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Entendendo a contabilidade pública e sua relação com políticas públicas

Entendendo a contabilidade pública e sua relação com políticas públicas

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Conhecer contabilidade pública é importante para a compreensão das políticas públicas. Atende ao bem comum ou aplica o principio da igualdade de George Orwell, segundo o qual todos os bichos são iguais, mas alguns são mais iguais que outros?

O manual da contabilidade pública é a Lei 4320/64, que estatui normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Referida lei é de extrema importância para que se entenda como funciona orçamento, balanços e como afetarão o desenvolvimento, incremento e implantação de políticas públicas.

No artigo 11 § 1º e § 2º encontra-se a definição do que seriam receitas correntes e receitas de capital:

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

E no § 4º indica a classificação das receitas em:

  • Receitas correntes

  • Receita tributária

  • Impostos

  • taxas

  • Contribuições de melhoria

  • Taxas - tributo cobrado pelo Poder Público a título de indenização pela produção e oferecimento de um serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Ex:. taxa judiciária.

  • Contribuições de melhoria tributo cobrado quando houver uma obra pública e uma valorização decorrente desta obra importante que haja os dois fatores, sem um deles, não é possível sua instituição.

  • Receita de contribuições ingresso proveniente de contribuições sociais.

  • Receita patrimonial receitas decorrentes da fruição do patrimônio do ente público, tais como aluguéis, dividendos.

  • Receita agropecuária receita decorrente da atividade ou exploração agropecuária de origem vegetal ou animal.

  • Receita industrial receita decorrente da atividade industrial de extração mineral, transformação, construção etc. definidas pelo IBGE.

  • Receita de serviços receitas provenientes da atividade de serviços, tais como comercial, financeira, transporte etc.

  • Transferências correntes transferências destinadas a terceiros, sem prestação de serviços, tais como juros da dívida e contribuição de previdência.

  • Outras receitas correntes provenientes de outras origens, não classificadas nas anteriores, multas, juros, aplicações financeiras etc.

  • Receitas de capital provenientes da constituição de dívidas, tais como operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos.

  • Operações de crédito originam-se de fatos administrativos ou operações realizadas com o intuito de obtenção de recursos. Podem ser reais, quando gravam o patrimônio ou compensativas, quando não afetam o patrimônio do ente público e nem o modificam.

  • Alienação de bens operações realizadas com o fito de transferir o domínio de bens públicos a terceiros.

  • Amortização de empréstimos operações relativas ao pagamento ou refinanciamento do principal e atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa.

  • Transferências de capital o valor total proveniente de dotação para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como proveniente de dotações para amortização da dívida pública.

  • Outras receitas de capital valor que abrange outras receitas vinculadas ao acréscimo patrimonial, tais como integralização de capital social, saldos de exercícios anteriores.

Nos termos do artigo 9º, temos:

Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades.

Para ficar um pouco mais fácil a compreensão: As receitas derivadas derivam do poder do Estado Constitucionalmente delimitado.

Já as receitas originárias se originam da exploração do patrimônio público, como por exemplo, locação de espaço público. O valor entra no cofre público como receita originária.

As receitas derivadas provem de multas, impostos. O grande tópico das receitas derivadas são os tributos, as receitas tributárias. A maior parte da arrecadação pública vem daí, das taxas, tributos, multas.

As receitas correntes é o somatório de todas as receitas tributárias, toda a arrecadação do Estado.

Importante saber que Entrada é gênero. Tudo o que entra no cofre público é entrada, mas algumas receitas acrescem o patrimônio público e outras são meros ingressos, que entram como entrada e saem sem incorporar o patrimônio público.

Quanto às entradas que não incorporam o patrimônio público, temos como exemplo os depósitos trabalhistas. O depósito recursal é feito pelo empregador. Se ele ganha a ação, ele levanta o valor, mas se perder, quem levanta o valor é o empregado. Esse valor fica no caixa público, mas não é receita.

As receitas originárias não tributárias são receitas que vem da exploração do patrimônio originário, ações em empresas, como por exemplo, Petrobrás. A União é acionista da Petrobrás e se a companhia dá lucro, a União obtém lucro, que entra como receita patrimonial

Se a União tem parte do Correios e os Correios é vendido, privatizado, entra para o ente público a receita pela venda do patrimônio.

Quanto ao patrimônio minerário e petrolífero, o titular das riquezas é a União, de acordo com artigo 20, IX da Constituição Federal

Art. 20. São bens da União: (...)

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

O petróleo já era considerado patrimônio da União desde os anos 50. Para fins jurídicos, entende-se que petróleo é minério. Está inserido no artigo 20, § 1º da Constituição:

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. (Grifos nossos)

Royalties é o que se paga pela exploração do patrimônio por terceiros. Recursos naturais não renováveis são aqueles que em um dado momento irão acabar. São as receitas de importância estratégica: possuem um tratamento diferenciado, jurídico, econômico e financeiro porque são receitas de bens que se esgotam.

A exploração do petróleo traz com ele uma rigidez locacional porque não posso trocar os bens de local. Tanto o minério quanto o petróleo devem ser explorados onde estão.

A Lei 7.990, de 28 de dezembro de 1989 institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva (Art. 21, XIX da CF).

A Lei n. 8.001, de 13 de março de 1990 define os percentuais da distribuição da compensação financeira de que trata a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

A receita é transferida porque entra no cofre da União, que após, transfere parte para o local de exploração. É rateado entre União, Estados e Municípios.

Há possibilidade de ser quantitativa, quando a exploração de petróleo é paga pela quantidade extraída.

Há também a possibilidade de a exploração ser por resultado. Baseia-se no lucro; o preço do petróleo é X, então é com base nisso que a União, Estados e Municípios vão receber e não com base em quantidade extraída.

No Brasil ocorre a CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais). É a contraprestação paga para o Estado brasileiro devido ao aproveitamento econômico de recursos minerais, ou seja, jazidas e depósitos, já que são de propriedade da União.

A lógica é de quanto foi explorado, retirado de bens minerais por determinada empresa, sem nenhuma correlação com o lucro que ela irá auferir com a venda desse minério.

Como o Estado gasta diz respeito às finanças e políticas públicas. As políticas públicas também são voltadas para arrecadação, como a isenção de imposto de renda.

Existem despesas, gastos, que se configuram como investimentos, conforme a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964 (artigo 12, § 4º)

§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

As despesas são classificadas em:

  • Despesa Corrente: não têm caráter econômico reprodutivo e são necessárias à execução dos serviços públicos, são as despesas operacionais.

  • Despesa de Capital: constituem uma modificação no patrimônio público através do seu crescimento. Envolvem o planejamento e execução de obras, tais como compra de instalações, equipamentos, amortizações de dívidas e concessões de empréstimos.

  • Despesa de Pessoal e Encargos: natureza salarial, decorrente do efetivo exercício de cargos, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários etc.

  • Despesas com Juros e Encargos da dívida: despesas com pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas.

  • Despesa de Transferências Correntes: destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado.

  • Transferência a Municípios: despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Estados aos Municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta.

  • Despesa de Custeio: necessárias à manutenção da ação da administração como por exemplo, pagamento de pessoal, contratação de serviços de terceiros.

  • Outros Serviços de Terceiros (Pessoa Física): despesas decorrentes de serviços prestados por pessoa física, pagos diretamente a esta e não enquadrados nos elementos de despesas específicos, tais como: remuneração de serviços de natureza eventual, prestado por pessoa física sem vínculo empregatício.

  • Outros Serviços de Terceiros (Pessoa Jurídica): despesas com prestação de serviços, realizadas por pessoas jurídicas para órgãos públicos, incluindo o material empregado, tais como locação de imóveis, equipamentos.

  • Material de Consumo: despesas que a máquina pública necessita para funcionar, tais como gasolina, material de escritório, hospitalar, medicamentos alto custo etc.

  • Sentenças Judiciais: despesas decorrentes de ações judiciárias movidas contra as Fazendas, autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, e empresas públicas e sociedades de economia mista integrantes do orçamento fiscal, inclusive ações trabalhistas, entrando aí, precatórios, requisições de pequeno valor, ações com trânsito em julgado.

  • Investimentos: despesas de capital destinadas ao planejamento e à execução de obras públicas.

  • Obras e Instalações: despesas com estudos e projetos; serviços de gerenciamento de obras, abrangendo o início, prosseguimento e conclusão das obras.

  • Amortização da Dívida: despesas com pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, de natureza contratual ou mobiliária.

  • Inversões Financeiras: destinadas à aquisição de imóveis, ou bens de capital já em utilização; a títulos financeiros e à constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas, inclusive às operações bancárias ou de seguros.

  • Equipamentos e Materiais: despesas com aquisição de aeronaves, equipamentos de comunicação, informática, mobiliários, utensílios médicos, odontológicos, laboratoriais, hospitalar etc., tudo o quanto necessário para o correto funcionamento das operações da máquina pública.

  • Auxílio Financeiro a Estudantes: concedida pelo Estado aos estudantes comprovadamente carentes para o desenvolvimento de estudos e pesquisas de natureza científica.

  • Auxílio Financeiro a Pesquisadores: concedido aos pesquisadores, individual ou coletivamente desenvolvimento de pesquisas científicas e tecnológicas.

As despesas correntes são as despesas de consumo, despesas de custeio. Aquelas usadas para manutenção da máquina pública, tais como água, energia elétrica, aluguel de prédio. São as despesas de custeio, que servem para fazer a máquina pública continuar funcionando. (artigo 12, § 1º)

Quando se estabelece o orçamento, se coloca de maneira clara, quanto será gasto em investimento e quanto será gasto em custeio.

As despesas de custeio são rotina. Algumas despesas de custeio possuem rigidez, difícil margem de redução e encurtamento, entrando aí os gastos com salários de funcionários públicos, que não podem ser reduzidos, excetuando-se casos previstos na Constituição.

O planejamento administrativo vai servir para definir o que é priorizado dentro do sistema de gastos públicos, de despesas referentes ao serviço da dívida pública.

É o serviço da dívida pública que orienta a adoção do cotidiano, da nossa política de gastos. Há de seguir o artigo 9° da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Lei de Responsabilidade Fiscal.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

O Anexo de Metas Fiscais integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, em que serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes, relativas às receitas, despesas, resultado nominal e primário e o montante da dívida pública, para o exercício que se referirem e para os anos seguintes.

A matéria de dívida pública é vinculada à Lei de Diretrizes Orçamentarias, que é elaborada anualmente e tem como objetivo apontar as prioridades do governo para o próximo ano. Ela orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, baseando-se no que foi estabelecido pelo Plano Plurianual e vincula a Lei de Responsabilidade Fiscal.

O artigo 166 da Constituição Federal vai tratar do projeto orçamentário. São as cláusulas pétreas orçamentárias. O Congresso não pode deliberar a respeito:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (...)

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

O artigo 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal vai definir os seguintes parâmetros de gastos com pessoal:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinquenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

A receita corrente líquida é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, englobando as de indústrias, agropecuárias, serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos os valores transferidos, por determinação constitucional ou legal, aos Estados e Munícipios. É o que o ente federativo efetivamente recebe, exemplo Imposto de Renda: a União arrecada, mas transfere parte desse valor para os Estados e Munícipios.

Se o teto de gastos é rompido, o que acontece geralmente com Estados e Municípios, alguns programas específicos ficam impedidos de serem realizados, como por exemplo programa de financiamento de casa própria para a população de baixa renda.

Nestes casos o Executivo vai entrar para limitar os gastos dos demais poderes, mas isso, na prática é difícil de acontecer porque o STF diz que um poder não pode vincular o outro.

O STF já se consolidou neste sentido:

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. ATOS DECORRENTES DE GESTÕES ANTERIORES. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consagrado pela Corte Suprema, inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres Públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 2. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 3. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (ACO 1393 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 09/06/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-126 DIVULG 29-06-2015 PUBLIC 30-06-2015)

O princípio da intranscendência subjetiva das sanções a qual o julgado menciona, impede que sanções pessoais atinjam pessoas que não participaram do ato ou que não tinham como evitá-lo. É previsto no artigo 5º, XLV da Constituição:

Art. 5 - XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio.

Referido julgado (ACO 1393 AgR), continua: Em casos como o presente, sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade, é necessária tomada de contas especial, a fim de se chegar ao reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Nesse sentido, veja-se o entendimento firmado pelo Plenário desta Corte no julgamento dos seguintes precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009.

A Emenda Complementar 109/21 acresceu algumas medidas prudenciais e sanções, a fim de dar uma maior efetividade ao ajuste fiscal, acrescentando à Constituição o artigo 167-A:

Apurado que, no período de 12 (doze) meses, a relação entre despesas correntes e receitas correntes supera 95% (noventa e cinco por cento), no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, é facultado aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas e à Defensoria Pública do ente, enquanto permanecer a situação, aplicar o mecanismo de ajuste fiscal de vedação da:

I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e de militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo;

II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas:

a) as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa;

b) as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

c) as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 desta Constituição; e

d) as reposições de temporários para prestação de serviço militar e de alunos de órgãos de formação de militares;

V - realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV deste caput;

VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e de militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo;

VII - criação de despesa obrigatória;

VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição;

IX - criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções;

X - concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária.

§ 1º Apurado que a despesa corrente supera 85% (oitenta e cinco por cento) da receita corrente, sem exceder o percentual mencionado no caput deste artigo, as medidas nele indicadas podem ser, no todo ou em parte, implementadas por atos do Chefe do Poder Executivo com vigência imediata, facultado aos demais Poderes e órgãos autônomos implementá-las em seus respectivos âmbitos.

§ 2º O ato de que trata o § 1º deste artigo deve ser submetido, em regime de urgência, à apreciação do Poder Legislativo.

§ 3º O ato perde a eficácia, reconhecida a validade dos atos praticados na sua vigência, quando:

I - rejeitado pelo Poder Legislativo;

II - transcorrido o prazo de 180 (cento e oitenta) dias sem que se ultime a sua apreciação; ou

III - apurado que não mais se verifica a hipótese prevista no § 1º deste artigo, mesmo após a sua aprovação pelo Poder Legislativo.

§ 4º A apuração referida neste artigo deve ser realizada bimestralmente.

§ 5º As disposições de que trata este artigo:

I - não constituem obrigação de pagamento futuro pelo ente da Federação ou direitos de outrem sobre o erário;

II - não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos de despesas.

§ 6º Ocorrendo a hipótese de que trata o caput deste artigo, até que todas as medidas nele previstas tenham sido adotadas por todos os Poderes e órgãos nele mencionados, de acordo com declaração do respectivo Tribunal de Contas, é vedada:

I - a concessão, por qualquer outro ente da Federação, de garantias ao ente envolvido;

II - a tomada de operação de crédito por parte do ente envolvido com outro ente da Federação, diretamente ou por intermédio de seus fundos, autarquias, fundações ou empresas estatais dependentes, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente, ressalvados os financiamentos destinados a projetos específicos celebrados na forma de operações típicas das agências financeiras oficiais de fomento."

A Emenda Constitucional 95/2016 criou o teto de gastos, estabeleceu um novo regime tributário e determinou que nenhum investimento em áreas sociais poderá exceder o reajuste inflacionário por vinte anos.

Art. 110. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão:

I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição Federal; e

II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

O teto de gastos significa que neste período, educação, saúde e proteção social não recebem dinheiro novo, com exceção da correção da inflação.

O investimento de novos recursos na construção de escolas, creches, estabelecimentos de ensino básico também ficaria impactado.

A educação, em 2019, perdeu R$ 32,6 bilhões para o teto de gastos. Já faz quatro anos que a Emenda Constitucional 95, de 2016, foi aprovada. Nesse tempo, seus efeitos foram muito graves para as áreas sociais, especialmente as de saúde, educação, habitação, segurança alimentar e assistência social. Para a educação, desde o começo das políticas de austeridade em 2015, mas agravando-se a partir da EC 95 já se contabiliza uma perda de R$ 99,5 bilhões (USD 20 bilhões), sendo R$ 32,6 bilhões só em 2019 (USD 7 bilhões), segundo cálculos da Campanha Nacional pelo Direito à Educação[1].

Na saúde, não seria diferente. Reportagem do Conselho Nacional da Saúde aponta que a Saúde perdeu R$ 20 bilhões em 2019, por causa da EC 95/2016.

Com o orçamento congelado por 20 anos, o prejuízo ao Sistema Único de Saúde pode ultrapassar R$ 400 bilhões, afirma o presidente do Conselho Nacional de Saúde (CNS), Fernando Pigatto, com base em estudo elaborado pela Comissão Intersetorial de Orçamento e Financiamento (Cofin) do CNS. Ou seja, o SUS, que nunca teve financiamento adequado e sempre foi subfinanciado, agora enfrenta um quadro ainda pior, de desfinanciamento, que poderá causar grave impacto à vida e à saúde da população brasileira, completa.[2]

Não é preciso ser especialista em educação e saúde para saber que a pandemia Covid-19 agravou esse cenário. Nossa saúde, educação, programas sociais estão sucateados e piorando cada vez mais, o que compromete todo o país.

De acordo com estudo realizado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV Social), entre 2014 e 2018, a renda dos 5% mais pobres no Brasil caiu 39% e, como consequência, o contingente da população em extrema pobreza aumentou em 71,8% neste interim com incorporação de cerca de 3.4 milhões de novos pobres extremos. Este aumento na extrema pobreza ocorreu em função da recessão econômica, mas também por desajustes no Bolsa Família (PBF). Neste caso, por conta de perdas reais no valor do benefício do programa, que não foi corrigido segundo à inflação em 2015 (quando esta girava em torno de 10%) e em 2017 (já com inflação menor). Mais recentemente houve redução no número de beneficiários. Em termos líquidos, cerca de 1,1 milhões de famílias foram desligadas do programa entre maio de 2019 e janeiro de 2020, acarretando no surgimento de uma fila média anual de 500 mil famílias que deveriam estar sendo atendidas, mas ainda estão esperando para serem cobertas pelo Bolsa Família. Há outras estimativas que apontam que quase 1 milhão de famílias estavam na fila para serem atendidas em 2019. Portanto, o principal instrumento de combate à pobreza regrediu durante a crise econômica iniciada no final de 2014, o que levou à perda de bem-estar e ao crescimento no contingente de brasileiros em situação de extrema vulnerabilidade social[3].

O Bolsa Família é um programa de combate à extrema pobreza que cobre hoje um quinto da população brasileira (pouco mais de 40 milhões de pessoas). Focalizado em crianças e famílias abaixo das linhas de extrema pobreza e pobreza estimadas pelo governo, o benefício é oferecido através de um cartão magnético em posse das mães e/ou mulheres da família em 90% dos casos. O valor de elegibilidade inicial ao benefício básico, hoje em 89 reais por pessoa, é bem próximo da linha mais baixa de pobreza das metas do milênio da ONU, no valor de U$S 1,25 por dia ajustado por paridade de poder de compra, que serviu de inspiração na adoção da linha oficial de pobreza e dos critérios do Bolsa Família em 2011. O custo do programa é de apenas 0,4% do PIB, um valor ínfimo comparado aos seus impactos diretos na vida dos mais pobres e na economia brasileira. Por exemplo, para cada R$1 gasto com o Bolsa Família são gerados R$1,78 para a economia brasileira. Isso significa que cada real gasto com o Bolsa Família impacta três vezes mais o PIB que os benefícios da previdência social e 50% mais que o BPC, outra política voltada aos pobres[4].

É importante entender que a falta de políticas públicas não impacta só o miserável, que não consegue sair da marginalidade e que precisa passar por 9 gerações para conseguir obter a renda média da população. Afeta o país como um todo, que perde competividade, tem menos pessoas qualificadas no mercado.

As despesas primárias ou não financeira são os gastos necessários para promover os serviços públicos à sociedade, desconsiderando o pagamento de empréstimos e financiamentos.

São exemplos as despesas com pessoal, encargos sociais, transferências para outros entes públicos e investimentos.

Para uma melhor compreensão, as despesas primárias são todas as despesas que o ente público faz, afastando-se, no entanto, as despesas com a dívida pública. Busca-se comprimir as despesas primárias para se sobrar, pagar a dívida pública.

Como as despesas de custeio são rígidas, sobra pouco dinheiro para investimento, desenvolvimento do país.

Grande parte do endividamento do país é por emissão de títulos, tesouro direto. O Tesouro Nacional começa 2021 com uma fatura trilionária a ser paga aos investidores. A dívida que vence este ano já somava R$ 1,31 trilhão no fim de novembro, valor que deve crescer com a incorporação de mais juros. O desafio chega num ano decisivo para ditar os rumos das reformas consideradas essenciais para o equilíbrio fiscal do país e, consequentemente, para a capacidade de pagar toda essa dívida no futuro[5].

A dívida publica é a dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário, que ocorre quando não há recursos suficientes para quitar as dívidas. Simplificando, quando se gasta mais do que arrecada.

Para pagar o que precisa, é celebrado contratos com BIRD (Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento) que é uma instituição financeira internacional que oferece empréstimos a países em desenvolvimento. Pega empréstimo também com o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e NBD (Novo Banco de Desenvolvimento), mais conhecido como Banco dos Brics (o agrupamento formado por cinco grandes países emergentes - Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul).

Também é emitido títulos públicos, que qualquer pessoa pode adquirir e se tornar credor do governo. São de dois tipos: prefixados, quando você sabe quanto vai receber na data do resgate, como o Tesouro Prefixado (LTN) e pós-fixados, corrigido por um indexador, no caso Tesouro Selic ou IPCA, Tesouro IPCA+.

Quando o governo rola a dívida, ele refinancia sua dívida, seja emitindo novos títulos e com a receita gerada, paga os títulos antigos. O governo não arrecada o suficiente para pagar a dívida e por isso, a dívida é crescente.

Como o governo pode resolver esse círculo vicioso? Aumentando a arrecadação, com uma reforma tributária robusta, com foco na eliminação de privilégios e cortando custos, gastando menos. Muitos são contra a redução do gasto público porque argumentam sobre do impacto em construção de obras importantes, tais como rodovias, portos e aeroportos.

Todavia, o Congresso aprovou fundo eleitoral de até R$ 5,7 bilhões para 2022. Com isso, o valor destinado aos partidos políticos na Lei Orçamentária Anual (LOA) para campanhas eleitorais poderá chegar a R$ 5,7 bilhões[6]. 

Reportagem da CNN aponta que o valor é 7 vezes superior ao destinado a Anvisa em 2021. Valores para partidos políticos também superam execuções financeiras do ano de 2021 para áreas de educação, segurança e saúde[7].

A regra de ouro foi instituída pelo artigo 167 da Constituição, e estabelece que o governo só pode emitir dívida pública para rolar (renovar) a própria dívida ou para cobrir despesas de capital, como investimentos em obras públicas e amortizações.

Art. 167. São vedados (...):

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (...)

Pela regra de ouro vai surgir as questões: devo construir creches ou pagar melhor os professores? E a resposta vai ser construir creches, porque é patrimônio.

E isso porque há de seguir o princípio da equidade intergeracional, que busca a justiça entre as gerações. Devo sopesar os interesses presentes e futuros, a fim de que a geração futura também possa gozar os frutos da arrecadação, com o objetivo de não onerar a geração futura com os compromissos assumidos no passado.

No ano de 2020, por causa da pandemia, aprovado orçamento de guerra e por isso, houve flexibilização da regra de ouro.

A tributação não visa somente a arrecadação, tendo em vista que a arrecadação conduz às políticas públicas, no entanto, a forma que o dinheiro arrecadado é aplicado em políticas públicas, faz diferença.

Dos R$ 4,716 trilhões de despesas estimados para 2022, R$ 1,885 trilhão vai para o refinanciamento da dívida pública, R$ 1,233 trilhão para a Seguridade Social (aposentadorias, assistência social) e R$ 96,5 bilhões serão investidos pelas estatais, restando R$ 1,501 trilhão para as demais despesas. O Executivo promete ainda aplicar R$ 111,2 bilhões na manutenção e desenvolvimento do ensino em 2022. Já o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalícia, que pagam um salário-mínimo aos idosos e às pessoas com deficiência pobres, consumirão outros R$ 73,47 bilhões.[8].

Quase R$ 2 trilhões vão para rolagem da dívida pública que não pode deixar de ser paga porque é dinheiro de investidores e bancos internacionais.

Os chamados gastos sociais fizeram o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro crescer 7% entre os anos de 2004 e 2008, segundo o estudo "Gasto com a Política Social: Alavanca para o Crescimento com Distribuição de Renda" produzido pelo Ipea. Durante o período, o PIB do Brasil teve avanço real de 27%, segundo o instituto.

Ao comparar tipos diferentes de gasto social, o estudo concluiu que aquele destinado à educação é o que mais contribui para o crescimento do PIB, haja vista a quantidade de atores envolvidos nesse setor e os efeitos da educação sobre setores-chave da economia. O gasto na educação não gera apenas conhecimento. Gera economia, já que ao pagar salário a professores aumenta-se o consumo, as vendas, os valores adicionados, salários, lucros, juros, explicou o diretor de Estudos e Políticas Sociais do Ipea, Jorge Abrahão[9].

Segundo Marcelo Neri, Diretor do FGV Social, em exposição na Câmara dos Deputados em 2020, os desajustes no Bolsa Família dos últimos 5 anos significaram um ajuste fiscal nos ombros dos mais pobres que quase não contribuiu para o acerto das contas públicas do país e ainda desprotegeu os brasileiros mais vulneráveis durante um período de crise econômica. Sem contar que isto tornou a recuperação da economia ainda mais lenta, uma vez que menos renda nas mãos dos mais pobres significa menos consumo em geral, visto que este grupo da população tende a consumir uma maior parte do seu orçamento familiar. Assim, as rodas da economia rodaram mais devagar com os desajustes no programa. Portanto, os resultados dos últimos anos mostram que além proteger o programa de perdas inflacionárias, e torná-lo menos suscetível ao ciclo eleitoral, é preciso aumentar a agilidade de entrada e saída do programa. Assim, qualquer nova reforma no programa deve almejar tornar os beneficiários do programa menos vulneráveis a choques externos, provenientes tanto da economia como da política[10].

Devido aos cortes feitos pelo governo federal no orçamento para diversas áreas, menos da metade dos recursos previstos para a educação pública será executada pelo Ministério da Educação em 2021. A previsão orçamentária era de R$ 145,70 bilhões, mas a execução dos créditos, isto é, aquilo que foi efetivamente repassado às instituições, não passa de R$ 90,29 bilhões. Descontada a folha de pagamento dos servidores, restam R$ 70,6 bilhões para cobrir todas as despesas correntes e as políticas públicas de educação até dezembro deste ano. Isso equivale a 2,78% dos gastos públicos, a menor taxa desde a década passada. A partir de 2015, o setor que já sonhou com as verbas do Pré-Sal perdeu 38% dos recursos, ou mais de R$ 30 bilhões[11]

Darcy Ribeiro foi um antropólogo, sociólogo, educador e escritor que defendia a educação pública de qualidade, sendo ministro da educação no governo de João Goulart. Uma de suas celebres frases é a crise da educação no Brasil não é uma crise; é um projeto.

A EC 95/2016 do teto dos gastos congelou investimentos em educação por 20 anos. Na pandemia, o número de crianças que não sabem ler e escrever aumentou 66%. O número de crianças de seis e sete anos no Brasil que não sabem ler e escrever cresceu 66,3% de 2019 para 2021, explicitando um dos efeitos da pandemia de Covid-19 no ensino brasileiro.

As desigualdades sociais e étnicas do país se refletem nos dados. Ao todo, 47,4% das crianças pretas não estão plenamente alfabetizadas; entre as pardas o índice é 44,5%. Já entre crianças brancas, o número atual é de 35,1%.

Quando avaliados os domicílios ricos do país, o índice é de 16,6%. Já entre os pobres, o número salta para 51%[12].

O programa Bolsa Família atende cerca de 40 milhões de brasileiros e vem sofrendo cortes recorrentes.

Com esse artigo, buscou-se entender um pouco sobre arrecadação e destinação de recursos públicos, como decisões parlamentares, tomadas por quem foi escolhido nas eleições, por nós, impacta as destinações para políticas públicas.

Se entendemos que mudanças precisam ser feitas, precisamos pensar em como nossas escolhas, enquanto cidadãos ativamente políticos, através do voto, podem mudar ou piorar um cenário já bastante fragilizado pelo qual o Brasil vem passando nos últimos anos.

Comprometer a educação de um país, saúde e prejudicar ainda mais a vida de vulneráveis, com cortes em programas de redistribuição de renda não pode ser considerado o melhor caminho a ser tomado, em prol do bem comum, visto que o país inteiro sofre com a precariedade arraigada e não reparada historicamente.

"Desde que o mundo é mundo e os homens se matam uns aos outros, que ninguém cometeu qualquer crime para com o semelhante sem tratar de apaziguar a consciência apelando para aquilo a que se chama o bem público, aquilo que se supõe o bem dos outros"[13].


  1. PELLANDA, Andressa. Acervo online, 26 de abril de 2020, Brasil diplomatique. Teto de gastos. Em 2019, a educação perdeu R$ 32,6 bi para o Teto de Gastos. Disponível em: <https://diplomatique.org.br/a-educacao-perdeu-r-326-bi-para-a-ec-95-do-teto-de-gastos/>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.
  2. Governo Federal. Conselho Nacional de Saúde. Saúde perdeu R$ 20 bilhões em 2019 por causa da EC 95/2016. Disponível em: <https://conselho.saude.gov.br/ultimas-noticias-cns/1044-saude-perdeu-r-20-bilhoes-em-2019-por-causa-da-ec-95-2016>. Acesso 12 de fevereiro de 2022.
  3. FGV Social. Centro de Políticas Sociais, FGV Social comenta os cortes no Bolsa Família e o aumento da extrema pobreza no Brasil, Disponível em: <https://cps.fgv.br/bf2020>. Acesso em 12 de fevereiro de 2022.
  4. Ibidem.
  5. TOMAZELLI, Idiana, Estadão Conteúdo, CNN Brasil, Business, Dívida pública que vence em 2021 já supera R$ 1,31 trilhão. Disponível em: <https://www.cnnbrasil.com.br/business/divida-publica-que-vence-em-2021-ja-supera-r-1-31-trilhao/>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.
  6. Agência Senado, Congresso confirma fundo eleitoral de até R$ 5,7 bilhões, 17 de dezembro de 2021. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/12/17/congresso-confirma-fundo-eleitoral-de-ate-r-5-7-bilhoes>. Acesso em 13 de fevereiro de 2022.
  7. CNN Brasil, Política, Fundo Eleitoral de 2022 é 7 vezes maior do que valor destinado à Anvisa em 2021, 25 de janeiro de 2022. Disponível em: <https://www.cnnbrasil.com.br/politica/fundo-eleitoral-de-2022-e-7-vezes-maior-do-que-valor-destinado-a-anvisa-em-2021/>> Acesso em 13 de fevereiro de 2022.
  8. Brasil, Thâmara. Agência Estado, Orçamento 2022 chega com deficit de R$ 49,6 bi
  9. Espaço fiscal melhora, mas consultorias legislativas alertam para risco alto de estouro do teto de gastos, 15 de outubro de 2021, Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/infomaterias/2021/10/orcamento-2022-chega-com-deficit-de-r-49-6-bi>> Acesso 10 de fevereiro de 2022.
    Portal Receita Rio de Janeiro. http://www.fazenda.rj.gov.br/contabilidade/content/conn/UCMServer/uuid/dDocName%3A1602048.
    Sismac. Gasto social com educação é o que mais eleva o PIB, 04 de fevereiro de 2011. Disponível em:<https://sismmac.org.br/noticias/3/geral/1090/gasto-social-com-educacao-e-o-que-mais-eleva-o-pib>> Acesso em 10 de fevereiro de 2022.
  10. FGV Social. Centro de Políticas Sociais, FGV Social comenta os cortes no Bolsa Família e o aumento da extrema pobreza no Brasil, Disponível em: <https://cps.fgv.br/bf2020>. Acesso em 12 de fevereiro de 2022.
  11. LAMPERT, Adriana. Educação, Extraclasse, Educação pública perdeu quase 40% do orçamento em seis anos, 11 de novembro de 2021. Disponível em: <https://www.extraclasse.org.br/educacao/2021/11/educacao-publica-perdeu-quase-40-do-orcamento-em-seis-anos/>> Acesso em 10 de fevereiro de 2022.
  12. CORRÁ, Daniel; ALVES, Juliana. CNN, Nacional, Número de crianças brasileiras que não sabem ler e escrever cresce 66% na pandemia, 08 de fevereiro de 2022, São Paulo. Disponível em: <https://www.cnnbrasil.com.br/nacional/numero-de-criancas-brasileiras-que-nao-sabem-ler-e-escrever-cresce-66-na-pandemia/>> Acesso em 10 de fevereiro de 2022.
  13. TOLSTÓI, Liev. Guerra e Paz.

Autor

  • Ana Carolina Rosalino Garcia

    Advogada graduada em Direito pela Universidade Paulista (2008). Membro da Ordem dos Advogados do Brasil, Secção São Paulo desde 2009. Pós-graduada em Direito Civil e Processo Civil pela Escola Paulista de Direito (EPD). Possui MBA em Administração de Empresas com Ênfase em Gestão pela Fundação Getúlio Vargas - FGV / EAESP - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. Pós-graduada em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS).

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

GARCIA, Ana Carolina Rosalino. Entendendo a contabilidade pública e sua relação com políticas públicas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 27, n. 6839, 23 mar. 2022. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/96517. Acesso em: 15 abr. 2024.