A investigação criminal direta pelo Ministério Público

Resumo: O artigo aborda o tema da investigação criminal realizada diretamente pelo Ministério Público, analisando o assunto nas perspectivas do direito comparado, do ordenamento jurídico-normativo brasileiro, da jurisprudência e, ainda, à luz de questões fáticas pertinentes ao tema. A posição principal sustenta a possibilidade de investigação criminal conduzida diretamente pelo Ministério Público, uma vez que os órgãos policiais não detêm o monopólio da investigação criminal. O objetivo é demonstrar a legitimidade da investigação criminal conduzida pelo Ministério Público, bem como a importância e a atualidade do tema, notadamente diante da discussão sobre o novo Código de Processo Penal no âmbito do Congresso Nacional.

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Introdução

O tema da investigação criminal direta pelo Ministério Público habita o cenário jurídico há muito tempo. Ainda que o assunto já tenha merecido atenção da doutrina e da jurisprudência, a atualidade e a importância da questão são visíveis não apenas em razão das recentes investigações ocorridas no país, mas também diante da discussão e da tramitação do anteprojeto do novo Código de Processo Penal no âmbito do Congresso Nacional.

Inicialmente, é necessário compreender o que se entende por poder investigatório. Poder, derivado do latim potere, significa ter a faculdade de; ter a possibilidade de fazer; ou a autorização para algo[1]. Investigar, derivado do latim investigare, significa seguir os vestígios de algo; fazer diligências para achar; pesquisar, indagar, inquirir: investigar as causas de um fato[2].

Portanto, a investigação criminal envolve a apuração completa de um ou mais fatos com contornos no âmbito do direito penal, de modo que visa perscrutar todas as circunstâncias do acontecimento para levar ao destinatário da ação penal todos os elementos necessários à formação do seu convencimento.

Na perspectiva histórica, já na antiguidade clássica, é possível visualizar a investigação criminal realizada diretamente pela figura do acusador tanto no direito ateniense como no direito romano.

Todavia, “se é certo que nos direitos ateniense e romano (do período republicano) a investigação cabia ao acusador, não é menos certo que, em sua quase totalidade, este acusador era um cidadão comum – vítima ou não, do fato que motivava sua iniciativa acusatória – nada tendo que ver com a natureza oficial ou estatal do Ministério Público. Desta forma, se podemos afirmar que no Direito Antigo está a origem de uma investigação realizada pelo acusador – o que já nos levou a denominar esta característica como sendo o princípio quem acusa investiga – é a natureza não oficial deste acusador que nos impede de dizer que lá também esteja a origem de uma investigação presidida pelo Ministério Público.”[3]

Em Atenas, também a figura do Tesmóteta chegou a exercer funções de investigação nos casos de especial interesse do Estado, além de investigar e acusar nos casos em que certos funcionários públicos não apresentassem corretamente suas contas, bem como nos crimes de traição, ilegalidade, proposição de lei ilegal, sicofantia e falso testemunho prestado nos julgamentos realizados no Areópago.[4]

Todavia, a doutrina majoritária afirma que a origem da investigação criminal presidida[5] pelo Ministério Público remonta ao Code d’Instruction Criminelle francês de 1808. Segundo Mauro Fonseca Andrade, inicialmente, o Code de 1808 limitou a atividade investigativa do Procurador Imperial (membro do Ministério Público) a hipóteses específicas previamente delimitadas. No entanto, com o passar do tempo, o Ministério Público passou a realizar um novo tipo de investigação fora das hipóteses elencadas no Código, o que era uma consequência natural da função acusatória.[6]

É importante notar que o Code de 1808 representou grande avanço em relação à persecução penal como um todo, além de ter proporcionado reflexos em vários outros países.

Portanto, estas linhas introdutórias já demonstram que a investigação criminal conduzida pelo órgão acusador acompanha a história da persecução penal.

Com o transcurso do tempo, foi possível perceber uma ampliação inexorável dos países e dos respectivos modelos processuais que contemplam o poder investigatório do Ministério Público. Com efeito, no período hodierno é fácil constatar uma tendência mundial de conferir ao Parquet  poderes de investigação criminal, mesmo em países que adotam um modelo processual misto (e não propriamente acusatório), de modo que há quem visualize a celeuma criada em torno do tema da possibilidade ou não de investigação do Ministério Público como “uma renitente e brasileira polêmica”.[7]

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O Ministério Público e a investigação criminal no direito comparado

Neste momento, a intenção não é realizar um estudo percuciente do sistema de justiça penal no âmbito do direito comparado, mas apenas ressaltar, de forma direta e objetiva, o elo entre o Ministério Público e a tarefa de investigação criminal, demonstrando, de forma hialina, a tendência mundial de atribuir poder de investigação ao Parquet.

Nos Estados Unidos da América 

Nos Estados Unidos da América, o Ministério Público tem a prerrogativa de comandar o andamento das investigações, orientando o trabalho policial, que será realizado de acordo com os interesses do Parquet. Significa dizer que a investigação é feita para atender às necessidades probatórias indicadas pelo órgão de acusação, que tem a prerrogativa de oportunizar o início da investigação, comandar o seu andamento e interrompê-la quando entender conveniente.

Cumpre salientar que a Polícia não possui legitimidade para postular medidas cautelares relativas a direitos fundamentais do cidadão, as quais devem ser requeridas pelo Ministério Público e dependem da autorização judicial[8].

Merece referência também o instituto do plea bargain, que se constitui na negociação entre o Ministério Público e o acusado (com sua defesa) – mas que depende de homologação judicial - na qual o acusado irá se declarar culpado em troca de alguma espécie de benefício. Diante disso, é possível visualizar a ampla discricionariedade do Ministério Público no que concerne à resolução do caso concreto.

Por fim, o Ministério Público pode convocar o Grand Jury diante da recusa da Polícia em investigar causas que o Promotor deseja que sejam investigadas. Trata-se de um Tribunal composto, em regra, por 23 leigos, com amplos poderes de investigação, razão pala qual, nesta hipótese, o Ministério Público não precisa do trabalho policial para a realização da investigação[9].

No México

A Constituição Mexicana, após a reforma de 2008, que contemplou o sistema penal acusatório, passou a dispor que o Ministério Público tem a prerrogativa de realizar diretamente as investigações criminais, além de estabelecer que a Polícia deve realizar as atividades investigatórios sob a condução do Parquet. Neste sentido:

“Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicia (...)”.[10]

El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley (...)”

No mesmo sentido é a disposição do Código Nacional de Procedimentos Penais:

Artículo 127. Competencia del Ministerio Público

Compete al Ministerio Público conducir la investigación, coordinar a las Policías y a los servicios periciales durante la investigación, resolver sobre el ejercicio de la acción penal en la forma establecida por la ley y, en su caso, ordenar las diligencias pertinentes y útiles para demostrar, o no, la existencia del delito y la responsabilidad de quien lo cometió o participó en su comisión.[11]

Além de investigar e exercer a ação penal, é perceptível que a Constituição Mexicana também fez previsão da possibilidade de o Ministério Público levar em conta critérios de oportunidade para o exercício da ação penal.

Na Itália

No sistema Italiano, após a reforma de 1988 (que aboliu os resquícios do Juizado de Instrução), adotou-se um processo penal com características do sistema acusatório. Neste modelo, o Ministério Público coordena e dirige a atividade policial investigativa, de modo que incumbe ao Parquet determinar os atos a serem realizados, planejar o tempo de duração da investigação e, de forma geral, conduzir as atividades na investigação preliminar.

Nos dizeres de Fauzi Hassan Choukr, a presença do Ministério Público na investigação ocorre da seguinte maneira:

“O Ministério Público é dirigente da investigação preliminar, ressaltando caber ao ‘Parquet’ nessa fase, inclusive, a produção dos meios de prova que eventualmente sirvam para a defesa daquele que poderá vir a ser réu na futura ação penal, desde logo evitando-se qualquer nomenclatura que possa indicar tratar-se essa etapa de um verdadeiro momento de formulação de acusação”.[12]

Portanto, também na Itália, após a implantação de um sistema acusatório, atribuiu-se ao Ministério Público a condução e o controle das investigações, de modo a delimitar todos os atos concretos a serem realizados, bem como a prerrogativa de realizar a acusação no âmbito judicial.

Na França

O Ministério Público francês é considerado uma magistratura especial, sendo chamado de Magistrature Debout ou Magistrature du Parquet, mas não goza das mesmas garantias previstas para os magistrados do Poder Judiciário. Segundo Marcos Kac:

"Na França, onde o Ministério Público ganhou relevo, este faz parte do Poder Executivo e é considerado como uma magistratura especial, com as seguintes atribuições: i) exercitar a ação penal; ii) representar a sociedade e em seu nome requerer a aplicação das leis; iii) velar por sua observância; iv) executar as decisões judiciais quando essas disserem respeito à ordem pública; v) defender os interesses daqueles que forem incapazes de fazê-lo por si".[13]

No que concerne à investigação penal e ao relacionamento com a Polícia, Paulo Rangel apresenta a seguinte lição:

“A relação entre Ministério Público e a polícia de atividade judiciária é de subordinação desta àquele, pois a polícia se encontra sob a direção do Procurador-Geral, inclusive, pode determinar aplicação de sanção disciplinar por falta de seus agentes. A Polícia, assim, mantém o Ministério Público informado de tudo que acontece, inclusive quanto às diligências que serão realizadas para colheita de informações necessárias à elucidação dos fatos cometidos.”

Portanto, é possível perceber que, no sistema francês, a Polícia é subordinada ao Ministério Público, razão pela qual, por corolário lógico, este detém o controle e a condução das investigações.

Na Alemanha

Na Alemanha, atualmente, o Ministério Público pode conduzir diretamente as investigações criminais, notadamente em relação aos crimes mais graves, entre os quais podemos citar os crimes do “colarinho branco”, crimes financeiros, homicídios, terrorismo, etc, além de ter a prerrogativa de baixar instruções normativas a serem seguidas pela Polícia.[14]

Além da possibilidade de realizar diretamente a investigação, o Ministério Público alemão dirige e coordena o trabalho policial, muito embora a Polícia não esteja subordinada ao Parquet.

Em Portugal

No ordenamento jurídico de Portugal, o Código de Processo Penal estabelece que compete ao Ministério Público dirigir o inquérito, procedimento por meio do qual se realiza a investigação criminal. Neste sentido:

“Artigo 263.º (Direcção do inquérito)

1 - A direcção do inquérito cabe ao Ministério Público, assistido pelos órgãos de polícia criminal.

2 - Para efeito do disposto no número anterior, os órgãos de polícia criminal actuam sob a directa orientação do Ministério Público e na sua dependência funcional.

No entanto, apesar de o Ministério Público conduzir as investigações, há possibilidade de delegação de diligências investigativas aos órgãos policiais.

No direito processual penal português, é importante salientar que houve manutenção do Juizado de Instrução, muito embora com notável redução de sua importância em comparação com a legislação outrora existente.

Na Espanha

Na Espanha, o sistema processual adotado prevê a figura do Juizado de Instrução, o que, em um olhar apressado, poderia sugerir uma incompatibilidade com a investigação realizada pelo Ministério Público. Todavia, com a implementação de reformas legislativas pontuais, vem crescendo a importância do Ministério Público na investigação penal, com a substituição gradativa do Juiz-Instrutor.

No que concerne às inovações legislativas, Mauro Fonseca Andrade cita a Lei Orgânica 5/00, que regula a responsabilidade penal dos menores, que seria equivalente ao nosso Estatuto da Criança e do Adolescente. Segundo o autor, a novidade da lei é a substituição do Juiz-Instrutor pelo Ministerio Fiscal Instructor.[15]

Ademais, a Ley de Enjuiciamento Criminal espanhola dispõe, em seu artigo 283, que a Polícia Judicial será auxiliar dos Juízes competentes e do Ministério Público (denominado Ministerio Fiscal), ficando obrigada a seguir as instruções recebidas a respeito da investigação criminal.

Portanto, conforme se depreende de uma análise mais profunda, até mesmo no modelo espanhol há uma crescente importância do Ministério Público na investigação penal, sendo que a Polícia Judiciária deve obedecer às instruções emanadas do Parquet a respeito da investigação criminal.

No Chile

Segundo o artigo 83 da Constituição do Chile, o Ministério Público tem três atribuições principais: a direção exclusiva da investigação dos fatos delituosos, o exercício da ação penal pública e a proteção de vítimas e testemunhas.

A Constituição Chilena também prevê que o Ministério Público poderá emitir ordens diretas às forças de segurança (entre as quais se inclui a Polícia) durante a investigação criminal, ressalvadas aquelas que podem restringir direitos fundamentais do investigado, as quais dependerão de autorização dos Juízes de garantia.

Portanto, no sistema Chileno, a direção da investigação compete exclusivamente ao Ministério Público, que contará com o auxílio da Polícia nas tarefas de investigação.

Na Argentina

Na Argentina, no ano de 2014, foi promulgado o novo Código de Processo Penal, que adotou um modelo com características do sistema acusatório, substituindo o sistema anterior que previa a figura do Juiz-Instrutor. Com efeito, houve um reforço de modo sobejo das prerrogativas do Parquet e, ao mesmo tempo, a proibição de que Juízes participem de diligências de investigação.

O novo Código de Processo Penal argentino atribuiu ao Ministério Público a possibilidade de realizar diretamente a investigação preliminar (arts. 213 e 214).

Além disso, o Código estatuiu que, ao tomarem conhecimento de um delito de ação pública, os Agentes de Polícia devem informar o fato ao representante do Ministério Público logo após a primeira intervenção, continuando a investigação sob o controle e direção do Parquet.

No Uruguai

Recentemente, o Uruguai também promoveu uma reforma processual penal cujos objetivos precípuos foram instituir o sistema acusatório, simplificar o processo, otimizar a eficácia global do sistema de justiça penal, desenvolver uma maior capacidade de investigação no que concerne a delitos complexos, ter um processo com duração razoável e favorecer uma maior intervenção da vítima do delito.

A legislação uruguaia outorga ao Ministério Público a atribuição de exercitar a ação penal pública e de praticar todas as diligências necessárias ao êxito da investigação. Ademais, há previsão expressa de que incumbe ao Ministério Público dirigir as investigações de crimes e controlar a atuação da Polícia.

No Peru

O Código de Processo Penal Peruano prevê que compete ao Ministério Público dirigir a investigação dos delitos e promover a ação penal pública. Visando apurar todas as circunstâncias do delito, o Ministério Público conduz e controla juridicamente os atos de investigação realizados pela Polícia, estando esta instituição obrigada a cumprir as ordens emitidas pelo Fiscal. Por fim, a lei também prevê a prática de atos de investigação diretamente pelo membro do Ministério Público.

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O panorama da investigação criminal pelo Ministério Público no Brasil

Inicialmente, cumpre demonstrar que a Polícia não detém o monopólio das investigações criminais. O artigo 144, § 1º, IV, da Constituição Federal dispõe que compete à Polícia Federal exercer, com exclusividade, as funções de Polícia Judiciária da União.

Tal dispositivo não confere, de forma nenhuma, monopólio investigativo, uma vez que trata tão somente de explicitar que compete exclusivamente à Polícia federal ser a Polícia Judiciária da União.

Também constitui prova contundente de que a Constituição Federal não outorgou monopólio investigativo à Polícia a previsão contida no artigo 58, § 3º, da Carta Magna, mormente ao conferir poderes investigatórios às comissões parlamentares de inquérito.

Ademais, não se deve confundir o desempenho da atividade de Polícia Judiciária com a atividade de investigação criminal. Essa função de Polícia Judiciária - qual seja, a de auxiliar o Poder Judiciário - não se identifica com a função investigatória, qual seja, a de apurar infrações penais. Destarte, a Polícia Judiciária, e não a função investigativa criminal, é que seria atribuição exclusiva da Polícia Federal no âmbito da União e, por simetria, da Polícia Civil no plano estadual.

Lado outro, constitui rematado equívoco imaginar que o artigo 144, § 4º[16], da Constituição Federal poderia significar alguma espécie de monopólio investigativo da Polícia. Tal dispositivo não prevê exclusividade, monopólio ou titularidade privativa da investigação, o que se depreende de uma simples leitura.

Por sua vez, o artigo 4, parágrafo único, do Código de Processo Penal dispõe que a atribuição da Polícia referente à apuração de infrações penais não excluirá a de autoridades administrativas a quem por lei seja cometida a mesma função, o que comprova que outros órgãos também podem realizar investigações penais, não existindo, portanto, monopólio.

Internalizada a premissa de inexistência de monopólio investigativo da Polícia, é viável avançar e verificar os dispositivos constitucionais e legais através dos quais é possível extrair a possibilidade de investigação direta do Ministério Público.

Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Ministério Público foi nitidamente fortalecido, uma vez que recebeu uma ampla gama de atribuições cíveis e criminais, cabendo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

A Constituição Federal estabeleceu que compete ao Ministério Público promover, privativamente, a ação penal pública.

De acordo com a teoria dos poderes implícitos (“implied powers”), quando a Constituição confere uma função a determinado órgão, haverá a atribuição implícita dos poderes e dos meios necessários para a execução daquele encargo, salvo limitação expressa. Surgida nos Estados Unidos da América, a teoria preconiza que a Constituição estabelece apenas as regras gerais e as funções dos órgãos e poderes constituídos, incumbindo-lhes a utilização dos meios necessários para a consecução das finalidades previstas.

Assim, para viabilizar o exercício da ação penal pública há que se atribuir implicitamente, como desdobramento necessário do artigo 129, I, da Constituição Federal, a possibilidade de o Ministério Público investigar.

Neste aspecto, não merece acolhida o argumento de que a Constituição Federal já explicitou o meio adequado ao estatuir a atribuição da Polícia de realizar investigação criminal, razão pela qual não seria adequada a invocação da teoria dos poderes implícitos.

Isto porque, em sua essência, a definição da teoria dos poderes implícitos está ligada originalmente à autorização de um segundo meio implícito, mormente em decorrência de o primeiro meio possível não atender às necessidades do órgão que abarca a finalidade a ser alcançada.

Destarte, a teoria é aplicável ao tema em análise em função da outorga privativa da ação penal pública ao Ministério Público (art. 129, I, da Constituição Federal de 1988). Se o Ministério Público pode o mais, que é propor a ação penal pública, também pode o menos, que é a investigação, a apuração das circunstâncias para que possa exercer, se for o caso, a ação penal pública.

Mauro Fonseca Andrade comenta, inclusive, que a teoria dos poderes implícitos já foi invocada pela doutrina francesa do século XIX para justificar a possibilidade de o Ministério Público realizar investigação criminal fora dos casos em que ele detinha legitimidade estatuída expressamente pela lei.[17]

A Constituição Federal de 1988 também contém outros dispositivos que permitem inferir a faculdade investigatória penal do Ministério Público. No artigo 129, VI, há previsão da atribuição de expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva.

Neste aspecto, a expedição de notificações e a requisição de informações e documentos são atividades eminentemente ligadas à investigação de algum fato, que tanto pode ocorrer no âmbito civil quanto na seara penal. Com efeito, quando a Carta Magna diz “procedimentos administrativos de sua competência”, significa que abrange todos aqueles procedimentos inerentes às funções ministeriais, o que, obviamente, abrange as funções penais.

Sobre o tema, é importante trazer à baila a lição de Hugo Nigro Mazzilli:

“No inc. IV do art. 129, da Constituição, cuida-se de procedimentos administrativos de atribuição do Ministério Público – e aqui também se incluem investigações destinadas à coleta direta de elementos de convicção para formar sua opinio delictis: se os procedimentos administrativos a que se refere este inciso fossem apenas de matéria cível, teria bastado o inquérito civil de que cuida o inc. III. O inquérito civil nada mais é que um procedimento administrativo de atribuição ministerial. Mas o poder de requisitar informações e diligências não se exaure na esfera cível; atinge também a área destinada a investigações criminais.”[18]

Portanto, ao conferir o poder de expedir notificações e de requisitar informações e documentos, o constituinte originário outorgou o poder de investigar, uma vez que estas atividades são tarefas de investigação.

E não seria possível excluir da dicção constitucional os procedimentos de investigação penal em razão de dois princípios comezinhos de hermenêutica jurídica: 1) onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir; 2) a lei não contém palavras inúteis. Se o inciso quisesse se referir apenas às investigações na seara cível, o inciso III já seria suficiente e o legislador teria sido explícito como o foi nas oportunidades em que pretendeu fazer referência apenas a procedimentos administrativos não penais.

No plano infraconstitucional, a Lei Complementar nº 75/93, em seu artigo 8, estabelece que, nos procedimentos de sua competência, o Ministério Público poderá:

“I - notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, no caso de ausência injustificada;

 II - requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da Administração Pública direta ou indireta;

III - requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidores e meios materiais necessários para a realização de atividades específicas; 

IV - requisitar informações e documentos a entidades privadas;  

V - realizar inspeções e diligências investigatórias; 

VI- ter livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes à inviolabilidade do domicílio;

 VII - expedir notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que instaurar;

VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo a serviço de relevância pública; 

IX - requisitar o auxílio de força policial.

Portanto, é perceptível que a LC nº 75 elencou diversas diligências de investigação que podem ser realizadas diretamente pelo Ministério Público nos procedimentos de sua competência, o que abrange os procedimentos destinados à investigação de infrações penais[19]. Esta interpretação tem plena compatibilidade com as funções institucionais do Ministério Público.

Cumpre asseverar, ainda, que a LC nº 75 prevê atribuição investigativa do Ministério Público para a apuração de infrações penais praticadas por seus membros.

A Lei nº 8.625/93 contém prerrogativas semelhantes. No artigo 26, I, há a seguinte previsão:

“Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:

I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instruí-los:

a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei;

b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se refere a alínea anterior

A lei estabelece expressamente a prerrogativa de instaurar procedimentos administrativos pertinentes nos quais as diligências investigativas poderão ser realizadas. E é evidente que os procedimentos investigatórios criminais são pertinentes às funções institucionais do Ministério Público. Cumpre frisar que na primeira parte o dispositivo tratou do inquérito civil e outras medidas análogas, razão pela qual quando menciona “outros procedimentos administrativos pertinentes” quer fazer referência a procedimentos investigativos diversos, entre os quais estão evidentemente incluídos aqueles relacionados à investigação criminal.

Considerando a possibilidade de investigação do Ministério Público, o Conselho Nacional do Ministério Público editou a resolução nº 181/2017[20], que disciplina o procedimento investigatório criminal.

Sobre o tema, não merece prosperar o argumento crítico de que uma resolução viola a lei ao estabelecer a atribuição investigativa do Ministério Público. Neste caso, a resolução representa simplesmente a regulamentação da investigação que já decorre naturalmente de dispositivos constitucionais e legais.

Ou seja, no tocante ao tema da investigação criminal, a resolução do Conselho Nacional do Ministério Público não cria o direito no ordenamento jurídico, mas simplesmente regulamenta de maneira pormenorizada e impõe limites à atribuição investigativa estabelecida pela Constituição Federal e pelas leis federais.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu que as resoluções do Conselho Nacional de Justiça – e, deste modo, igualmente, as do Conselho Nacional do Ministério Público - possuem “caráter normativo primário” (ADC 12-MC).

Se o cenário normativo contém o supedâneo da investigação direta do Ministério Público, é necessário explicitar o entendimento jurisprudencial sobre o tema. O Supremo Tribunal Federal reconhece que o Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do Estado.[21]

Analisando a perspectiva à luz de questões práticas, também é possível vislumbrar a necessidade de conferir ao Ministério Público o poder investigatório. Neste ponto, a primeira questão diz respeito às infrações penais praticadas por policiais. Em tais casos, se o Ministério Público não pudesse investigar, haveria um sério comprometimento das investigações com elevado risco de impunidade.

Também nas infrações penais praticadas por funcionários públicos e agentes políticos de elevada hierarquia na composição constitucional da República há risco de comprometimento da eficácia da investigação, uma vez que as Polícias Federal e Civil estão subordinadas aos respectivos Poderes Executivos, o que torna as Polícias mais sensíveis à influência política e a pressões políticas e institucionais no curso da apuração dos fatos.

Neste quadro, a independência do Ministério Público representa aspecto relevante para a eficácia dessas investigações mais complexas que envolvem funcionários públicos e agentes políticos de elevada envergadura na ordem constitucional.

Em outra perspectiva, é inegável que vivemos um período em que as investigações policiais não conseguem apurar a autoria da imensa maioria dos crimes ocorridos no território nacional. Embora as estatísticas não sejam precisas, é fato que a taxa de elucidação de crimes no território nacional é irrisória, o que gera uma impunidade extremamente perniciosa.

Há inúmeras investigações que nem sequer são iniciadas pela Polícia, inquéritos policiais em curso há muitos anos sem que nenhuma diligência concreta tenha sido realizada, cidadãos que reclamam da recusa dos órgãos policiais em investigar determinados fatos, entre outras situações que comprovam a necessidade da investigação ministerial. Cumpre frisar, ainda, as incontáveis situações nas quais as requisições ministeriais não são cumpridas pela Polícia sem nenhuma justificativa plausível.

Diante deste painel, não se afigura razoável defender o monopólio investigativo da Polícia, desconsiderando o verdadeiro quadro de impunidade que grassa soberano no país e o reclame da sociedade em geral acerca da falta de efetividade do trabalho policial para solucionar a contento toda a demanda existente.

Noutro rumo, se há relativo consenso no sentido de que a investigação pode servir para preparar a ação penal, é natural que o Ministério Público possa investigar. Não há empecilho para que o órgão do Parquet que participou da investigação exerça eventual ação penal, se for o caso.[22]

Neste ponto, não tem procedência o argumento de que haveria parcialidade na investigação, o que, por consequência, desautorizaria a realização de diligências investigativas diretamente pelo Parquet.

Inicialmente, é válido frisar que a investigação não deve ser feita exclusivamente para a acusação. Há uma apuração dos fatos e de todas as suas circunstâncias, de modo que o membro do Ministério Público, amparado também pela independência funcional, não tem motivo para imprimir um enfoque acusatório visando dar um rumo específico à investigação, desconsiderando as evidências ou as linhas investigatórias mais plausíveis.

Lado outro, este argumento é enfraquecido, pois, partindo dessa premissa de parcialidade, o risco de condução dos rumos da investigação seria intrínseco à legitimidade investigatória conferida a qualquer autoridade pública (Polícia Judiciária, Juiz-Instrutor, etc.), e não apenas ao Ministério Público.

De igual forma, o argumento é fragilizado diante da constatação realística de que, em muitos casos concretos, o Ministério Público, quando chamado a intervir na investigação, adota uma postura de contenção do enfoque mais incisivo e acusatório imprimido pela Polícia.

Impende notar que a possibilidade investigatória do Ministério Público não retira a atribuição da Polícia. Neste aspecto, os críticos da investigação ministerial invocam o problema prático da eventualidade de investigações paralelas pelas duas instituições.

Se é certo que é de bom alvitre reduzir quaisquer fontes de insegurança jurídica, não menos correto é que tal intento pode ser alcançado de outras formas, não servindo tal circunstância para justificar a retirada de uma atribuição natural e intrinsecamente ligada à atividade ministerial.

Para tanto, visando aplacar eventuais problemas da duplicidade de investigações, a doutrina aponta algumas propostas concretas possíveis: 1) manutenção da primeira investigação que houver sido instaurada, com o consequente arquivamento daquela que foi instaurada posteriormente, seja ela presidida pelo Ministério Público, seja pela Polícia; 2) possibilidade de avocação da investigação policial pelo Ministério Público quando existir motivo relevante e baseado no interesse público; 3) instituição de um sistema de seleção de casos nos quais o Ministério Público conduziria diretamente as investigações de alguns crimes, notadamente os mais graves e contra os bens jurídicos de maior importância, com o apoio da Polícia, inclusive permitindo a configuração de um modelo semelhante ao modelo norte-americano nestes delitos selecionados; 4) implantação de um trabalho integrado e planejado entre a Polícia e o Ministério Público com a definição de estratégias, metas, planos e acordos quanto às investigações, levando-se em conta as necessidades e as particularidades de cada localidade geográfica.

Portanto, é possível concluir que o ordenamento jurídico brasileiro prevê expressamente a investigação direta pelo Ministério Público, o que é natural no sistema processual penal adotado no território nacional.

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O Anteprojeto do novo Código de Processo Penal

Ante todo o exposto, é perceptível que a investigação ministerial não é apenas uma possibilidade, mas também uma necessidade lógica. No período passado recente, na época da denominada PEC 37, que visava conceder à Polícia a titularidade investigatória criminal e, ao mesmo tempo, excluir o Parquet da apuração das infrações penais, a sociedade impugnou e rechaçou essa iniciativa, mormente ao perceber os efeitos deletérios da veleidade que consubstanciava o projeto legislativo. Diante deste painel, a proposição legislativa não logrou êxito.

Todavia, durante a tramitação do projeto do novo Código de Processo Penal (PL 8045/2010), foi apresentada uma minuta com o intuito de tornar possível a investigação do Ministério Público apenas de forma subsidiária, nos seguintes termos: “O Ministério Público poderá promover, subsidiariamente, a investigação criminal quando houver fundado risco de ineficácia da elucidação dos fatos pela polícia, em razão de abuso do poder econômico ou político.”

Posteriormente, houve a retirada da proposição constante da minuta supramencionada, restabelecendo o poder investigatório do Ministério Público. Logo, a situação não está definida.

O fato concreto é que qualquer tentativa de inviabilizar a investigação ministerial vai de encontro a todos os modelos dos países mais avançados, inclusive na defesa dos direitos fundamentais do cidadão. Eventual tentativa também é infensa ao desejo da sociedade no sentido de apoiar a investigação criminal pelo Ministério Público, o que ficou claramente demonstrado durante a tramitação da famigerada PEC 37.

O importante é corroborar o poder investigatório do Parquet, de modo que o novo Código de Processo Penal possa representar um avanço na persecução penal e, ademais, evitar contradições com o restante do ordenamento jurídico.

Com efeito, o novo Código de Processo Penal representa a oportunidade de reafirmar a investigação criminal direta do Ministério Público no Brasil, colocando o país na direção e no sentido dos países mais avançados do mundo tanto na eficácia da persecução penal quanto na garantia dos direitos do cidadão.

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Conclusão

É possível concluir que a investigação direta pelo Ministério Público é prevista no ordenamento jurídico pátrio, além de estar em consonância com uma tendência mundial verificável nos países mais civilizados e naqueles que abandonaram o anterior sistema processual com resquícios inquisitórios.

Na iminência de implantação de um novo Código de Processo Penal, o momento é adequado para a promoção de um avanço qualitativo no aspecto da persecução penal, notadamente no sentido de seguir a tendência mundial de consagrar definitivamente a prerrogativa de investigação criminal do Ministério Público.

Foi possível visualizar a necessidade de investigações criminais diretas conduzidas pelo Ministério Público. Por outro lado, as objeções apresentadas pelos opositores da investigação ministerial direta não merecem prosperar, pois são injustificadas.

No tocante às questões práticas, também não há empecilhos, uma vez que foram apresentadas diversas soluções para evitar quaisquer inconvenientes.

Por fim, é possível destacar que a investigação criminal do Ministério Público está em consonância com um modelo democrático mais eficiente.

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Referências bibliográficas

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Notas

[1] FERREIRA. Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário da Língua Portuguesa. Editora Nova Fronteira. 1975. P. 1.104.

[2] FERREIRA. Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário da Língua Portuguesa. Editora Nova Fronteira. 1975. P. 781.

[3] ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministério Público e sua Investigação Criminal. Editora Juruá. 2ª edição. 2006. P. 31 e 32.

[4] ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministério Público e sua Investigação Criminal. Editora Juruá. 2ª edição. 2006. P. 33.

[5] No ponto, não se deve confundir a controvérsia doutrinária sobre a origem do Ministério Público como instituição com a origem da investigação criminal presidida pelo Ministério Público.

[6] ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministério Público e sua Investigação Criminal. Editora Juruá. 2ª edição. 2006. P. 44.

[7] CALABRICH, Bruno. Temas atuais do Ministério Público. 4ª ed. Salvador: Juspodivm, 2013.

[8] SIMON, John Anthony. Considerações sobre o Ministério Público Norte-Americano. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul. Porto Alegre. 1990.

[9] SIMON, John Anthony. Considerações sobre o Ministério Público Norte-Americano. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul. Porto Alegre. 1990.

[10] Disponível em: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm.

[11] Disponível em: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm.

[12] CHOUKR, Fauzi Hassan. Garantias constitucionais na investigação criminal. Editora Lumem Juris. 2ª ed. 2001. P. 63.

[13] KAC, Marcos. O Ministério Público na Investigação Penal Preliminar. Editora Lumem Juris. Rio de Janeiro. 2004. P. 52.

[14] KAC, Marcos. O Ministério Público na Investigação Penal Preliminar. Editora Lumem Juris. Rio de Janeiro. 2004. P. 76.

[15] ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministério Público e sua Investigação Criminal. Editora Juruá. 2ª edição. 2006. P. 80.

[16] Art. 144, § 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

[17] ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministério Público e sua Investigação Criminal. Editora Juruá. 2ª edição. 2006. P. 178.

[18] MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. Editora Saraiva. 2ª edição. São Paulo. 1998. P. 72.

[19] Neste aspecto, há doutrina no sentido de que a LC 75 não tratou da possibilidade de investigação criminal, opinião com a qual não concordo em razão dos argumentos acima mencionados.

[20] A resolução nº 181/2017 revoga expressamente a resolução nº 13/2006, a qual, anteriormente, disciplinava o procedimento investigatório criminal.

[21] RE 593727/MG. Plenário. Rel. Ministro Cezar Peluso. Data da publicação: DJe de 8/9/15. Tema 184.

ARE 1047785 AgR/DF. Relator(a):  Min. Dias Toffoli. Órgão Julgador:  Segunda Turma. Julgamento:  27/03/2018.

O Superior Tribunal de Justiça também possui diversos precedentes nos quais reconhece a legitimidade da investigação conduzida diretamente pelo Ministério Público: RHC 73829/CE. Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA. 5ª T. Data da publicação: DJe 31/05/2017; RHC 59593 / MA. Rel. Ministro JORGE MUSSI. 5ª T. Data da Publicação: DJe 27/04/2018.

[22] Súmula 234 do STJ: A participação de membro do Ministério Público na fase investigatória criminal não acarreta o seu impedimento ou suspeição para o oferecimento da denúncia.