Nova Lei de Improbidade Administrativa - Lei 14.230/21

Em 26 de outubro de 2021, a Lei 14.230/21 foi sancionada entrando em vigor na data de sua publicação, sem período de vacatio legis, pegando a todos de surpresa.

Chamada por muitos de nova Lei de Improbidade Administrativa, na realidade, a Lei 14.230/21 traz alterações à antiga Lei 8.429/92, a LIA, mas não a revoga. Portanto, a Lei 8.429/92 ainda vigora, com as alterações trazidas pela Lei 14.230/21.

A nomenclatura nova se dá porque a Lei 14.230/21 é tão modificativa que altera a LIA em sua essência, motivo pelo qual entende-se que deveria ter sido elaborada nova Lei que revogasse a antiga, haja vista que a falta de diálogo entre ambas, em muitos aspectos, gera incertezas que serão discutidas ao longo deste artigo.

A alteração mais polêmica trazida pela Lei 14.230/21 é a tipificação de condutas somente a título de dolo, o que significa que atos cometidos com culpa, eivados de negligência, imprudência ou imperícia, não serão mais considerados ímprobos. Nesse sentido, atos que violam a integridade da função administrativa e do patrimônio público, de enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou de violação aos princípios da Administração Pública, só serão considerados ímprobos quando cometidos com vontade livre e consciente dirigida a uma finalidade específica qual seja a de praticar o ato ímprobo, de usar a administração para se enriquecer, de lesionar o erário ou de desrespeitar os princípios administrativos.

Assim, se ao servidor público faltar profissionalismo e comprometimento com o serviço público, agindo com falta de apuro, descuido ou mesmo incapacidade técnica, nada lhe ocorrerá no âmbito da Lei de Improbidade, reforçando um sentimento de inconsequência, falta de responsabilização e impunidade.

Além disso, é sabido que o dolo, o desiderato, o propósito ideal é aspecto humano absolutamente subjetivo, de difícil e complexa comprovação, como se fosse possível acessar a mente do agente para verificar o que se pensa. E ainda que suas condutas possam falar por si, quando se trata do cometimento de ato sabidamente ilícito, praticado com dolo, tais condutas serão carregadas de dissimulação e fingimento.

Outro aspecto polêmico trata da prescrição do direito de punir do Estado em razão do tempo. A ação para aplicação das sanções prescreve em 8 anos, contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Todavia, a Lei 14.230/21 trouxe diversos marcos que interrompem esse prazo, como, por exemplo, o ajuizamento da ação, a publicação de sentença condenatória e a publicação de decisão ou acórdão que confirma sentença condenatória ou reforma sentença de improcedência das instâncias superiores.

Interrompido o prazo por qualquer dessas intercorrências, ele volta a ser contado pela metade, ou seja, depois do marco interruptivo, restam apenas 4 anos para julgamento da ação. Trata-se da chamada prescrição intercorrente.

O fato é que, diante dos inúmeros recursos e provas que podem ser produzidas, é muito difícil que uma ação de improbidade seja julgada em menos de 4 anos. Em pesquisa do Conselho Nacional de Justiça, apurou-se que o tempo estimado de julgamento para uma ação de improbidade é de 4,2 anos. Ou seja, a depender do histórico, do tempo médio apurado, é possível concluir que muitas ações de improbidade restarão prescritas pela falta de julgamento no prazo adequado.

Por fim, sob o aspecto processual, a grande discussão que emerge trata da (ir)retroatividade das alterações trazidas pela Lei 14.230/21.

De um lado, entende o Ministério Público pela irretroatividade da Lei. Como argumento, lembra que retroatividade é hipótese excepcional, quando a Constituição Federal defende que nova lei não prejudicará coisa julgada, ato jurídico perfeito, direito adquirido, (art. 5°, XXXVI da CF e art. 6° da LINDB), cabendo somente à lei penal retroagir em benefício do réu (art. 5°, XL da CF). Assim, apoia-se no princípio do tempus regit actum, devendo-se aplicar a lei vigente há época do ilícito.

Oposto a isso, parte da doutrina e da advocacia se posicionam pela retroatividade da Lei 14.230/21. Elencam que cresce na jurisprudência o entendimento pela aplicação das balizas penais ao Direito Administrativo Sancionador, ou seja, a harmonia entre esses ramos do Direito justifica a retroatividade das leis também aos processos administrativos de caráter punitivo, o que justificaria a adoção dessas balizas penais. Nesse sentido, aponta precedentes do STJ que reconhecem ao Direito Administrativo Sancionador ser informado pelo princípio da retroatividade mais benéfica, como no RMS 37.031-SP.

O fato é que a (ir)retroatividade da Lei 14.230/21 poderá trazer consequências significativas. Um dos pontos em discussão é quanto ao impacto sobre a coisa julgada. É necessário levar em conta o reflexo dessa decisão sobre as ações de improbidade que já transitaram em julgado, questionando se deve-se prezar pelo respeito à coisa julgada ou simplesmente desconstituí-la. Se caminharmos pelos trilhos da retroatividade, bastaria uma petição para arquivar ou extinguir toda a coisa julgada, inclusive na fase da execução, adotando a Sum. 611 do STF. Por outro lado, a coisa julgada é preceito Constitucional, que garante a segurança jurídica. Nesse sentido, a retroatividade ganharia roupagem prejudicial para definir a estabilidade da coisa julgada nas ações de improbidade administrativa.

Não obstante, quanto aos negócios jurídicos celebrados antes das alterações trazidas pela Lei 14.230/21, entende o Ministério Público que se tratam de atos jurídicos perfeitos, com base no art. 5°, XXXVI da CF e, portanto, as alterações legislativas não têm o condão de infirmar a higidez do título celebrado de forma consensual e sob boa-fé. Deste modo, as alterações não deverão desconstituir o ato celebrado sob a égide da Lei vigente há época, afetando a questão da segurança negocial (art. 14 do CPC).

Por fim, sob o aspecto da prescrição intercorrente sui generis trazida pela Lei 14.230/21, entende o Ministério Público que os novos prazos prescricionais não devem incidir sobre as condutas praticadas antes da vigência das novas regras. A doutrina, ao contrário, entende pela sua retroatividade, pela aplicação dos novos prazos aos processos em curso.

Por isso, correm no STJ ações em fase recursal em que o Tribunal abriu vistas para as partes se manifestarem sobre a prescrição intercorrente (art. 10 do CPC), buscando fomentar sua posição e dirimir o conflito retroatividade em favor do réu X segurança jurídica.

Diante o exposto, parte do mundo jurídico encara a Lei 14.230/21 como uma provável causa de enfraquecimento ao sistema de combate à corrupção no País, ante o tratamento brando e de difícil aplicação dos seus tipos legais, excluindo as condutas a título de culpa, alterando o prazo prescricional, sugerindo uma falta de responsabilização do servidor ímprobo. Outa parte, defende que a improbidade é uma imoralidade qualificada, e, portanto, não é qualquer ato ilegal, qualquer violação de princípio jurídico ou qualquer violação da lei que vai caracterizá-la, devendo existir uma tipologia peculiar e específica que configure a improbidade administrativa.

Além disso, a nova Lei não trouxe expressas suas regras de transição, restando a discussão sobre sua (não) retroatividade ao dia-a-dia jurídico, à prática, cabendo às instâncias superiores decidirem pela sua melhor aplicação.