13

Zona de uso predominantemente residencial, de densidade demográfica média. Semelhante à Z2, criada com o objetivo de estimular áreas residenciais de densidade baixa, permitindo-se residências, edifícios residenciais e apenas o comércio e serviços de âmbito local, de forma a evitar o tumulto causado pelos usos diversificados incompatíveis com o uso residencial.

Presente em pequenos loteamentos situados no Alto da Lapa e no Alto de Pinheiros.

Zona 14

Zona de uso predominantemente residencial, de densidade demográfica baixa. Zona de uso predominantemente residencial, permitindo somente a residência unifamiliar de área superior a 2.000 m², comércio e serviços de âmbito local e serviços pessoais e de saúde, podendo ser edificado apenas o correspondente a 26% da área do lote.

Zona 15

Zona de uso estritamente residencial, de densidade demográfica baixa. Zona de uso destinada estritamente à residência unifamiliar, em lote com área mínima de 5.000m2 (cinco mil metros quadrados), podendo ser construída área igual a 12% da área do lote, pois esta zona está localizada dentro da faixa de proteção e às margens das represas.

O objetivo da criação desta zona foi garantir densidade rarefeita ( ocupação tipo chácaras) em glebas não urbanizadas e próximas ao limite da zona rural, a fim de manter o mais possível as condições naturais de topografia e vegetação. Presente em áreas de preservação dos mananciais próximas às represas Billings e Guarapiranga.

Zona 16

Zona de uso coletivo de lazer. Zona de uso destinada exclusivamente ao lazer, em lotes com área mínima de 5.000 metros quadrados, podendo ser construído apenas o correspondente a 30% da área do lote.

O objetivo da criação desta zona foi permitir à população o acesso às margens de represas, com baixa densidade de ocupação, permitindo–se a implantação de restaurantes, serviços de aluguel de barcos, e outras atividades afins.

Presente em áreas de preservação dos mananciais próximas às represas Billings e Guarapiranga.

Zona 17

Zona de uso predominantemente residencial de densidade demográfica baixa. Zona de uso predominantemente residencial, sendo permitido comércio e serviços de âmbito local e prédios residenciais com máximo de nove andares (25 metros de altura)

Zona destinada a servir como gradação dos usos e da intensidade de ocupação nos limites de zona estritamente residenciais, e também para garantir as características residenciais da áreas com média densidade. A área construída máxima no lote é igual à zona de uso Z2.

Zona 18

Zona de uso predominantemente residencial de densidade demográfica baixa. Zona de uso predominantemente residencial, sendo permitido comércio e serviços de âmbito local e diversificado.

Esta zona tem a mesma característica da precedente (a Z17), sendo que, no entanto, permite além dos usos de âmbito local, alguns usos diversificados de comércio e serviços.

São enquadrados na Z18, os núcleos comerciais pertencentes a loteamentos aprovados, pois esta zona apresenta uma tipologia de usos mais compatível com uma vizinhança residencial. A área construída permitida no lote é a mesma da zona de uso Z2.

Zona 19

Zona de uso misto com predominância de comércio e serviços. Zona de uso criada visando um reordenamento espacial ao longo do ramal leste do metrô, cuja tipologia privilegia a implantação dos usos comercial e de serviços junto às estações.[1]

Em Natal, as ZPAs são em número de 10(dez).

O zoneamento urbano procura promover mudanças nos padrões de produção e consumo da cidade, com a finalidade de diminuir os custos e os desperdícios e também implantar formas sustentáveis de extrair recursos naturais para as cidades.

Observem-se os artigos 7 a 11 do Plano Diretor de Natal:

"Art. 7º - Considera - se Zona Urbana todo o território do Município de Natal.

Art. 8º - O Macrozoneamento, constante no Mapa 1 do Anexo II, parte integrante desta Lei, divide a totalidade do território do Município em três zonas.

I - Zona de Adensamento Básico;

II - Zona Adensável;

III - Zona de Proteção Ambiental.

Art. 9º - Zona de Adensamento Básico é aquela onde se aplica, estritamente,o coeficiente de aproveitamento básico.

Art. 10º - O coeficiente de aproveitamento básico para todos os usos nos terrenos contidos na Zona Urbana é de 1,2 (um vírgula dois).

§1º - Para o cálculo do coeficiente de aproveitamento será subtraído da área de construção, o total da área não computável da edificação.

§2º - No caso de edifícios garagens serão subtraídos do cálculo do coeficiente 25% (vinte e cinco por cento) da área total do empreendimento.

Art. 11 - Zona Adensável é aquela onde as condições do meio físico, a disponibilidade de infraestrutura e a necessidade de diversificação de uso, possibilitem um adensamento maior do que aquele correspondente aos parâmetros básicos decoeficiente de aproveitamento.

§1º - A Zona Adensável está definida conforme Mapa 1 do Anexo II e Quadro 1 do Anexo I, parte integrante desta Lei.

§2º - A cada dois anos o perímetro das zonas adensáveis e seus respectivos parâmetros de aproveitamento construtivo devem ser avaliados e revisados,observando - se os objetivos e diretrizes estabelecidos nesta Lei. "

De importância são ainda no Plano Diretor da Cidade de Natal:

"Art. 14 - O Poder Público Municipal deverá estabelecer, no prazo de 2 (dois) anos, uma política municipal de utilização das vias e logradouros públicos, inclusive dos respectivos subsolo e espaço aéreo, para a implantação, instalação e manutençãode redes e equipamentos de infraestrutura urbana destinados à prestação de serviços públicos ou privados.

Art. 15 - Nas Zonas Adensáveis o Poder Executivo outorgará de forma onerosa ou através de transferência de potencial construtivo, autorização para construir área superior àquela permitida pelo coeficiente de aproveitamento básico, estabelecido no artigo 10 desta Lei, até os limites definidos nos parâmetros máximos constantes nos Mapas 1 do Anexo II e Quadro 1 do Anexo I, para cada bairro.

Art. 16 – Fica o Poder Público autorizado a receber os imóveis de seu interesse, em dação de pagamento da outorga onerosa de que trata esta Lei, desde que tais imóveis não estejam gravados de impedimentos legais; sendo os mesmos avaliados de acordo com o valor de mercado, exceto quando se tratar de limitações administrativas decorrentes da situação natural do bem.

Parágrafo único - Os imóveis recebidos em dação de pagamento de outorga onerosa passarão a integrar o patrimônio do Município, devendo ser utilizados para implementação da Política Habitacional de Interesse Social do Município, com apreciação do Conselho Municipal de Habitação e Interesse Social – CONHABIN - de que trata o artigo 100 desta Lei, não podendo ter outra finalidade que não seja de interesse público e social.

Art. 17 - Considera-se Zona de Proteção Ambiental a área na qual as características do meio físico restringem o uso e ocupação, visando a proteção, manutenção e recuperação dos aspectos ambientais, ecológicos, paisagísticos, históricos, arqueológicos, turísticos, culturais, arquitetônicos e científicos.

Parágrafo único – O Poder Público poderá instituir novas Unidades de Conservação, nos termos das normas gerais previstas na Lei Federal nº. 9.985, de 18 de julho de 2000, que passarão a integrar as Zonas de Proteção Ambiental de que trata o caput deste artigo.

Art. 18 - A Zona de Proteção Ambiental está dividida na forma que segue, e representada no Mapa 2 do Anexo II e imagens do Anexo III:

a) ZPA 1 - campo dunar dos bairros de Pitimbu, Candelária e Cidade Nova, regulamentada pela Lei Municipal n°4.664, de 31 de julho de 1995;

b) ZPA 2 - Parque Estadual das Dunas de Natal e área contígua ao parque, Avenida Engenheiro Roberto Freire e rua Dr. Sólon de Miranda Galvão, regulamentado pela Lei Estadual nº 7.237, de 22 de novembro de 1977;

c) ZPA 3 - área entre o Rio Pitimbu e a Avenida dos Caiapós (Cidade Satélite), regulamentada pela Lei Municipal n°5.273, de 20 de junho de 2001;

d) ZPA 4 - campo dunar dos Bairros: Guarapes e Planalto, regulamentada pela Lei Municipal n°4.912, de 19 de dezembro de 1997;

e) ZPA 5 - ecossistema de dunas fixas e lagoas do bairro de Ponta Negra (região de Lagoinha), já regulamentada pela Lei Municipal n°5.665, de 21 de junho de 2004;

f) ZPA 6 - Morro do Careca e dunas fixas contínuas;

g) ZPA 7 - Forte dos Reis Magos e seu entorno;

h) ZPA 8 - ecossistema manguezal e Estuário do Potengi/Jundiaí;

i) ZPA 9 - ecossistema de lagoas e dunas ao longo do Rio Doce;

j) ZPA 10 - Farol de Mãe Luíza e seu entorno – encostas dunares adjacentes à Via Costeira, entre o Farol de Mãe Luiza e a Avenida João XXIII.

Art. 19 - As Zonas de Proteção Ambiental descritas no artigo anterior, INSTRUMENTOS DO ORDENAMENTO URBANO NATAL 473 poderão estar subdivididas, para efeito de sua utilização, em três subzonas:

I - Subzona de Preservação, que compreende:

a) as dunas, a vegetação fixadora de dunas, a vegetação de mangue, os recifes e as falésias, nos termos do art. 3º do Código Florestal;

b) as nascentes, ainda que intermitentes, os chamados “olhos d’água”, qualquer que seja sua situação topográfica num raio mínimo de 50m (cinqüenta metros) a partir do leito maior;

c) a vegetação presente nas margens dos rios e corpos d’água, numa faixa de 30m (trinta metros) a partir do nível da maior cheia (leito maior);

d) a cobertura vegetal que contribua para a estabilidade das encostas sujeitas à erosão e deslizamentos e demais áreas nos termos do artigo 3º do Código Florestal;

e) as áreas que abriguem exemplares raros, ameaçados de extinção ou insuficientemente conhecidos, da flora e da fauna, bem como aquelas que sirvam como local de pouso, abrigo ou reprodução de espécies;

f) as áreas definidas em regulamentações especificas das ZPA’s. II - Subzona de Conservação, que compreende: Zona Especial de Preservação Histórica, definida pela Lei Municipal nº 3.942, de 17 de julho de 1990; Zonas Especiais de Interesse Turístico – ZET’s, instituídas por legislação específica, incluindo a ZET 4 – Redinha; áreas de controle de gabarito definidas nesta Lei; áreas definidas em regulamentações especificas das ZPA’s.

III - Subzona de Uso Restrito, que compreende:

a) área que se encontra em processo de ocupação, para a qual o Município estabelece prescrições urbanísticas, no sentido de orientar e minimizar as alterações no meio ambiente em consonância com o princípio do uso sustentável;

b) áreas definidas em regulamentações especificas das ZPA’s.

§1º - As diretrizes de uso e ocupação da Zona de Proteção Ambiental e suas respectivas subzonas são definidas em regulamentação própria.

§2º - Aplicam - se aos terrenos situados na Zona de Proteção Ambiental o mecanismo de transferência de potencial construtivo, conforme disposto no Capítulo III do Título IV desta Lei.

§3º - Não serão permitidas construções em áreas situadas nas Zonas de Proteção Ambiental enquanto não houver a devida regulamentação."

Ainda trago à colação no Plano Diretor da Cidade de Natal:

"Art. 29 - Para garantir a ocupação do solo de forma adequada às características do meio físico, bem como o equilíbrio climático da cidade, serão observadas as seguintes normas urbanísticas adicionais:

I - taxa de ocupação;

II - taxa de impermeabilização;

III - recuos;

IV - gabarito.

§1º - As demais normas específicas para as construções estão definidas no Código de Obras e Edificações do Município.

§2º - O gabarito máximo de altura permitido para toda a cidade será de 65m (sessenta e cinco metros), exceto para as zonas adensáveis onde poderá ser permitido até 90m (noventa metros).

§3º - As Áreas Especiais de Controle de Gabarito deverão atender à legislação específica.

INSTRUMENTOS DO ORDENAMENTO URBANO NATAL 476

Art. 30 - A Taxa de Ocupação máxima permitida para todos os terrenos do Município, ressalvadas as regulamentações especiais são:

I – subsolo, térreo e 2º pavimento – 80% (oitenta por cento);

II - acima do 2º pavimento, a taxa de ocupação será em função da área resultante da aplicação dos recuos previstos no Quadro 3 do Anexo I desta Lei.

§1º - São consideradas construções no subsolo, aquelas cujo pavimento inferior aflore até 1,25m (um vírgula vinte e cinco metros) em relação ao nível médio do meio–fio, na testada correspondente do lote.

§2º - Nos terrenos em aclive ou declive com mais de uma testada voltada para logradouros públicos serão considerados construção no subsolo aquelas que não ultrapassarem 2,50m (dois vírgula cinqüenta metros) em qualquer ponto do terreno em relação ao meio- fio da testada correspondente.

§3º - Não serão computados, para efeito de ocupação, pergolados, beirais, marquises e caramanchões.

§4º - A taxa de ocupação de que trata o inciso I deste artigo poderá ser ultrapassada quando a área do terreno for inferior ao lote padrão estabelecido nesta Lei, desde que resultante de parcelamento efetuado há pelo menos 10 (dez) anos, comprovado através do cadastro imobiliário ou restituição aerofotogramétrica oficial do Município.

§5º - No cômputo do percentual da taxa de ocupação de que trata este artigo à instalação de guaritas, portarias, depósitos de lixo e de gás deverá observar o que estabelece o inciso III do §1°do artigo 32 desta Lei.

Art. 31 - A Taxa de Impermeabilização máxima permitida no Município será de 80% (oitenta por cento) do lote e seu descumprimento constituirá infração ambiental de natureza grave, sujeitando o infrator à penalidade de multa e à demolição da obra, além da determinação para reversão à situação anterior; sendo atendidas as normas processuais administrativas estabelecidas na legislação.

Parágrafo único - As águas pluviais que incidem em cada lote deverão ser infiltradas no próprio lote, através de infiltração natural ou forçada, admitindo- se dispositivo extravasor para o escoamento de precipitações atípicas, nos termos das licenças expedidas pelo órgão municipal de planejamento urbano e meio ambiente.

Art. 32 - Os recuos estabelecidos para todos os terrenos do Município são os constantes do Quadro 3 do Anexo I desta Lei.

§1º - Nos recuos frontais serão admitidos:

I - qualquer tipo de construção em subsolo nos termos estabelecidos no §1º e §2º do art. 30 desta Lei, desde que seja atendido o recuo mínimo de 3,00m (três metros);

II - marquise, toldos, beirais de coberturas e similares;

III - guaritas, portarias, depósitos, gás e lixo, subestação, desde que a somatória das áreas não ultrapasse 20% (vinte por cento) da área do recuo, observando- se, ainda, o limite máximo de 50,00m2 (cinqüenta metros quadrados).

§2º - Sobre os recuos laterais e de fundos serão admitidas saliências, de 1,35m (um vírgula trinta e cinco metros) desde que sejam destinadas, exclusivamente, à circulação vertical e sua distância em relação às divisas do lote não seja inferior a1,50 m (um vírgula cinqüenta metros).

§3º - Quando o lote for esconso e a fachada e a divisa do lote não forem paralelas será admitida à adoção do recuo médio como se segue:

I - o recuo frontal mínimo será aplicado no ponto médio da fachada, desde que a menor distância, entre o alinhamento referente a este recuo e o ponto mais próximo da fachada não seja inferior a 2/3 (dois terços) do recuo previsto no Quadro 3 do Anexo I desta Lei.

II - os recuos laterais e de fundos exigidos por Lei poderão ser aplicados no ponto médio da fachada correspondente, desde que a menor distância, entre este e a divisa do lote, não seja inferior a 1,50 + h/20.

INSTRUMENTOS DO ORDENAMENTO URBANO NATAL 477

§4º - Quando se tratar, exclusivamente, de circulação vertical, as edificações poderão conjugar o segundo pavimento (primeiro pavimento elevado) nas zonas não adensáveis e o terceiro pavimento (segundo pavimento elevado) nas zonas adensáveis.

§5º - Nos empreendimentos constituídos por mais de uma edificação o afastamento entre os mesmos será, no mínimo, igual à soma dos afastamentos exigidos nas fachadas correspondentes."

A abertura de rua isolada processa-se pela execução do projeto de obras públicas de criação de novas vias de circulação ou prolongamento das existentes. A via, como ensinou José Afonso da Silva(obra citada, pág. 182) deverá ser construída em terreno de propriedade da municipalidade, executora do projeto, o que confere a natureza pública à área.

Por sua vez, a oficialização da via particular é o meio pelo qual a Prefeitura aceita, declara ou reconhece como oficial uma via particular de uso público. José Afonso da Silva(obra citada, pág. 182) ensinou que a legislação urbanística costuma definir a via de circulação como o espaço destinado à circulação de veículos ou pedestres, sendo que: a) via particular é a via de propriedade privada, ainda que aberta ao uso público; b) via oficial é a via de uso público, aceita, declarada ou reconhecida como oficial pela Prefeitura. Por certo, José Afonso da Silva (obra citada) não admite rua particular, no sistema jurídico vigente; as que ainda houver, ou serão resultantes de sistemas passados e ultrapassados ou provenientes de vias internas em propriedades particulares, que o interesse público requer sejam integradas no sistema viário urbano por meio de oficialização.

Discutem-se a concessão de uso, permissão de uso e ainda a autorização de uso.

Ora, haveria uma permissão de uso, que é ato negocial, unilateral, discricionario e precário, através do qual a administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público nas condições por ela fixadas. Como ato negocial a permissão pode ser com ou sem condições, gratuita ou remunerada, por tempo certo ou indeterminado conforme o estabelecido no termo de outorga. Mas entenda-se: tal permissão deverá ser no interesse da coletividade e não só para o particular. A revogação, no interesse da administração, se fará, em geral, sem indenização, salvo se a outorga de permissão dispuser o contrário, sendo esse idêntico ou da outorga e das condições nela previstas.

Como ensinou Hely Lopes Meirelles(Direito municipal brasileiro, 1977, pág. 373), a permissão (não depende de lei autorizativa ou licitação, que podem ser impostos por lei orgânica do municipio) é um meio-termo entre a informal autorização(de cunho discricionário, unilateral, precário, que não geram privilégios contra a administração, dispensam lei autorizativa e licitação para tal, de cunho transitório) e a concessão de uso, onde há o transpasse contratual e estável da utilização do bem público a um particular para que esse o explore por conta e risco(boxe de um mercado, de um logradouro turístico), conferindo exclusividade de uso.

A autorização de uso para fins urbanísticos, que foi regulada pela Medida Provisória nº 2.220 /01, pode ser concedida a quem, preenchidos os demais requisitos legais, possua imóvel público por mais de 5 anos, utilizando-o para fins comerciais. Trata-se de autorização de uso especial, prevista no artigo 9º da MP 2.220 /01, que diz:

"Art. 9o É facultado ao Poder Público competente dar autorização de uso àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais.

§ 1o A autorização de uso de que trata este artigo será conferida de forma gratuita.

§ 2o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 3o Aplica-se à autorização de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida Provisória.

Art. 9o É facultado ao Poder Público competente dar autorização de uso àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais. "

Note-se que a autorização especial de uso é uma faculdade da Administração, ou seja, não é um direito subjetivo do possuidor, diferente do que ocorre com a concessão especial de uso.

É, pois, ato discricionário, precário e unilateral, "pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público, como ensinou Hely Lopes Meirelles(Direito Administrativo Brasileiro . 35 ed. São Paulo: Malheiros, 2009, pág 532.)

São requisitos da autorização especial: Imóvel público Área: até 250 metros quadrados Local do imóvel: área urbana Posse do imóvel: mais de 05 anos até 30/07/2001 Utilização do imóvel: fins comerciais

Por certo, a definição do modelo de assentamento urbano permite a intevenção do município no sentido de impor às construções tipos adequados à paisagem urbana. Daí porque se fala em restrições ao direito de construir, verdadeiras limitações administrativas, de tal forma que se busque a harmonia estética e arquetônica entre os prédios e a paisagem.

IV - O LOTEAMENTO E A UTILIZAÇÃO DO SOLO

Dita a Lei Federal n.º 6.766/79 que o parcelamento do solo urbano somente pode ser levado a efeito mediante loteamento ou desmembramento (artigo 2º, "caput"). O loteamento vem disciplinado no § 1º do seu artigo 2º, que determina "considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes". A diferença básica entre o loteamento e o desmembramento é que neste último há o aproveitamento do sistema viário existente, sem a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes (art. 2º, § 2º, da Lei Federal n.º 6.766/79).

Com o loteamento ou o desmembramento, a gleba parcelada perde sua individualidade e gera lotes com acesso direto a via ou logradouro público. Não há, na legislação federal, limite máximo de área a ser objeto de parcelamento do solo. Tal limite, no entanto, poderá ser estabelecido pela legislação estadual ou municipal, modo a atender às peculiaridades regionais e locais (art. 1º, parágrafo único, da Lei Federal n.º 6.766/79).

Lote é o terreno servido de infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos no plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe. Diverso é o desdobro. O desdobro é a divisão da área do lote para formação de novo ou de novos lotes. Estes devem atender às exigências mínimas de dimensionamento e índices urbanísticos para sua edificação. Gleba é a área que ainda não foi objeto de arruamento ou loteamento. O loteamento deve ser objeto de aprovação pelo Município e, após isso, objeto de registro.

Há diferença entre o loteamento irregular e o loteamento clandestino. O loteamento irregular é aquele que possui aprovação do Poder Público,registrado ou não, mas que o loteador não providenciou sua execução ou a execução se deu em desconformidade com o ato de aprovação ou as normas aplicáveis. É clandestino o loteamento quando não possui a aprovação do poder público e/ou o registro no Cartório de Registro de Imóveis (CRI) competente, resultando inviabilizada a matrícula e individualização dos respectivos lotes.

O parcelamento e ocupação do solo tem como objetivo desenvolver as atividades urbanas, bem como a concentração equilibrada de pessoas e, tal parcelamento e ocupação deve ser estimulado e orientado pelo poder municipal para o bom desenvolvimento urbano, rural e industrial do próprio município, mediante controle do uso e aproveitamento do solo.

Os requisitos em tela constam dos incisos do artigo 4º da lei de parcelamento do solo e dele constam a previsão, dentre outros, de critérios concernentes ao tamanho do lote (área mínima de 125 m2 e frente mínima de 5 m) e à urbanização consciente (proporcionalidade à densidade de ocupação prevista).

As áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamentos urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. O registrador não tem mais, como anteriormente, o dever de fiscalizar a porcentagem de 35% de áreas públicas prevista até a alteração introduzida pela Lei 9.785, de 29.01.1999.

Em relação ao percentual mínimo, que anteriormente à Lei nº 9.785/1999 era de 35% da área, veja-se o que diz a redação atual do § 1º, do art. 4º da Lei nº 6.766/79:

"A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)”

A legislação prevê, também, os casos em que não será permitido o parcelamento do solo, abrangendo nos incisos do parágrafo único do artigo 6º itens tais quais terrenos alagadiços ou sujeitos a inundações, terrenos aterrados com material nocivo à saúde pública e áreas de preservação ecológica, de forma a patrocinar a função social da propriedade.

O loteador deverá solicitar à Prefeitura a definição das diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário. Em anexo ao requerimento, deve ser apresentado a planta do imóvel. Ficam dispensados dessa etapa os Municípios com menos de cinquenta mil habitantes e aqueles cujo plano diretor contiver diretrizes de urbanização para a zona em que se situe o parcelamento poderão dispensar, por lei, essa etapa de fixação de diretrizes. O prazo de validade das diretrizes é de 04 (quatro) anos.

O loteador apresentará o projeto na Prefeitura, acompanhado de certidão atualizada da matrícula da gleba (título de propriedade), expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis competente, de certidão negativa de tributos municipais e do competente instrumento de garantia. Apresentará o conteúdo do projeto e ainda:

a) desenhos

b) memorial descritivo

c) cronograma de execução das obras (com duração máxima de quatro anos).

O projeto será aprovado pelo Município, por meio da expedição de Decreto Municipal.

A lei municipal definirá os prazos de aprovação do projeto. Em caso de omissão, os prazos serão de 90 (noventa) dias para a aprovação e de 60 (sessenta dias) para aceitação ou recusa fundamentada das obras de urbanização. Após a aprovação do projeto (publicação do Decreto Municipal), o loteador deverá submetê-lo a registro imobiliário (Cartório de Registro de Imóveis). O prazo será de 180 (cento e oitenta) dias, contados da aprovação do projeto pela Prefeitura, por meio da publicação do Decreto Municipal.

A Lei de loteamentos disciplina as hipóteses de conduta penal:

Art. 50. Constitui crime contra a administração pública:

I – dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municípios;

II – dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato administrativo de licença;

III – fazer, ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade do loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.

Pena: reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no país.

Parágrafo único. O crime definido neste artigo é qualificado, se cometido:

I – por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no registro de imóveis competente;

II – com inexistência de título legítimo de propriedade do imóvel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no artigo 18, §§ 4º e 5º, desta Lei, ou com omissão fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato não constituir crime mais grave. (NR) (Redação dada ao inciso pela Lei nº 9.785, de 29.01.1999, DOU 01.02.1999)

Art. 51. Quem, de qualquer modo, concorrer para a prática dos crimes previstos no artigo anterior desta lei incide nas penas a estes cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatário de loteador, diretor ou gerente de sociedade.

Art. 52. Registrar loteamento ou desmembramento não aprovado pelos órgãos competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de cessão de direitos, ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento não registrado.

Pena: detenção, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no país, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis.

Discute-se com relação à área pública que deve haver no loteamento. A matéria foi tratada por João Baptista Galhardo, em sua obra “O Registro do Parcelamento do Solo Para Fins Urbanos”, IRIB/safE, Porto Alegre, 2004, p. 33-34:

“10. Áreas públicas

As áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamentos urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.

11. Fiscalização da proporcionalidade

O registrador não tem mais, como anteriormente, o dever de fiscalizar a porcentagem de 35% de áreas públicas prevista até a alteração introduzida pela Lei 9.785, de 29.01.1999 [p. 511].”

De toda sorte, o financiamento do espaço público pode ser objeto de arrecadação do IPTU, de contribuições de melhoria, como meio de aporte municipal e ainda por financiamentos. Esclareço aqui que, com a incorporação do BNH à Caixa Econômica Federal, em novembro de 1986, perdeu-se um instrumento importante para tal, seja nos programas habitacionais para áreas de interesse social de população de baixa renda e para cooperativados(com recursos do FGTS)nos programas com recursos do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo, via empréstimos e financiamentos, e nos programas de Saneamento Básico(PLANASA) e ainda de cidades de porte médio, através da Carteira de Desenvolvimento Urbano, ainda com recursos do Banco Mundial.

Mas é preciso lembrar que os primeiros planos de habitação popular tiveram a marca de ocupação das camadas mais pobres da população em periferias, como que as isolando dos demais centros, como a zona sul do Rio de Janeiro, que ficaram como espaço da chamada classe média alta, com valorização excessiva do metro quadrado. Essa foi a marca do BNH, com seus programas sociais de haibitação e infraestrutura local, na linha ja traçada na antiga Guanabara, no governo Lacerda.

Aliás, a Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão federal brasileiro na área de moradia com a finalidade de centralizar a política de habitação, criado em 1º de maio de 1946, durante o governo do presidente Eurico Gaspar Dutra, embora as primeiras gestões para sua criação tenham acontecido no governo de Getúlio Vargas. Esta fundação é tida como precursora do Banco Nacional da Habitação (BNH), criado em 1964.

O drama da pobreza expõe nas cidades um câncer social de cada vez mais dificil solução. A concentração da pobreza não se restringe às áreas periféricas como acontece na maioria das cidades pelo mundo afora. A ocupação informal de morros e margens de rios se tornou uma parte indissociável dos bairros cariocas desde o início do século passado. Na medida em que as facções criminosas encontraram nesses territórios, o lócus ideal para implantar os seus rentáveis negócios, outros tipos de crime começaram a ser praticados simultaneamente. A relação promíscua com a banda podre da polícia estimulou a formação de milícias poderosas.

V - A DESAPROPRIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DO ESPAÇO URBANO

Sabe-se que a desapropriação, a teor do artigo 5º, XXIV, da Constituição Federal, é modalidade de intervenção do estado na propriedade, mediante o qual se transfere a propriedade de determinado bem de um particular para a Administração mediante prévia e justa indenização. Para tanto será necessária a observância de um procedimento administrativo, a comprovação de necessidade ou utilidade pública ou interesse social e o pagamento de indenização prévia, justa em dinheiro com as ressalvas de hipóteses previstas na Constituição.

Mas, com a realização da desapropriação é possível que as áreas afetadas por ela sofram valorização decorrente dessa intervenção, de modo que há instrumentos pelos quais o Poder Público pode se beneficiar dessa mais valia. Fala-se em desapropriação de área contigua e desapropriação por zona. A esse respeito tem-se o artigo 4º do Decreto-lei 3.365/41:

Art. 4o A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensaveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.

A Lei autoriza o desapropriante a declarar de utilidade pública as áreas contíguas àquelas necessárias à obra ou serviço propriamente ditos. Concluída a obra principal, terá o Poder Público condições para saber quais as áreas adjacentes indispensáveis à sua complementação, desapropriando-a, uma vez que já haviam sido abrangidas pelo decreto declaratório de utilidade pública.

Será o caso do exemplo que a doutrina dá quando na construção de um porto, o Poder Público tenha a necessidade de desapropriar áreas que irão servir diretamente a essa construção como as que se compreendam na faixa destinada ao futuro cais.Outro é o conceito da desapropriação por zona.

O STJ, no julgamento do REsp 1092010, diferenciou os instrumentos que o Estado pode se valer para trazer para o erário público os valores decorrentes da valorização. Assim decidiu o Tribunal:“Na desapropriação, direta ou indireta, quando há valorização da área remanescente não desapropriada em decorrência de obra ou serviço público, dispõe o Estado de três instrumentos legais para evitar que a mais valia, decorrente da iniciativa estatal, locuplete sem justa causa o patrimônio de um ou de poucos: a desapropriação por zona ou extensiva, a cobrança de contribuição de melhoria e o abatimento proporcional, na indenização a ser paga, da valorização trazida ao imóvel”. A utilização de cada um desses instrumentos legais varia de acordo com a forma que se deu a valorização imobiliária. Novamente reproduzindo o julgado mencionado, o STJ diferencia as formas de valorização da seguinte forma:

“A valorização imobiliária decorrente da obra ou serviço público pode ser geral, quando beneficia indistintamente um grupo considerável de administrados, ou especial, que ocorre quando o benefício se restringe a um ou alguns particulares identificados ou, pelo menos, identificáveis. A mais valia geral subdivide-se em ordinária e extraordinária. A primeira tem lugar quando todos os imóveis lindeiros à obra pública se valorizam em proporção semelhante. A segunda, diferentemente, toma parte quando algum ou alguns imóveis se valorizam mais que outros, atingidos pela mais valia ordinária”.

Quando estamos diante de uma valorização geral e extraordinária o Estado tem a sua disposição da chamada desapropriação por zona ou extensiva, expressamente prevista no Decreto 3.365/41. Esta forma de desapropriação caracteriza-se pela inclusão das áreas contíguas àquelas de que o poder público efetivamente necessita para a realização de obra pública, a fim de que o poder público utilize a área para a realização de obras futuras ou se beneficie da valorização dessas áreas contíguas em função da execução da obra.

Daí porque, nos casos em que seja previsível a valorização extraordinária das zonas próximas às obras ou serviços a serem executados pelo Poder Público, permite a lei posa o mesmo declarar a utilidade pública das áreas atingidas por estas zonas, para fins de desapropriação.

Assim, a desapropriação dos terrenos adjacentes destina-se, tanto a permitir a realização integral de grandes planos de obras públicas, como facilitar a revenda dos terrenos assim adquiridos, a amortização das vultosas quantias nelas despendidas pelo Estado. Consideram os autores que a desapropriação por zona é uma espécie de substituto da contribuição de melhoria. Isso porque o Estado ao invés de cobrar do beneficiário um tributo correspondente ao aumento de valor, que a obra pública acarrete aos imóveis adjacentes, chama estes imóveis ao seu patrimônio pelo preço antecedente à realização da obra, e, alienando-os, posteriormente, beneficiando-se com a diferença entre o preço da aquisição e o de revenda.

Mas a valorização haverá de ser extraordinária e futura, pois deverá ocorrer após a execução das obras ou serviços pela Administração, devendo ser prevista pelo expropriante, de modo que a declaração de utilidade pública, além das áreas estritamente necessárias àquelas obras e serviços deverá abranger àquelas beneficiadas pela mais-valia. Sendo assim, quando do inicio das obras, as zonas previstas de valorização extraordinária já deverão ter sido declaradas de utilidade pública para futura desapropriação pelo Poder Público.

Vem a pergunta: Se a declaração de utilidade pública não fizer referência às áreas contiguas ou às de valorização extraordinária, fica o Poder Público impedido de desapropriá-las posteriormente? Ora, se a declaração de utilidade pública for omissa no tocante às áreas contíguas necessárias à complementação da obra e, concluída esta verificar a indispensabilidade de áreas adjacentes à referida complementação, nova declaração de utilidade pública poderá ser editada pela Administração, abrangendo as chamadas áreas contiguas.

E se a desapropriação for por zona e a declaração for omissa? Bem ensinou Miguel Seabra Fagundes(Da desapropriação no direito brasileiro, pág.. 106) desde que a declaração silencie sobre as zonas supervalorizadas, no ato declaratório, da área principal, estende-se que a Administração Pública achou inconveniente(razões de mérito administrativo), usar da faculdade que lhe outorgou a lei.

Tem-se a desapropriação para urbanização. Objetiva a desapropriação para urbanização a melhoria das cidades, alterando-lhes o traçado e as vias públicas, a fim de lhes dar maior facilidade de utilização, renovando bairros, que se revelam obsoletos, criando, se for o caso, núcleos industriais e de serviços, permitindo a revenda de áreas que sejam excedentes e desnecessárias ao Poder Público, bem como a alienação das áreas incluídas no perímetro em que vai se situar o núcleo industrial, cuja implantação tenha sido planejada pelo expropriante, com fins urbanísticos.

VI - LICENÇA PARA CONSTRUÇÃO

A licença para construir é o ato administrativo pelo qual o Executivo, exercitando competência vinculada, libera a construção de determinada obra, por verificar e proclamar a consonância entre um proje!o de construção e o direito de construir legalmente garantido.

Lúcia Valle Figueiredo CoIlarile (Disciplina urbanística da propriedade. Tese de doutoramento na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, edição restrita, 1979, p. 73), traz em abono desta assertiva, citando a lição de Italo di Lorenzo (Dirirto urbanístico.Torino, UTET, 1973, p. 581), de acordo com o qual, a licença edilícia remove, com eficácia real e não pessoal, um limite ao exercício de uma faculdade, visando a uma ou mais coisas, portanto introduz modificações jurídicas no âmbito de uma res e não já, apenas, com relação a um sujeito."

Hely Lopes Meirelles também esclarece este ponto, elucidando que "aderindo ao terreno. a licença para construir ou lotear transmite-se automaticamente aos sucessores com a só alienação do imóvel, não sendo lícito à Prefeitura opor-se à expedição ou transferência do alvará ao novo proprietário ou compromissário comprador (Direito de construir. 3. ed. refundida, Ed. Rev. dos Tribunais)

Sérgio de Andréia Ferreira,professor da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, professa lição em que sublinha os mesmos traços, ao dizer: "A primeira, a licença de caráter vinculado, envolve direito subjetivo oponível à própria Administração, a última, a autorização ou permissão, eminentemente discricionária, é precária e revogável"(Direito administrativo didático. 1978. p.252). O funcionamento das bancas de jornal, no solo das ruas, envolve permissão administrativa, discricionária, de cunho revogável, mas que comporta inclusive ações possessórias. A autorização de uso é eminentemente revogável e tem cunho de discricionariedade.

O Supremo Tribunal Federal, no R.E. 85 002-SP, em que foi relator o Ministro Moreira Alves, concluiu justamente pela impossibilidade de suprimir sic et simpliciter a licença antes concedida, negando mesmo que se pudesse fazê-lo com indenização a posteriori. A ementa do acórdão, embora mencione "revogação" e "motivo de conveniência", está reportada a hipótese em que houve superveniência de lei. Seu teor é o seguinte:

"Licença de construção. Revogação. Fere direito adquirido a revogação de licença de construção por motivo de conveniência,quando a obra já foi iniciada. m tais casos não se atinge faculdade jurídica o denominado direito de construir que integra o conteúdo do direito de porpriedade la o direito de propriedade que o dono do solo adquiriu om relação ao que já foi cona~truído, com base na utorização válida o Poder Público. Há, portanto, em tais hipóteses o ireito adquirido,nos termos da súmula 473.Recurso extraordinário conhecido e provido" (RTJ, V. 79. p. 1.016 e seg.).

Licença para construir válida configura um verdadeiro direito adquirido.

Ademais, o Poder Público responde pelos danos patrimoniais causados pela anulação de licenças ilegitimamente concedidas,se o lesado não concorreu para aprodução do vício. É indenizável o dano causado em decorrência de nivelamento da rua, quando as casas ficam em nivel inferior ao leito carroçável.

VII - LOTEAMENTO FECHADO

Estudiosos, como Luiz Fernando Janot(Em busca da cidadania esquecida, O Globo, dia 29.7.2017), alertam que " aproveitando-se do vácuo existente na segurança pública, difundiu-se a ideia de que a segurança privada poderia ser uma alternativa viável para suprir a ineficiência do poder público. Em paralelo, setores do mercado imobiliário adotaram os grandes condomínios residenciais fechados como paradigma para suas incorporações. No contraponto dessa tendência, a professora Beatriz Jaguaribe afirma que “a aceitação desses condomínios vem coroar uma atitude antiurbana que busca o refúgio do privado contra a incursão da urbe descontrolada”.

A Barra da Tijuca foi precursora deste tipo de moradia no Rio de Janeiro. Pelos idos dos anos 80, o urbanista Lucio Costa, preocupado com o desvirtuamento do seu plano-piloto para essa região, reagiu à obsessão dos incorporadores em adotar esse modelo de condomínio residencial. Considerava que eles seriam, no futuro, responsáveis pelo enfraquecimento das relações sociais nos espaços públicos."

Com o loteamento fechado acaba-se por buscar uma cidadania perdida. São uma espécie de loteamento que deve ser objeto de legislação federal própria. Tema de importância no direito urbanistico é o condominio fechado. Observe-se que há confilitos urbanisticos evidentes, inclusive, no que concerne às vias internas que, muitas vezes, não correspondem ao da legislação municipal.

Sobre ele, destaco as ilustres opiniões arroladas abaixo.

Álvaro Pessoa(O loteamento e o condominio no desenvolmento urbano, In Boletim Informativo do Departamento de Assistência Jurídica e Consultiva dos Municípios, 1978) disse que "as questões que emergem da modalidade de expansão urbana denominada condominial são sobretudo as seguintes: ocorrência de praças e ruas particulares(não são logradouros públicos); possibilidade de bloquear o acesso ao condomínio aos comuns do povo, através de portão ou portaria dividindo solo público ou privado; e, por último, mas não menso importante, impedir a passagem para a praia através do imóvel particular de propriedade do condomínio".

Hely Lopes Meirelles(Loteamento Fechado, Revista de Direito Imobiliário nº 9 - janeiro-junho de 1982, São Paulo, RT.) ensinou:

"Os loteamentos especiais estão surgindo especialmente nos arredores das grandes cidades, visando descongestionar as metrópoles. Para esses loteamentos não há, ainda, legislação superior específica que oriente sua formação, mas nada impede que os Municípios editem normas urbanísticas adequadas a essas urbanizações. E tais são os denominados loteamentos fechados, loteamentos integrados, loteamentos em condomínio, com ingresso só permitido aos moradores e pessoas por eles autorizadas e com equipamentos e serviços urbanos próprios, para auto-suficiência da comunidade. Essas modalidades merecem prosperar. Todavia, impõem-se um regramento legal prévio para disciplinar o sistema de vias internas (que em tais casos são bens públicos de uso comum do povo) e os encargos de segurança, higiene e conservação das áreas comuns e dos equipamentos de uso coletivo dos moradores, que tanto podem ficar com a Prefeitura como com os dirigentes do núcleo, mediante convenção contratual e remuneração dos serviços por preço ou taxa, conforme o casos".

Para José Afonso da Silva(Direito Urbanístico Brasileiro, 1ª ed., São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1981, pp. 400-402):

"A denominação de loteamento fechado vem sendo atribuída a certa forma de divisão de gleba em lotes para edificação, que, embora materialmente se assemelhe ao loteamento, na verdade deste se distancia no seu regime como nos seus efeitos e resultados. Não se trata, por isso de instituto do parcelamento urbanístico do solo, ainda que possa ser considerado uma modalidade de urbanificação, porque se traduz num núcleo populacional de caráter urbano. Modalidade especial de aproveitamento do espaço, não pode o Direito Urbanístico desconhecê-la, a despeito de reger-se por critérios do Direito Privado entre nós, sob forma condominial.Então o chamado loteamento fechado constitui modalidade especial de aproveitamento condominial de espaço para fins de construção de casas residenciais térreas ou assobradadas ou edifícios. Caracteriza-se pela formação de lotes autônomos com áreas de utilização exclusiva de seus proprietários, confinando-se com outras de utilização comum dos condôminos. O terreno, assim loteado, não perde sua individualidade objetiva, conquanto sofra profunda transformação jurídica...O regime jurídico dessa modalidade de desenvolvimento urbano, como acabamos de indicar é o Direito Privado, com base no art. 8º da Lei 4.591/64, com natureza jurídica, como visto, de condomínio privado."

Ainda sobre o tema, preleciona Caio Mário da Silva Pereira, autor da Lei de Condomínios, que anota:

"Diversamente da propriedade horizontal típica, em que a cada unidade se vincula apenas a cota ideal do terreno e partes comuns, aqui existe uma unidade autônoma, uma parte de terreno edificado, uma parte de terreno reservado como de utilidade exclusiva para jardins ou quintal e ainda a fração ideal sobre o que constitui o condomínio. Discriminar-se-ão, ainda, as áreas que se constituem em passagem comum para as vias públicas ou para as partes utilizadas entre si, ou os caminhos de acesso à praia, a ponte, a lugar aprazível"

O Registrador Imobiliário, Elvino Silva Filho, que foi, durante muitos anos, Oficial do 1º Cartório de Registro de Imóveis de Campinas, SP. tem por seguinte definição de loteamento fechado:

"O loteamento fechado consiste na subdivisão de uma gleba em lotes destinados a edificação ou formação de sítios de recreio, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos, devendo ser essa gleba cercada ou murada em todo o seu perímetro de modo a manter sob controle o acesso aos lotes.

Atente-se, antes de mais nada, a que o loteamento fechado é um loteamento comum, aprovado o projeto pela Prefeitura Municipal, conseqüentemente devendo ser registrado no Registro de Imóveis, em cumprimento aos requisitos previstos na Lei 6.766, de 19.12.79.

O adquirente do lote de terreno será proprietário de um imóvel perfeitamente individuado, numerado e localizado com as suas características e confrontações. Conseqüentemente, poderá edificar no lote adquirido e exercer todos os direitos compreendidos no direito de propriedade. Algumas restrições, porém, se impõem ao seu direito de propriedade, as quais ele deve, previamente conhecer e a elas se submeter, pela circunstância de adquirir um lote de terreno em um loteamento fechado.

Dessas restrições podemos destacar, desde logo, seu direito de acesso ao lote adquirido, o qual é controlado em uma portaria ou portão de ingresso ao loteamento, e também sua contribuição para a manutenção das vias de comunicação e logradouros constantes do loteamento. A grande questão quer surge no loteamento fechado está, exatamente, nas vias de circulação e nos logradouros públicos.

Dissemos acima que a Prefeitura Municipal, ao aprovar um projeto de loteamento fechado, deverá fazê-lo nos mesmos moldes, nos mesmos termos e com as mesmas exigências como o faz com um loteamento comum. Muito embora o loteamento fechado esteja localizado, na maioria das vezes, fora do perímetro urbano, destinando-se à formação de chácaras ou sítios de recreio, não se pode desprezar a circunstância de ele vir, algum dia, a integrar o perímetro urbano. A municipalidade ao aprová-lo, deverá localizá-lo dentro de seu plano de expansão urbanística, fornecendo as diretrizes para o uso do solo previsto no art. 6º da Lei 6.766/79."

Disse Celso Marini(Loteamentos fechados, Ius Navigandi) que:

"A permissão, ou a concessão de uso pela Prefeitura Municipal das vias e praças e espaços livres, nos loteamentos fechados, aos proprietários dos lotes, gera para eles a obrigação de mantê-los e conservá-los, além de outras obrigações decorrentes do uso em comum desses espaços livres, tais como coleta de lixo, rede elétrica e de iluminação, pavimentação, rede de água e esgotos, etc.

Outras obrigações ainda surgem pela própria circunstância de ser um loteamento fechado, tais como a manutenção de portaria, serviços de vigilância e segurança, rede telefônica de comunicação interna, etc. Esses serviços comuns aos proprietários dos lotes custam dinheiro e necessitam ser administrados e, consequentemente, regulamentados.

É nesse ponto - no regulamento da vida comunitária do uso das vias e espaços livres - que o loteamento fechado se assemelha ao condomínio, ensejando a expressão adotada nas leis municipais "administração das áreas comuns sob regime de condomínio". O regulamento do uso dessas vias e espaços livres assemelha-se, portanto, e muitíssimo, à convenção de condomínio prevista no artigo 9º da Lei 4.591, de 16.12.64.

O regulamento da vida comunitária do loteamento fechado é, assim, fundamental para a existência desse tipo de loteamento."

"Loteamento fechado" é uma criação da sociedade que não tem escopo em legislação federal, cabendo a União, quando for o caso, legislar sobre a matéria, matéria que deve ser enfocada em legislação federal própria, pois é matéria de direito civil, privativa da União, como é a de condomínios e incorporações que pode ser utilizada por analogia, nos casos permitidos

Poderá o Município, dentro da política urbanística que adote, revogar tal licença com relação ao espaço interno das vias, a bem da conveniência e da oportunidade administrativa? Poder-se-ia entender que tal não poderá ser feito, pois se está diante de direito adquirido à licença de obra. Seria caso de desapropriação, desde que nos limites da lei, com indenização devida, prévia e justa. Razões de conveniência não se opõem a direitos. Ademais o regime juridico é de direito privado, não de direito administrativo.

VIII - ÁREAS DE URBANIFICAÇÃO ESPECIAL

No ensinamento de José Afonso da Silva(obra citada, pág. 322) áreas de urbanificação especial são aquelas a que se deve aplicar peculiar atuação, quer modificando a realidade urbana existente, quer criando determinada situação urbana nova com finalidade especifica.

Consiste o objeto da urbanificação especial na atuação urbanística visando à renovação urbana(ou reurbanização), à urbanificação prioritária(ou preferencial), à urbanização restrita, à formação ou ampliação de distrito industrial, à formação de núcleos residenciais de recreio e a execução de obras de grande porte.

As chamadas áreas de renovação urbana são as destinadas à realização de projetos de reurbanização, em especial os que têm por objeto: a recuperação de áreas urbanas deterioradas; a adequação de áreas adjacentes a obras públicas; o adensamento de áreas edificadas.

Por sua vez, a renovação urbana, como forma de urbanização, é a operação que tem por objeto, de um lado, alojar, em imoveis saudáveis, as famílias qeu se depauperem fisica e moralmente em pardieiros ou favelas; de outro lado, restituir, às áreas urbanas deterioradas ou carentes de remoção, uma estrutura e uma arquitetura dignas da época presente, como ensinou L. Jacquignon(Le droit de l'urbanisme, pág. 180).

Disse Jacques Baschwitz(L' urbanisme et l' aménagement foncier, pág. 218), na mesma ponderação oferecida por Hely Lopes Meirelles(Desapropriação para urbanização, RDA 116/1-1-15), é uma operação urbanistica que se realiza em áreas previamente delimitadas, entre nós, mediante um plano especial de urbanização, aprovado por lei municipal, e se caracteriza pela demolição dos imóveis existentes, seguida da reordenação da área e da construção de novas casas e edifícios.

A renovação da zona consiste em uma operação arquitetônica e urbanística de grande envergatura que tem por objeto adequar uma zona antiga às modernas funções, com base em planejamento prévio. O porte desse empreendimento exige, geralmente, a intervenção do Poder Público, geralmente por financiamento em entidade financeira que atenda os interesses macro existentes, como um banco interamericano, ou um consórcio imobliário, como forma de viabilização dessa urbanificação. Tal consistiria numa associação do proprietário com a municipalidade, pela qual se entrega a esta seu imóvel e, após a execução do plano, recebe, como pagamento, imóvel devidamente urbanizado, correspondente ao valor do seu imóvel antes das obras de urbanização realizadas com recursos públicos.

Deve haver absoluta conexão entre a renovação urbana e a proteção do meio ambiente urbano. Isso porque o urbanismo não pode tomar rumos de teor imediatista, vendo apenas o lucro, sem observar o social e o meio ambiente, acentuando tensões.

Destaca-se, ainda, o que se chama de operação urbana integrada que se dará por iniciativa da municipalidade ou mediante proposta apresentada pela iniciativa privada. A operação urbana integrada compreende um conjunto integrado de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, visando a alcançar transformações urbanísticas e estruturais, a melhoria e a valorização ambiental, de área destinada por lei especifica. Essa lei trará as diretrizes e os objetivos da operação urbana. Assim os proprietários dos lotes ou glebas poderão apresentar propostas para operação urbana, demonstrando o interesse público e a anuência expressa de um numero expressivo de proprietários(80% ou 2/3, conforme estabelecido no Plano Diretor).

Essas propostas poderão envolver: modificação dos índices e caraterísticas de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como modificação de normas edilícias; cessão onerosa do espaço público aéreo ou subterrâneo, resguardando o interesse público; regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente; solução de problema habitacional de moradores de habitações subnormais existentes na área abrangida pelo plano da operação urbana.

As solicitações dos interessados, em ambos os casos, serão aprovadas e concedidas mediante contrapartida financeira para a execução das obras indicadas no Programa de Obras constante em lei, e após análise relativa aos interesses urbanisticos, ambientais, sociais e estruturais da área, tais como: impacto ubanístico da implantação do empreendimento no tocante à saturação da capacidade viária do entorno e á qualidade ambiental; uso e ocupação do solo na vizinhança e suas tendências recentes; valorização paisagística dos logradouros e imóveis a preservar; articulação e encadeamento dos espaços públicos e dos espaços particulares de uso coletivo; enquadramento da volumetria das edificações existentes e a correção dos elementos interferentes, visando à harmonização do desenho urbanístico; necessidade de desapropriação de imóveis; atendimento às diretrizes do plano diretor(Ver Plano Diretor do Municipio de Diadema, na grande São Paulo).

IX – A UTILIZAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO EM UNIDADE MILITAR

Disciplina específica merece o ordenamento urbano e de tráfego em área militar. O Decreto-Lei 3.437/1941 discrimina, num raio de 1.320 metros das fortificações militares, uma série de limitações a construções, com caráter de defesa nacional, que justificam o controle de trânsito pela Polícia do Exército, inclusive ao tráfego de pedestres civis. Determina o artigo 1º daquela norma:

Art. 1º Na 1ª zona de 15 braças (33 metros) em torno das fortificações. nenhum aforamento de terreno será concedido e nenhuma construção civil ou pública autorizada, considerando-se nulas as propriedades porventura existentes, sem onus para o Estado.

Veja-se, na matéria, precedente do TRF – 2º Região:

Nesse sentido, há precedente do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, in verbis: "ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. FORÇAS ARMADAS. ATRIBUIÇÕES. FISCALIZAÇÃO DO TRÂNSITO EM BENS PÚBLICOS FEDERAIS, OBJETO DE SERVIDÃO MILITAR. ART. 142, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 97/99. ART. 24, INC. V, DO CÓDIGO CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 97/99. ART. 24, INC. V, DO CÓDIGO NACIONAL DE TRÂNSITO. RESOLUÇÃO SMTR N.º 842, DO SECRETÁRIO MUNICIPAL DE TRÂNSITO. 1 Ao fiscalizar o trânsito nas ruas e avenidas da Vila Militar, o Exército exerce sua atribuição constitucional de defesa do patrimônio que lhe é afetado, assegurando a proteção de seu pessoal e de transeuntes, evitando inclusive alegações de responsabilidade civil, uma vez que tais logradouros possuem a natureza jurídica de bens públicos federais, regularmente adquiridos, sujeitos à disciplina do instituto da servidão militar. 2 Todos os bens e direitos reais federais gozam da proteção constitucional, que deve ser argüida, na espécie, a favor da União, sendo lícita e de base constitucional qualquer atividade fiscalizatória ou de polícia administrativa das Forças Armadas, garantindo-se a segurança e a integridade dos Próprios Nacionais, das vias que os integram, atravessam ou são contíguas, dos funcionários e de transeuntes, no raio de 1.320,00 metros à volta dos estabelecimentos castrenses, decorrente do instituto da servidão militar. 3 É inequívoca a observância do papel das Forças Armadas, outorgado pelo art. 142 da Lei Maior e regulamentado pela Lei Complementar 97/99, bem como sua participação na ordem democrática, no âmbito de seu destino constitucional, estando plenamente integradas ao Poder Civil, nos projetos comuns de interesse da sociedade. 4 A força armada pode fazer policiamento ostensivo de trânsito na Área de Servidão Militar, pois essa atribuição integra o instituto e faz parte da defesa militar preventiva das instalações e equipamentos, à distância, não se ferindo, assim, a Resolução SMTR nº 842, do Secretário Municipal de Trânsito, nem tampouco se contrariando o dispositivo do inciso V, do artigo 24, do Código Nacional de Trânsito. 5 Apelação e remessa necessária parcialmente providas, reformando-se parcialmente a r. sentença a quo, para que a atuação da Força Armada só se verifique na forma e meios constitucionais, assegurando-se-lhe o exercício dos direitos decorrentes da Servidão Militar na área em questão, mantendo a distância de 1.320,00 metros externa e paralelamente aos limites dos Próprios Nacionais, inclusive na fiscalização do trânsito, garantindo a validade da Resolução SMTR nº 842, do Secretário Municipal de Trânsito, convalidando os atos administrativos praticados, garantindose, outrossim, a aplicação de sanções de trânsito pela Força Armada em outras áreas, temporariamente, quando em missões de segurança. (AC 199951010012314, Desembargador Federal RALDÊNIO BONIFACIO COSTA, TRF2 OITAVA TURMA ESPECIALIZADA, DJU Data::21/03/2006 Página::249.)"

Em face disso, podem as forças armadas fechar vias onde há imóveis de seu uso, seja para serviço ou moradia de militares, por ser razão de ordem pública. O art. 99 do Código Civil determina o que é um bem público de uso especial, eis que é destinado a serviço ou estabelecimento da administração federal e, portanto, suas dependências não podem ser acessadas e utilizadas livremente por qualquer cidadão, podendo ser aplicadas algumas restrições, para fins de preservação do interesse público. Veja-se nesse sentido a APELAÇÃO CÍVEL Nº 468469 PE (2007.83.08.001928-1), julgada pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, Primeira Turma.

X - URBANIZAÇÃO, ÁREAS VERDES e MEIOS DE PUBLICIDADE

Já se falou que os jardins são os enfeites das cidades. As áreas verdes são uma exigência higiênica, de equilíbrio do meio ambiente urbano e dos locais de lazer, como explicitou José Afonso da Silva(obra citada, pág. 277).

Sobre a matéria ensinou J. M. Alonso Velasco(Ciudad y espácios verdes, pág. 87), no sentido de que "sem suprimir o que possa ter de pitoresco, a vegetação deve empregar-se com um critério realista e não-romântico. As árvores, os arbustros, os prados e a flores devem ser empregados com um critério racional, destinado a preencher função social assinada aos espaços verdes, dentro do qual, e sem sair dela, terão cabimento os diversos critérios decorativos e de ornamento".

Por outro lado, os anúncios, paineis e cartazes, que são expostos no espaço público, devem ser objeto do devido cuidado, não se constituindo apenas numa matéria promocional e empresarial.

O Decreto 15.364, de 28 de setembro de 1978, regulamentou o artigo 22, IV, da Lei 7.805/72, que determinou se estabelecessem, por ato do executivo municipal, as normas aplicáveis às diferentes categorias de uso e s diferentes zonas de uso, pertinentes à permissão ou restrição para colocação de cartazes, letreiros, placs, tabuletas, anúncios, quadros luminosos ou similares, em qualquer ponto visível da via pública.

Anúncios são quaisquer veiculos publicitários de comunicação visual, presentes na paisagem urbana. Os anúncios são expostos em suporte que se apresentam de várias maneiras: fachadas, placas, tabalutas, toldos, dispositivos luminosos, paineis e cartazes.

O painel se caracteriza por constituir-se de materais que expostos por longo período de tempo, não sofrem deterioração física substancial, e por ser de baixa rotatividade de mensagem e reduzido número de exemplares. O cartaz é constituído por materiais que, expostos por curto período de tempo, sofrem deterioração física substancial. O cartaz mural(outdoor) é o anúncio composto de váris folhas de papel afixadas em quadros próprios(Prefeitura Municipal de São Paulo, Cadastro de Anúncios, n. 24, pág. 14).

Em especial, trago à colação norma específica do município de Natal:

Os meios de Publicidade ao ar livre no Município de Natal estão regulamentados pelo decreto Nº 4.621, de 06 de julho de 1992. Além deste decreto, o Código de Meio Ambiente (Lei Nº 4.100 de 19 de junho de 1992) também deve ser observado em alguns casos, além da Lei Nº 4.748 de 30 de abril de 1996, que regulamenta a limpeza urbana no município.

Lei Nº 4.100 de 19 de junho de 1992 - Código de Meio Ambiente
Decreto Nº 4.621, de 06 de julho de 1992
Lei Nº 4.748 de 30 de abril de 1996 – Regulamenta a Limpeza Urbana no Município de Natal

Fachada, Painel, Muro, Projetores e Amplificadores, Grafismo Artístico, Tapume e Toldoa) De até 3,00 m² - R$ 41,63 por anob) De 3,00 m² até 7,00 m² - R$ 81,95 por anoc) Acima de 7,00 m² - R$ 123,58 por ano
OUTDOORR$ 65,04 por ano ( por unidade )
FAIXA, BANDEIRA, BALÃO, FLÂMULA E TEMPORÁRIOSR$ 32,52 por 15 dias ( por unidade )R$ 10,84 por 5 dias ( por unidade )
OUTROSSão estimados de acordo com o grau de impacto visual.

Objetivo: promover, divulgar e ampliar a normatização sobre o uso de meios de anúncios garantindo a preservação da paisagem natural, histórica, e turística, a segurança do trânsito de motoristas e pedestres, concomitantemente com os interesses publicitários através de ações de educação ambiental, cidadania e respeito aos espaços públicos.Estimular o envolvimento da população no controle de meios de anúncios no município, por meio da participação, em escolas, empresas, associações comunitárias e pela Internet.

Público alvo: população da cidade do Natal, especialmente aqueles que são usuários de meios de anúncios externos: estudantes, arquitetos, engenheiros, comerciantes, agentes de propaganda e publicidade, proprietários de meios de anúncios, empresários, instaladores de mídia externa, entre outros.

Áreas de atuação: Toda a cidade.

Estratégias e funcionamento:

Produzir cartilha e programa na internet específicos, contendo orientação e normas de uso correto de mídia externa;

Criar ambiente virtual na Internet que permita ao usuário interagir com o SPB e a cartografia da cidade, por bairro ou área, onde esteja demonstrado o grau de interferência dos diversos tipos de anúncios já instalados, conforme a legislação em vigor;

Nesse mesmo ambiente, o usuário poderá analisar a área que ele deseja anunciar sua empresa e/ou produto, verificar as normas para uso correto dos meios de anúncios e condições de licenciamento, e denunciar usos inadequados ou ilegais ;

Divulgar também através de palestras na SME, na FCDL, SEBRAE, SESC e outras instituções;

Procurar com as parcerias realizar atividades que possam ratificar a campanha com seus afiliados para atrair patrocinadores;

O cidadão que acessa o site e contribuiu poderá concorrer a prêmios, camisetas, mudas de plantas, livros, etc.

Caberá ao setor de Geoprocessamento e ao SPB a atualização do Banco de Dados com as informações (positivas ou negativas) advindas do site, avaliando o impacto da medida no índice de valorização da Paisagem.

Ações principais: construção de ambiente virtual interativo sobre o controle da paisagem de Natal, permitindo maior participação dos anunciantes, favorecendo-os com troca de informações, inclusive com denúncias e sugestões.

XI - ZONA ESPECIAL DE TURISMO

Segundo a Lei nº. 6.513 (Capítulo I, Art.1º):

“Consideram-se de interesse turístico as Áreas Especiais e os Locais instituídos na forma da presente Lei, assim como os bens de valor cultural e natural, protegidos por legislação específica, e especialmente:

I - Os bens de valor histórico, artístico, arqueológico ou pré-histórico;

II - as reservas e estações ecológicas;

III - as áreas destinadas à proteção dos recursos naturais renováveis;

IV - as manifestações culturais ou etnológicas e os locais onde ocorram;

V - as paisagens notáveis;

VI - as localidades e os acidentes naturais adequados ao repouso e a prática de atividades recreativas, desportivas ou de lazer;

VII - as fontes hidrominerais aproveitáveis;

VIII - as localidades que apresentam condições climáticas especiais;

IX - outros que venham a ser definidos, na forma desta lei.”

Mais adiante, a mesma Lei apresenta o conceito de “Áreas Especiais de Interesse Turístico” e os “Locais de Interesse Turístico”, colocando que (Lei nº. 6.513 Capítulo I):

“Artigo 3º - Áreas Especiais de Interesse Turístico são trechos contínuos do território nacional, inclusive suas águas territoriais, a serem preservadas e valorizadas no sentido cultural e natural, e realização de planos e projetos de desenvolvimento turístico.

Artigo 4º - Locais de Interesse Turístico são trechos do território nacional, compreendidos ou não em Áreas Especiais, destinados por sua adequação ao desenvolvimento de atividades turísticas, e à realização de projetos específicos, e que compreendam”

Áreas de especial interesse turístico são trechos contínuos do territorio nacional, inclusive suas águas territoriais, a serem preservados e valorizados no sentido cultural e natural e destinados à realização de planos e projetos de desenvolvimento turístico, artigo terceiro da Lei 6.513/77.

As áreas especiais de interesse turístico prioritárias são aquelas de alta potencialidade turística, que devem ou possam ser objeto de planos e programas de desenvolvimento do turismo, em virtude do próprio fluxo de turistas. Veja-se o artigo 4º daquela norma que disciplina a matéria:

Art . 4º - Locais de Interesse Turístico são trechos do território nacional, compreendidos ou não em Áreas especiais, destinados por sua adequação ao desenvolvimento de atividades turísticas, e à realização de projetos específicos, e que compreendam:

I - bens não sujeitos a regime específico de proteção;

Il - os respectivos entornos de proteção e ambientação.

§ 1º - Entorno de proteção é o espaço físico necessário ao acesso do público ao Local de Interesse Turístico e à sua conservação, manutenção e valorização.

§ 2º - Entorno de ambientação é o espaço físico necessário à harmonização do local de Interesse Turístico com a paisagem em que se situar.

Uma vez destinada a área, ou o local como de interesse turístico, incidem as restrições, quanto ao uso e a ocupação do solo e a preservação, do entorno dos imóveis indicados, da propriedade ou propriedades envolvidas, impondo aos proprietários, a responsabilidade de conservação, segurança e higiene dos bens.

Autor

Rogério Tadeu Romano

Procurador Regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ROMANO, Rogério Tadeu. Alguns conceitos de direito urbanístico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5214, 10 out. 2017. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/59453. Acesso em: 25 abr. 2024.

Alguns conceitos de direito urbanístico