LEI DE ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS. GESTÃO DOCUMENTAL. ARQUIVOS PÚBLICOS. Providências a cargo da Administração Pública, para implementação do cumprimento da Lei federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Previsão de disciplinamento suplementar local (art. 45), cuja iniciativa é privativa do Executivo Municipal, em decorrência dos princípios da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º, da Constituição Federal e art. 5º, da Constituição do Estado de São Paulo). Pressuposto para viabilização do cumprimento da nova lei assecuratória do amplo acesso às informações públicas é a implantação da gestão dos documentos públicos, a qual, no âmbito local, estará vinculada aos parâmetros que venham a ser estabelecidos também em lei municipal (art. 21, da Lei federal nº 8.159/91), de igual prerrogativa de iniciativa do Executivo.
CONSULTA
Encaminha-nos Prefeitura Municipal, intermédio de seu Procurador Jurídico, consulta nos seguintes termos:
“Considerando o disposto na Lei 12.527/2011, a qual entrara em vigor em 16/05/2012, indagamos:
1. Quais as providências que nosso município deve tomar no sentido de adequarmos as novas exigências de Lei 12.527/2011?
2 – É necessário lei municipal definindo regras específicas para assegurar o acesso às informações públicas?
3 – Queira apresentar outros esclarecimentos ou informações que entender conveniente sobre o assunto.”
PARECER
A garantia do exercício pleno da cidadania, elemento essencial da democracia e do estado de direito, ora em processo de construção (ou, no entender de outros, de reconstrução) no país, tem como aspecto essencial a possibilidade de amplo acesso, por todos, às informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos que se encontram na posse dos órgãos públicos (a ser viabilizado em prazo fixado em lei, sob pena de responsabilidade[1]), mereceu provavelmente o seu mais significativo salto qualitativo com a disciplina trazida pela Lei federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011[2], a qual assegurou o praticamente irrestrito conhecimento das informações públicas ou contidas em documentos públicos, com as exceções expressamente nela estabelecidas. Por outro lado, reafirmou (art. 31) a indispensabilidade de respeito ao direito à privacidade[3], garantido pelo artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal[4].
Serão indiscutíveis suas repercussões no âmbito de toda a Administração Pública, inclusive nos Municípios, a exigir, inclusive, providências legislativas locais.
Antes de iniciar-se a análise das disposições específicas deste novo regramento, torna-se indispensável acentuar-se que, para a viabilização de seu cumprimento apresenta-se como pressuposto a adequada gestão documental pelas mais diversas instâncias da Administração (assim como pelo particular, em determinadas circunstâncias) que detenham a posse de informações e documentos, que podem também, além de destinar-se ao atendimento do interesse pessoal e particular, assumir também caráter de extrema relevância por suas potenciais repercussões históricas, culturais, artísticas etc. No entanto, este aspecto será retomado oportunamente neste estudo.
Considerando que o representante da consulente signatário da exordial é operador do Direito, a análise deverá atentar para o nível de exigência de aprofundamento que esta característica traz implícita.
Passemos, pois, ao enfrentamento do tema.
Para o adequado delineamento do arcabouço jurídico que rege o assunto, devem ser apontadas todas as disposições constitucionais que lhe são aplicáveis. Delas verifica-se que o contexto em que se inclui é muito mais amplo que tão somente a lei recente:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
(...)
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
(...)
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
(...)
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
(...)
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
(...)
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
(...)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
(...)
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
(...)
§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.”
No que se refere à lei específica mencionada na consulta (Lei federal nº 12.527/11), que veio regrar especificamente o acesso às informações, cabe destaque, em face de sua repercussão direta para os Municípios, aos seguintes dispositivos a merecer reflexão:
“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I - os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;
II - as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios”.
Art. 2º Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
(...)
Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública.
Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se:
I - informação: dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato;
II - documento: unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato;
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado;
IV - informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável;
V - tratamento da informação: conjunto de ações referentes à produção, recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação ou controle da informação;
VI - disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados;
VII - autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivíduo, equipamento ou sistema;
VIII - integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino;
IX - primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem modificações.
Art. 5º É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.
(...)
Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;
II - proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e
III - proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso.
(...)
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei nº 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008.
§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2º, mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Art. 9º O acesso a informações públicas será assegurado mediante:
I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para:
a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações; e
II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação.
Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1º desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida.
§ 1º Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação.
§ 2º Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet.
§ 3º São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público.
Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível.
§ 1º Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão;
II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou
III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação.
§ 2º O prazo referido no § 1º poderá ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente.
§ 3º Sem prejuízo da segurança e da proteção das informações e do cumprimento da legislação aplicável, o órgão ou entidade poderá oferecer meios para que o próprio requerente possa pesquisar a informação de que necessitar.
§ 4º Quando não for autorizado o acesso por se tratar de informação total ou parcialmente sigilosa, o requerente deverá ser informado sobre a possibilidade de recurso, prazos e condições para sua interposição, devendo, ainda, ser-lhe indicada a autoridade competente para sua apreciação.
§ 5º A informação armazenada em formato digital será fornecida nesse formato, caso haja anuência do requerente.
§ 6º Caso a informação solicitada esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal, serão informados ao requerente, por escrito, o lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou reproduzir a referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais procedimentos.
Art. 12. O serviço de busca e fornecimento da informação é gratuito, salvo nas hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou entidade pública consultada, situação em que poderá ser cobrado exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos serviços e dos materiais utilizados.
Parágrafo único. Estará isento de ressarcir os custos previstos no caput todo aquele cuja situação econômica não lhe permita fazê-lo sem prejuízo do sustento próprio ou da família, declarada nos termos da Lei nº 7.115, de 29 de agosto de 1983[5].
Art. 13. Quando se tratar de acesso à informação contida em documento cuja manipulação possa prejudicar sua integridade, deverá ser oferecida a consulta de cópia, com certificação de que esta confere com o original.
Parágrafo único. Na impossibilidade de obtenção de cópias, o interessado poderá solicitar que, a suas expensas e sob supervisão de servidor público, a reprodução seja feita por outro meio que não ponha em risco a conservação do documento original.
Art. 14. É direito do requerente obter o inteiro teor de decisão de negativa de acesso, por certidão ou cópia.
(...)
Art. 15. No caso de indeferimento de acesso a informações ou às razões da negativa do acesso, poderá o interessado interpor recurso contra a decisão no prazo de 10 (dez) dias a contar da sua ciência.
Parágrafo único. O recurso será dirigido à autoridade hierarquicamente superior à que exarou a decisão impugnada, que deverá se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias.
(...)
Art. 21. Não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais.
Parágrafo único. As informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas não poderão ser objeto de restrição de acesso.
Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público.
(...)
Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.
§ 1º As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
II - poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
§ 2º Aquele que obtiver acesso às informações de que trata este artigo será responsabilizado por seu uso indevido.
§ 3º O consentimento referido no inciso II do § 1º não será exigido quando as informações forem necessárias:
I - à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização única e exclusivamente para o tratamento médico;
II - à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem;
III - ao cumprimento de ordem judicial;
IV - à defesa de direitos humanos; ou
V - à proteção do interesse público e geral preponderante.
§ 4º A restrição de acesso à informação relativa à vida privada, honra e imagem de pessoa não poderá ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades em que o titular das informações estiver envolvido, bem como em ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância.
§ 5º Regulamento disporá sobre os procedimentos para tratamento de informação pessoal.
(...)
Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:
I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo, emprego ou função pública;
III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação;
IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido à informação sigilosa ou informação pessoal;
V - impor sigilo à informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultação de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e
VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado.
§ 1º Atendido o princípio do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, as condutas descritas no caput serão consideradas:
I - para fins dos regulamentos disciplinares das Forças Armadas, transgressões militares médias ou graves, segundo os critérios neles estabelecidos, desde que não tipificadas em lei como crime ou contravenção penal; ou
II - para fins do disposto na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e suas alterações, infrações administrativas, que deverão ser apenadas, no mínimo, com suspensão, segundo os critérios nela estabelecidos.
§ 2º Pelas condutas descritas no caput, poderá o militar ou agente público responder, também, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nos 1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.
Art. 33. A pessoa física ou entidade privada que detiver informações em virtude de vínculo de qualquer natureza com o poder público e deixar de observar o disposto nesta Lei estará sujeita às seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa;
III - rescisão do vínculo com o poder público;
IV - suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a administração pública por prazo não superior a 2 (dois) anos; e
V - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública, até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
§ 1º As sanções previstas nos incisos I, III e IV poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, assegurado o direito de defesa do interessado, no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias.
§ 2º A reabilitação referida no inciso V será autorizada somente quando o interessado efetivar o ressarcimento ao órgão ou entidade dos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso IV.
§ 3º A aplicação da sanção prevista no inciso V é de competência exclusiva da autoridade máxima do órgão ou entidade pública, facultada a defesa do interessado, no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista.
Art. 34. Os órgãos e entidades públicas respondem diretamente pelos danos causados em decorrência da divulgação não autorizada ou utilização indevida de informações sigilosas ou informações pessoais, cabendo a apuração de responsabilidade funcional nos casos de dolo ou culpa, assegurado o respectivo direito de regresso.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se à pessoa física ou entidade privada que, em virtude de vínculo de qualquer natureza com órgãos ou entidades, tenha acesso a informação sigilosa ou pessoal e a submeta a tratamento indevido.
(...) ”(negritamos).
Diante do contexto mais amplo do direito positivo em que se insere o assunto, cabe passar à análise específica de seus dispositivos, objetivando delinear as indispensáveis medidas preparatórias para a implementação da viabilização do amplo acesso ao acervo de informações e documentos sob a guarda e conservação da Administração Pública.
Previamente, é de se reconhecer que a transparência imposta pela nova Lei, a par de trazer indiscutível avanço para a consolidação da democracia, traduzindo em termos mais acessíveis e com mandamentos claros o princípio constitucional da publicidade[6], deverá, obrigatoriamente, introduzir outra inovação de igual amplitude e repercussão, qual seja, a modificação profunda na postura algumas vezes refratária das autoridades e de parcela dos servidores públicos, que ainda não tiveram a oportunidade de desenvolver a cultura da disponibilização à coletividade das informações e documentos, das quais são, transitoriamente, tão somente detentores e guardiães.
Cabe iniciar sua conscientização no sentido de que não são proprietários de tais bens, mas incumbidos pela sociedade, enquanto servidores desta que são, de zelar pela sua conservação e adequada organização, assim como de disponibilizá-los quando a tanto instados.
Ademais, aprofundando o quanto já estabelecido anteriormente pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2.000 (Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal – LRF)[7], suas alterações posteriores[8] e regulamentação[9], determina expressamente a adoção da publicidade como preceito (sendo o sigilo a exceção), assim como a divulgação de informações de interesse público independentemente de quaisquer solicitações (incisos I e II, art. 3º). Esta disposição é reafirmada no artigo 8º, com elenco exemplificativo, mínimo obrigatório (vide expressão utilizada: “deverão”), de informações a serem disponibilizadas[10].
Incumbe à Administração, independentemente de requerimentos de eventuais interessados diretos, a promoção da divulgação em locais de fácil e amplo acesso, de todas as informações que sejam de interesse coletivo ou geral, quando produzidas ou por ela custodiadas.
Seria, em nosso entender, aplicável no caso do conteúdo da produção intelectual desenvolvida no âmbito de seus órgãos de estudos e pesquisas, que devem merecer ampla divulgação ou disponibilização, inclusive mediante a utilização dos meios trazidos pela tecnologia da informação (“internet” - inciso III, do artigo 3º, c.c. §§ 2º e 3º, do artigo 8º), respeitado o direito moral dos autores[11]. Tal produção é custeada pelos impostos provenientes dos contribuintes, devendo, pois ser amplamente partilhada e disseminada, de forma a maximizar o seu aproveitamento, inviabilizando-se, com isso, a sua privatização ou a perda do saber acumulado. Sua divulgação irá, indiscutivelmente, fomentar a ampliação do conhecimento e da respeitabilidade de seus autores e das entidades que os mantêm em seus quadros funcionais, como imensurável patrimônio.
Portanto, objetivando assegurar o direito fundamental de acesso à informação, deve a Administração Pública procurar alterar posturas ideológicas ou entendimentos que, ao longo do tempo, possam ter permeado sua atuação, resultando na criação de dificuldades que podem ter findado por vedar tal acesso. Esse é o espírito da legislação ora em vias de vigência.
Paralelamente a este aspecto altamente problemático da questão, existe o fato indiscutível de que não dispõe o Estado brasileiro de estrutura, regramento, instrumental humano e material, que possibilite o imediato cumprimento dos referidos ditames legais.
Inadiável, portanto, iniciar-se com a necessária amplitude e seriedade, esses processos, tanto de alteração da situação organizacional, quanto de mudança ideológica, que se iniciaram, em algumas instâncias e localidades, tão logo estabelecido o período da “vacatio legis”[12] mas, no geral, se encontra relegado a plano secundário.
Retomando-se o texto legal, em especial do artigo 1º, emerge que suas disposições aplicam-se também aos Municípios (seus Legislativos, e suas Cortes de Contas, quanto existirem, e Executivos, assim como suas autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente). Consoante já mencionado, aplicam-se igualmente às entidades privadas, nas hipóteses mencionadas no referido artigo 2º.
A previsão trazida no artigo 45, aqui mencionada fora da sequência por sua estreita relação com o acima mencionado, estabelece claramente a capacidade legislativa suplementar dos Municípios em relação às normas específicas exigidas pela realidade local, respeitadas as regras gerais federais.
Consoante indicado, o princípio constitucional da publicidade[13] permeia todo o regramento introduzido pela Lei, fortalecendo os meios para o estabelecimento da transparência administrativa e de eficiente instrumento de controle social sobre a Administração (inciso V, do artigo 3º).
As definições conceituais foram reunidas em seu artigo 4º, afastando possíveis dúvidas, o que é altamente recomendável em tema tão polêmico e inovador.
Atribui, em seu artigo 5º, a responsabilidade (“dever”) à Administração Pública de criar mecanismos e procedimentos objetivos, ágeis, transparentes, claros e em linguagem que permita fácil entendimento de todos, para garantir, democraticamente, o acesso à informação.
Posteriormente (ou mesmo paralelamente, quando possível) à implantação da gestão das informações e documentação públicas, a ser tratada mais à frente (quando da análise do disposto na Lei federal nº 8.159/91), acentua a nova normatização que tal gestão deverá pautar-se pela transparência, “propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação” (inciso I, do artigo 6º), e também, promovendo a sua proteção (“disponibilidade, autenticidade e integridade” - inciso II), assim como, em respeito ao direito à privacidade, como indicado anteriormente, assegurar a proteção da informação sigilosa e informação pessoal, sendo também observada eventual restrição legal de acesso (inciso III). Tal garantia é retomada nos artigos 25 e 31, com maior detalhamento, devendo ensejar especial atenção e equilíbrio no trato deste aspecto do assunto pela Administração Pública.
A Administração Pública deverá promover a adequada capacitação de seu corpo funcional, de forma a garantir aos interessados os meios de acesso às informações contidas em registros ou documentos, em consonância com o amplo elenco estabelecido no artigo 7º, observando-se os parâmetros estabelecidos em seus incisos e alíneas, e atentando-se para o fato de que, conforme seu parágrafo 4º, o impedimento do acesso sem fundamentação ou justificativa, sujeita às medidas disciplinares previstas no artigo 32. Na hipótese de pessoas físicas ou entidades privadas, as penalidades encontram-se fixadas no artigo 33.
Importante destacar que qualquer interessado poderá requerer o acesso a informações, por qualquer meio legítimo, dentre os quais pedido escrito ou por meio eletrônico (donde decorre a importância de estabelecer a lei local quais são tais meios legítimos, sem inclusão de restrições a tais meios ou exigências que objetivem dificultar tal acesso), devendo o pedido conter somente a identificação do peticionário e a especificação da informação pretendida, sendo vedada expressamente a exigência dos motivos determinantes do pedido ou de qualquer justificativa (artigo 10 e seus §§). Também para tanto, a lei impõe (“devem”) à Administração viabilizar a alternativa da utilização da “internet” (§ 2º).
O processamento dos requerimentos está fixado a partir do artigo 11, destacando-se a regra geral de que a autorização ou concessão de acesso deve ser de imediato, quando a informação ou documentos estiverem disponíveis.
Caso inviável, estão previstos os procedimentos, formas, parâmetros e prazos, nos parágrafos deste artigo.
É assegurada a gratuidade do serviço de busca e fornecimento das informações, sendo passível de cobrança tão somente os custos dos serviços e materiais no caso de reprodução de documentos (artigo 12), exceto nos casos daqueles interessados cuja cobrança provoque prejuízo ao sustento próprio e da família, hipótese em que deverá ser colhida declaração nesse sentido[14], nada impedindo que seja confeccionado impresso nesse sentido e disponibilizado pelo órgão público para assinatura, como forma de minimizar os obstáculos àqueles desprovidos de condições.
No que se refere à incumbência de manutenção da integridade de documentos cuja manipulação possa prejudicar, deverão ser disponibilizados por cópias, com autenticação de conferência com o original (inciso II, do artigo 6º, c.c. artigo 13). Esta certificação deverá ser feita pelo servidor público, que têm fé pública para tanto, podendo ocorrer mediante aposição de carimbo em que conste a expressão “Certifico e dou fé que este documento confere com o original”.
Havendo impossibilidade momentânea de obtenção de cópias, o interessado poderá solicitar, arcando com os eventuais custos e acompanhado e sob a supervisão de servidor publico, que a reprodução seja feita por outro meio que não coloque em risco a integridade dos documentos, por exemplo, mediante escaneamento portátil, ou mesmo fotografia por máquina digital ou mecanismo semelhante (parágrafo único, artigo 13).
É obrigatório o fornecimento de cópia ou certidão do inteiro teor de decisão que negue ou impeça o acesso (artigo 14), para que o interessado postule os direitos que lhe são legalmente assegurados perante as instâncias competentes.
Os recursos contra o indeferimento de acesso encontram-se previstos na Seção II, do Capítulo III, mais especialmente a partir do artigo 15, merecendo destaque, a respeito, o contido no artigo 45, quanto à incumbência dos Municípios de, em regramento local que respeite as normais gerais federais, definir normais específicas. Portanto, é facultado à consulente, observadas as peculiaridades locais, propor a adequação do sistema recursal ali disciplinado.
Importante realçar que, esgotadas todas as instâncias recursais, sempre caberá a submissão da questão à apreciação final do Poder Judiciário, posto que, constitucionalmente, essa faculdade encontra-se no rol dos Direitos e Garantias Fundamentais, nos seguintes termos:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;”.
Merece realce o fato de que, no âmbito federal, está prevista a instituição de uma “Comissão Mista de Reavaliação de Informações”[15] (artigo 35), com poderes (§ 3º, do artigo 16) para apreciação de recursos interpostos a indeferimento de acesso (no caso, de decisões da Controladoria-Geral da União, também instância recursal). Caberia aos Municípios regular, no seu âmbito interno, acerca das diversas instâncias recursais, podendo até instituir, como a última, também uma comissão cuja composição seja democrática, de forma a tornar mais ampla a participação, inclusive com representantes da sociedade civil local.
No Capítulo IV, em especial os artigos 21 até 30, tratam de matéria de competência e aplicabilidade, em princípio, somente federal (ou seja, violações dos direito humanos por agentes ou a mando de autoridades públicas; defesa e soberania ou integridade do território nacional; risco às relações internacionais; risco a vida, segurança ou saúde da população brasileira; risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país; risco a planos ou operações estratégicas das Forças Armadas; projetos de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico, sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional; risco a segurança de instituições ou altas autoridades, e seus parentes, nacionais ou estrangeiras ou comprometimento de atividades de inteligência, investigação ou fiscalização em andamento – suas classificações quanto a graus e prazos de sigilo – proteção e controle destas informações – e procedimentos de classificação, reclassificação e desclassificação das mesmas), portanto, não se situam no campo de competência legislativa suplementar municipal.
Entretanto, no mesmo capítulo, na Seção V, artigo 31, coube a disciplina do tratamento a ser dado às informações pessoais, assentando-se que deve ser observada a transparência, mas garantindo-se rigorosamente, em respeito à anteriormente referida guarida constitucional[16], a preservação da privacidade, com expressa referência ao “respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais”.
Assim, deverão, também no âmbito dos Municípios, merecer o mesmo adequado tratamento, sob as penas da lei.
Objetivando a preservação da privacidade pessoal, estabeleceu a norma que as informações pessoais relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem, independentemente de qualquer classificação de sigilo prevista nas seções precedentes deste capítulo, terão seu acesso restrito, pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a partir de sua produção, somente aos agentes públicos legalmente autorizados, mas também à própria pessoa a que se referirem, somente podendo ser divulgadas ou acessadas por terceiros quando houver previsão legal ou autorização expressa daquela pessoa, observadas, em relação a esta, as exceções fixadas no § 3º deste artigo.
Esta restrição de acesso não poderá ser alegada para prejudicar processo regular de apuração de irregularidades que envolva tal pessoa, assim como “ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância”. Esta última parte da disposição poderá resultar, em eventual caso concreto, em avaliação de caráter altamente subjetivo, esperando-se que a regulamentação prevista no § 5º do mesmo artigo estabeleça, dentro do possível e razoável, parâmetros claros e objetivos a serem observados.
Finalmente, em relação à responsabilização dos agentes públicos ou militares, pela inobservância das disposições legais, que passam a ser expressamente tipificadas como condutas ilícitas, fixaram-se os comportamentos descritos nos incisos I a VII, do artigo 32, da norma. São estabelecidas como penalidades, além das eventuais tipificações como crimes ou contravenções penais, em relação aos servidores públicos federais[17] e aos militares das Forças Armadas, no mínimo a suspensão (quanto aos primeiros) e as correspondentes à transgressão militar média ou grave (quanto aos segundos).
Portanto, caberá à lei local estabelecer, em relação aos seus próprios servidores públicos, as penalidades correspondentes em seus regramentos disciplinares vigentes.
Esclarece o § 2º, deste dispositivo, que poderão as condutas nesta lei tipificadas levar os infratores a “...responder, também por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nºs 1.079, de 10 de abril de 1950[18], e 8.429, de 2 de junho de 1992[19]”.
Tal disposição afigura-se de caráter eminentemente didático (quiçá incluída para realçar a gravidade dos procedimentos irregulares), posto que, exemplificativamente, em tese, tais procedimentos já encontrariam “tipificação” em alguns dos incisos do artigo 11, da Lei nº 8.429/92, o que tornaria aplicáveis aos infratores as penalidades previstas no inciso III, do artigo 12[20], não havendo, a rigor (exceto por uma eventual tentativa de reforço didático aqui apontada), necessidade da reafirmação genérica na nova lei.
Em relação àquelas pessoas físicas ou entidades privadas que detenham informações em razão de vínculos com os Municípios, e que venham a descumprir as disposições desta lei, aplicam-se sanções de advertência, multa, rescisão do vínculo com o poder público, suspensão temporário de licitar ou contratar com a administração por até 2 (dois) anos e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública até sua reabilitação pela autoridade que aplicou a penalidade, nos termos do artigo 33, observado, em relação aos procedimentos e parâmetros, o fixado nos parágrafos 1º a 3º.
Por derradeiro, de interesse direto à consulta, a lei prevê, em caso de danos causados em decorrência da divulgação não autorizada ou utilização indevida de informações sigilosas ou informações pessoais, que responderão os órgãos ou entidades públicas, assim como pessoa física ou entidade privada, quando for o caso, independentemente da apuração de responsabilidade funcional (dolo ou culpa), garantido o direito de regresso em relação ao servidor responsabilizado.
Neste ponto estaria esgotada a análise do conteúdo da nova legislação, solicitada pela consulente, podendo passar-se às recomendações, resumidamente, de caráter mais objetivo, no entanto, diante do inafastável fato de que, para observância dos dispositivos da Lei nº 12.527/11, deverão os Municípios contar com instrumentos indispensáveis para tanto, e de que a consulta abarca, em seu último item, tudo aquilo que possa ser necessário para o cumprimento da lei, impõe-se apresentarmos elementos que afiguram-se como essenciais para a viabilização da implantação dos mecanismos organizacionais e operacionais ora trazidos pela lei nova.
Em relação a este aspecto, cabe apontarmos que a legislação federal dispõe no seguinte sentido:
A - “Art. 1º É dever do Poder Público a gestão documental e a de proteção especial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento científico e como elementos de prova e informação.
Art. 2º Consideram-se arquivos, para os fins desta lei, os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos públicos, instituições de caráter público e entidades privadas, em decorrência do exercício de atividades específicas, bem como por pessoa física, qualquer que seja o suporte da informação ou a natureza dos documentos.
Art. 3º Considera-se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente.
Art. 4º Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivos, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujos sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, bem como à inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.
(...)
Art. 7º Os arquivos públicos são os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias.
§ 1º São também públicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por instituições de caráter público, por entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos no exercício de suas atividades.
§ 2º A cessação de atividades de instituições públicas e de caráter público implica o recolhimento de sua documentação à instituição arquivística pública ou a sua transferência à instituição sucessora.
Art. 8º Os documentos públicos são identificados como correntes, intermediários e permanentes.
§ 1º Consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que, mesmo sem movimentação, constituam de consultas freqüentes.
§ 2º Consideram-se documentos intermediários aqueles que, não sendo de uso corrente nos órgãos produtores, por razões de interesse administrativo, aguardam a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente.
§ 3º Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados.
Art. 9º A eliminação de documentos produzidos por instituições públicas e de caráter público será realizada mediante autorização da instituição arquivística pública, na sua específica esfera de competência.
(...)
Art. 17. A administração da documentação pública ou de caráter público compete às instituições arquivísticas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais.
(...)
§ 4º São Arquivos Municipais o arquivo do Poder Executivo e o arquivo do Poder Legislativo.
(...)
Art. 21. Legislação estadual, do Distrito Federal e municipal definirá os critérios de organização e vinculação dos arquivos estaduais e municipais, bem como a gestão e o acesso aos documentos, observado o disposto na Constituição Federal e nesta lei.
(arts. 22 a 24 - revogados pelo inciso II, do art. 46, da Lei 12.527/2011)
Art. 25. Ficará sujeito à responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da legislação em vigor, aquele que desfigurar ou destruir documentos de valor permanente ou considerado como de interesse público e social.
Art. 26. Fica criado o Conselho Nacional de Arquivos (Conarq), órgão vinculado ao Arquivo Nacional, que definirá a política nacional de arquivos, como órgão central de um Sistema Nacional de Arquivos (Sinar)”[21] (negritamos);
B – “Art. 1º O Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ, órgão colegiado, vinculado ao Arquivo Nacional, criado pelo art. 26 da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, tem por finalidade definir a política nacional de arquivos públicos e privados, bem como exercer orientação normativa visando à gestão documental e à proteção especial aos documentos de arquivo.
Art. 2º Compete ao CONARQ:
I - estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR, visando à gestão, à preservação e ao acesso aos documentos de arquivos;
II - promover o inter-relacionamento de arquivos públicos e privados com vistas ao intercâmbio e à integração sistêmica das atividades arquivísticas;
III - propor ao Ministro de Estado da Justiça normas legais necessárias ao aperfeiçoamento e à implementação da política nacional de arquivos públicos e privados;
IV - zelar pelo cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais que norteiam o funcionamento e o acesso aos arquivos públicos;
V - estimular programas de gestão e de preservação de documentos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, produzidos ou recebidos em decorrência das funções executiva, legislativa e judiciária;
VI - subsidiar a elaboração de planos nacionais de desenvolvimento, sugerindo metas e prioridades da política nacional de arquivos públicos e privados;
VII - estimular a implantação de sistemas de arquivos nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e nos Poderes Executivo e Legislativo dos Municípios;
VIII - estimular a integração e modernização dos arquivos públicos e privados;
(...)
Art. 3º São membros conselheiros do CONARQ:
(...)
VII - dois representantes dos Arquivos Públicos Municipais;
(...)
Art. 10. O SINAR tem por finalidade implementar a política nacional de arquivos públicos e privados, visando à gestão, à preservação e ao acesso aos documentos de arquivo.
Art. 11. O SINAR tem como órgão central o CONARQ.
Art. 12. Integram o SINAR:
(...)
VII - os arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo.
(...)
Art. 15. São arquivos públicos os conjuntos de documentos:
I - produzidos e recebidos por órgãos e entidades públicas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais, em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias;
II - produzidos e recebidos por agentes do Poder Público, no exercício de seu cargo ou função ou deles decorrente;
III - produzidos e recebidos pelas empresas públicas e pelas sociedades de economia mista;
(...)
Art. 16. Às pessoas físicas e jurídicas mencionadas no art. 15 compete a responsabilidade pela preservação adequada dos documentos produzidos e recebidos no exercício de atividades públicas.
(...)
Art. 17. Os documentos públicos de valor permanente, que integram o acervo arquivístico das empresas em processo de desestatização, parcial ou total, serão recolhidos a instituições arquivísticas públicas, na sua esfera de competência.
(...)
§ 3º Os documentos de valor permanente poderão ficar sob a guarda das empresas mencionadas no § 2º, enquanto necessários ao desempenho de suas atividades, conforme disposto em instrução expedida pelo CONARQ.
(...)
Art. 29. Este Decreto aplica-se também aos documentos eletrônicos, nos termos da lei”.[22] (negritamos);
C – “Art. 1º A microfilmagem, em todo território nacional, autorizada pela Lei nº 5.433, de 8 de maio de 1968, abrange os documentos oficiais ou públicos, de qualquer espécie e em qualquer suporte, produzidos e recebidos pelos órgãos dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo, inclusive da Administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e os documentos particulares ou privados, de pessoas físicas ou jurídicas.
(...)
Art. 12. A eliminação de documentos, após a microfilmagem, dar-se-á por meios que garantam sua inutilização, sendo a mesma precedida de lavratura de termo próprio e após a revisão e a extração de filme cópia.
Parágrafo único. A eliminação de documentos oficiais ou públicos só deverá ocorrer se prevista na tabela de temporalidade do órgão, aprovada pela autoridade competente na esfera de sua atuação e respeitado o disposto no art. 9º da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991.
Art. 13. Os documentos oficiais ou públicos, com valor de guarda permanente, não poderão ser eliminados após a microfilmagem, devendo ser recolhidos ao arquivo público de sua esfera de atuação ou preservados pelo próprio órgão detentor[23]” (negritamos).
Ainda no que se refere à normatização aplicável à matéria, no âmbito da Administração Estadual paulista, em que pese não terem aplicação direta para os Municípios, mas por serem de interesse para estes, posto que lhes é facultada a participação no sistema estadual, e em especial no que se refere às conceituações e parâmetros que contêm, se encontram disciplinados, pela legislação a seguir, diversos aspectos relevantes[24].
Neste passo cabe destaque à iniciativa, oportuníssima, do Arquivo Público do Estado de São Paulo, no sentido de subsidiar a atuação dos municípios paulistas em assunto tão especializado, inclusive com a disponibilização, dentro de seu Programa de Institucionalização de Arquivos Públicos Municipais no Estado de São Paulo, de minutas de Projeto de Lei (transcrito mais à frente), de Termo de Cooperação Técnica e de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos para Administrações Públicas Municipais[25], além de elementos técnicos que, desde que adequados às condições e interesse público locais, podem contribuir para a solução de eventuais necessidades:
A – “Artigo 1º - Fica instituído, nos termos deste decreto, o Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo - SAESP.
(...)
Artigo 5º - Poderão, também, integrar o Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo - SAESP, mediante celebração de convênios ou termos de cooperação técnica com o Governo do Estado, por intermédio da Casa Civil, observada a legislação pertinente:
(...)
V - as Administrações Municipais. (Redação dada pelo Artigo 32 do Decreto nº 54.276, de 27 de abril de 2009).
Artigo 6º - A Divisão de Arquivo do Estado, do Departamento de Museus e Arquivos, como órgão central do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo e além de suas atribuições normais, cabe:
(...)
VI - providenciar a celebração de convênios entre o Governo do Estado, por sua Secretaria da Cultura, e entidades, públicas e privadas, municipais, estaduais, nacionais ou internacionais, visando atingir os objetivos do Sistema;”.[26] (negritamos);
B – “Artigo 1º - Entende-se por arquivos públicos os conjuntos de documentos produzidos, recebidos e acumulados por órgãos públicos, autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos e organizações sociais, definidas como tal pela Lei Complementar nº 846, de 4 de junho de 1998, no exercício de suas funções e atividades.
(...)
Artigo 3º - São documentos de arquivo todos os registros de informação, em qualquer suporte, inclusive o magnético ou óptico, produzidos, recebidos ou acumulados pelos órgãos e entidades referidos no artigo 1º deste decreto.
Artigo 4º - Os documentos de arquivo são identificados como correntes, intermediários e permanentes, na seguinte conformidade:
I - consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que se conservam junto às unidades produtoras em razão de sua vigência e da freqüência com que são por elas consultados;
II - consideram-se documentos intermediários aqueles com uso pouco freqüente que aguardam prazos de prescrição e precaução nas unidades que tenham atribuições de arquivo nas Secretarias de Estado, ou na Seção Técnica de Arquivo Intermediário, do Arquivo do Estado;
III - consideram-se documentos permanentes aqueles com valor histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados.
Artigo 5º - Os documentos de arquivo, em razão de seus valores, podem ter guarda temporária ou guarda permanente, observados os seguintes critérios:
I - são documentos de guarda temporária aqueles que, esgotados os prazos de guarda na unidade produtora ou nas unidades que tenham atribuições de arquivo nas Secretarias de Estado, ou na Seção Técnica de Arquivo Intermediário, do Arquivo do Estado, podem ser eliminados sem prejuízo para a coletividade ou memória da Administração Pública Estadual;
II - são documentos de guarda permanente aqueles que, esgotados os prazos de guarda previstos no inciso I deste artigo, devem ser preservados, por força das informações neles contidas, para a eficácia da ação administrativa, como prova, garantia de direitos ou fonte de pesquisa.
(...)
Artigo 8º - Considera-se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, classificação, avaliação, tramitação, uso, arquivamento e reprodução, que assegura a racionalização e a eficiência dos arquivos.
Parágrafo único - É dever dos órgãos da Administração Pública Estadual a gestão de documentos como instrumento de apoio à administração, à cultura e ao desenvolvimento científico.
Artigo 9º - São instrumentos básicos da gestão de documentos os Planos de Classificação de Documentos e as Tabelas de Temporalidade de Documentos.
(...)
Artigo 10 - O Plano de Classificação de Documentos é o instrumento utilizado para classificar todo e qualquer documento de arquivo.
Parágrafo único - Entende-se por classificação de documentos a seqüência das operações técnicas que visam a agrupar os documentos de arquivo relacionando-os ao órgão produtor, à função, subfunção e atividade responsável por sua produção ou acumulação.
Artigo 11 - Os Planos de Classificação de Documentos das atividades-meio e das atividades-fim dos órgãos da Administração Pública Estadual deverão apresentar os códigos de classificação das séries documentais com a indicação dos órgãos produtores, das funções, subfunções e atividades responsáveis por sua produção ou acumulação.
Artigo 12 - Série documental é o conjunto de documentos do mesmo tipo documental produzido por um mesmo órgão, em decorrência do exercício da mesma função, subfunção e atividade e que resultam de idêntica forma de produção e tramitação e obedecem à mesma temporalidade e destinação.
(...)
Artigo 19 - A Tabela de Temporalidade de Documentos é o instrumento resultante da avaliação documental, aprovado por autoridade competente, que define prazos de guarda e a destinação de cada série documental.
Parágrafo único - Entende-se por avaliação documental o processo de análise que permite a identificação dos valores dos documentos, para fins da definição de seus prazos de guarda e de sua destinação.
Artigo 20 - As Tabelas de Temporalidade de Documentos das atividades-meio e das atividades-fim dos órgãos da Administração Pública Estadual deverão indicar os órgãos produtores, as séries documentais, os prazos de guarda e a destinação dos documentos, bem como sua fundamentação jurídica ou administrativa, quando houver.
(...)
Artigo 24 - A eliminação de documentos nos órgãos da Administração Pública Estadual é decorrente do trabalho de avaliação documental conduzido pelas respectivas Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo e deverá ser executada de acordo com os procedimentos estabelecidos neste decreto.
Artigo 25 - Toda e qualquer eliminação de documentos públicos que não constem da Tabela de Temporalidade de Documentos das atividades-meio, ou das Tabelas de Temporalidade de Documentos das atividades-fim dos órgãos da Administração Pública Estadual, será realizada mediante autorização do Arquivo do Estado.
(...)
Artigo 31 - São considerados documentos de guarda permanente:
I - os indicados nas Tabelas de Temporalidade de Documentos, que serão definitivamente preservados;
II - os de arquivos privados de pessoas físicas ou jurídicas declarados de interesse público e social, nos termos da lei;
III - todos os processos, expedientes e demais documentos produzidos, recebidos ou acumulados pelos órgãos da Administração Pública Estadual até o ano de 1940.
Artigo 32 - Os documentos de guarda permanente não poderão ser eliminados após a microfilmagem, digitalização ou qualquer outra forma de reprodução, devendo ser preservados pelo próprio órgão produtor ou recolhidos ao Arquivo do Estado.
Parágrafo único - Os documentos de guarda permanente, ao serem transferidos ou recolhidos ao Arquivo do Estado, deverão estar avaliados, organizados, higienizados e acondicionados, bem como acompanhados de instrumento descritivo que permita sua identificação, acesso e controle.
Artigo 33 - Ficará sujeito à responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da legislação em vigor, aquele que destruir, inutilizar ou deteriorar documentos de guarda permanente.
Artigo 34 - As Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo são grupos permanentes e multidisciplinares instituídos nos órgãos da Administração Pública Estadual nos termos do artigo 2º do Decreto nº 29.838, de 18 de abril de 1989, responsáveis pela elaboração e aplicação de Planos de Classificação e de Tabelas de Temporalidade de Documentos”. [27] (negritamos);
C – “Assistência aos Municípios
O Arquivo fornece subsídios legais e técnicos para a criação de Arquivos Públicos Municipais bem como para a implementação de políticas municipais de gestão documental. A orientação é realizada por meio de visitas técnicas, reuniões, Encontros regionais, mensagens eletrônicas e contato telefônico.
Para mais informações, ligue (11) 2089-8100 ramal 8139 ou mande sua dúvida ou solicitação para [email protected].
Assistência técnica aos órgãos integrantes do SAESP
O Arquivo oferece orientação técnica, na área da sua especialidade - a arquivística, para os órgãos da Administração Pública Paulista. A orientação é realizada por meio de visitas técnicas, reuniões, mensagens eletrônicas e contato telefônico.
Para mais informações, ligue (11) 2089-8100 ramal 8139 ou mande sua dúvida ou solicitação para: [email protected] (e-mail exclusivo para as Comissões de Avaliação); [email protected] (para os demais interessados)”.
Importante ressaltar-se o posicionamento da Administração Estadual paulista quanto ao assunto, expressamente manifestada pelo referido Arquivo Público do Estado de São Paulo, que pode ser resumido no seguinte excerto de texto constante de seu sítio na internet[28], o qual aponta ainda no sentido da possibilidade de consultas e mútua colaboração:
“Por todo o exposto, a implementação de políticas municipais de arquivo constitui-se em matéria do mais elevado interesse público e social e não deve acomodar-se às conveniências de momento da administração, sob a alegação de falta de espaço ou insuficiência de funcionários, e muito menos a eventuais limitações de ordem técnica de seus formuladores. Trata-se, reiteramos, de questão de natureza técnica e de interesse público que o Arquivo Público do Estado sente-se com total legitimidade, na condição de órgão central do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo-SAESP, para estimular, colaborar e fiscalizar, senão por todas as razões já apresentadas, apenas pelo indeclinável dever imposto pela responsabilidade de cidadania e pelos interesses difusos de toda a coletividade”.
Conforme indicado anteriormente, a título de contribuição às Municipalidades, houve a disponibilização de minuta de projeto de lei, pelo Departamento de Gestão do SAESP para a livre utilização pelas Municipalidades, que segue transcrita em seu inteiro teor. Certamente presta-se à adequação, tanto quanto à estrutura administrativa, quanto às particularidades locais, além de eventuais alterações para atendimento também ao inovado pela aqui anteriormente enfocada Lei federal nº 12.527/11:
“MINUTA DE PROJETO DE LEI QUE CRIA O ARQUIVO PÚBLICO MUNICIPAL
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Considerando que é direito assegurado pela Constituição Federal o acesso à informação (artigo 5º, inciso XIV) e obrigação do Estado a gestão da documentação governamental e a realização das providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem (Constituição Federal, artigo 216, parágrafo 2º);
Considerando que é dever do Poder Público dar proteção especial aos documentos de arquivos, como instrumento de apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento científico e como elementos de prova e informação (Lei federal nº 8.159/91, artigo 1º);
Considerando que legislação municipal deve definir os critérios de organização e vinculação dos arquivos municipais, bem como a gestão e o acesso aos documentos (Lei federal n.º 8.159/91, art. 21);
Considerando que interessa a toda a sociedade a preservação dos conjuntos documentais que encerram valor probatório, informativo ou histórico e que constituem o patrimônio documental do Município de ____________;
O Prefeito do Município de ____________, no uso das suas atribuições que lhe são conferidas por lei, apresenta o presente Projeto de Lei.
PROJETO DE LEI n.º __________ de ___/____/___, que cria o Arquivo Público Municipal de ____________
O Prefeito do Município de____________, no uso das atribuições que lhe são conferidas por lei e considerando a Política Nacional de Arquivos Públicos e Privados estabelecida pela Lei Federal n.º 8.159, de 8 de janeiro de 1991, especialmente o disposto no artigo 21, faço saber que a Câmara Municipal, em sessão de ___/____/___, aprovou e eu promulgo a seguinte lei:
Capítulo I
Do Arquivo Público Municipal e da Avaliação de Documentos
Artigo 1.º - Fica criado o Arquivo Público Municipal em nível[29] de Coordenadoria ou órgão similar, subordinado diretamente ao Gabinete do Prefeito, ou órgão geral ou interdepartamental, com dotação orçamentária própria, com as seguintes atribuições:
I – formular a política de gestão integral de documentos do Município e coordenar a sua implantação, no âmbito do Poder Executivo;
II - garantir o acesso às informações e arquivos no âmbito da administração pública municipal, observadas as restrições legais eventualmente aplicáveis;
III - estabelecer e divulgar diretrizes e normas para as diversas etapas de administração dos documentos, inclusive dos documentos eletrônicos, para a organização e funcionamento do protocolo e dos arquivos integrantes da rede municipal de arquivos;
IV – coordenar os trabalhos de avaliação de documentos públicos do Município e orientar a elaboração e aplicação das tabelas de temporalidade;
V – autorizar as eliminações dos documentos públicos municipais desprovidos de valor permanente, na condição de instituição arquivística municipal, de acordo com a determinação prevista no artigo 9.º da Lei Federal n.º 8.159, de 8 de janeiro de 1991;
VI – realizar o recolhimento dos documentos de valor permanente e guarda definitiva e assegurar sua preservação e acesso;
VII – dar treinamento e orientação técnica aos profissionais incumbidos das atividades de arquivo, protocolo e comunicações administrativas das unidades integrantes do Sistema Municipal de Arquivos;
VIII – promover a integração e incentivar a cooperação, pesquisa e interdisciplinaridade entre os profissionais envolvidos na gestão integral de documentos, inclusive a gestão eletrônica de documentos, sistemas de informação e sistema de arquivos;
IX - realizar projetos de ação educativa e cultural, de preservação e divulgação do patrimônio documental, visando a recuperação da memória coletiva e as pesquisas sobre a história do Município;
X - estender a custódia aos documentos de origem privada, considerados de interesse público e social, sempre que houver conveniência e oportunidade;
XI – propor convênios e parcerias para efetivar a implantação de política de gestão integral de documentos e sistemas de informação.
Artigo 2.º - O Arquivo Público Municipal poderá custodiar, numa linha de parceria, os documentos da Câmara de Vereadores, mediante uma manifestação formal de vontade dos Poderes Legislativo e Executivo municipais.
Artigo 3.º - Ao Arquivo Público Municipal ficam subordinados técnica e funcionalmente todos os arquivos da administração pública municipal, integrantes do Sistema Municipal de Arquivos, sem prejuízo de sua subordinação administrativa.
Artigo 4.º - O Arquivo Público Municipal constituir-se-á[30] de:
I - Gabinete do Diretor;
a – Coordenação do Sistema Municipal de Arquivos
II - Arquivo Histórico ou Permanente;
III - Arquivo Geral ou Intermediário;
IV - Serviço de Ação Educativa e Cultural;
V - Serviço de Apoio Administrativo.
Artigo 5.º - À Coordenação do Sistema Municipal de Arquivos, cabe:
I - estabelecer a articulação com os órgãos integrantes do Sistema e com unidades afins;
II - elaborar princípios, diretrizes, normas e métodos sobre organização e funcionamento das atividades de arquivo;
III - prestar orientação técnica aos órgãos integrantes do Sistema;
IV - promover a realização de cursos para o desenvolvimento dos recursos humanos do Sistema;
V – providenciar a celebração de convênios ou Termos de Cooperação Técnica entre o Governo Municipal e entidades públicas, privadas, estaduais, nacionais ou internacionais, do Poder Legislativo ou Judiciário, visando atingir os objetivos do Sistema;
VI – propor a política municipal de acesso e gestão de documentos públicos;
VII – produzir e editar textos visando disseminar o conhecimento arquivístico;
VIII – autorizar a eliminação de documentos públicos municipais;
XIX – aprovar e rever as propostas de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos dos órgãos da administração municipal;
X - opinar sobre os programas de informatização, a produção eletrônica de documentos e a instalação de redes de informação.
Artigo 6.º - As Secretarias, autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos e organizações sociais, definidas como tal pela Lei Complementar nº 846, de 4 de junho de 1998[31], deverão constituir, por meio de portaria, no prazo de 60 (sessenta) dias da publicação desta lei, sua respectiva Comissão de Avaliação de Documentos de Arquivo, visando à elaboração de propostas de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos.
Parágrafo 1.º - As Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo são grupos permanentes e multidisciplinares, constituídas de, no mínimo, 3 (três) funcionários ou servidores, com conhecimentos da estrutura organizacional, das funções e atividades desenvolvidas pelo respectivo órgão e da produção e tramitação de documentos.
Parágrafo 2º - Para o cumprimento de suas atribuições, a Comissão de Avaliação de Documentos de Arquivo deverá escolher, dentre seus membros, o responsável pela coordenação dos trabalhos.
Parágrafo 3º - As Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo deverão receber orientação jurídica para apresentar propostas de temporalidade e destinação aos documentos do respectivo órgão.
Artigo 7º - São atribuições das Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo:
I. identificar os documentos atualmente produzidos pelo órgão a que estejam subordinadas;
II. implementar a política municipal de gestão de documentos, em conformidade com a orientação da Coordenação do Sistema Municipal de Arquivos;
III. promover o levantamento de documentos acumulados pelo órgão, independentemente da localização física, estado de conservação ou data em que foram produzidos;
IV. elaborar propostas de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos;
V. garantir o cumprimento do calendário de transferências e recolhimento de documentos, nos prazos definidos pelas Tabelas de Temporalidades.
Artigo 8.º - Ao Arquivo Histórico ou Permanente, responsável pela preservação dos documentos de valor permanente e guarda definitiva, compete:
I - proceder ao recolhimento e dar tratamento técnico adequado aos documentos de valor permanente e guarda definitiva;
II - promover a descrição, mediante a elaboração de instrumentos de pesquisa que garantam acesso pleno às informações contidas nos documentos;
III – orientar e localizar para os usuários os documentos de seu interesse;
IV – fornecer reproduções de documentos, de acordo com as disponibilidades do órgão e a qualidade dos suportes originais;
V- realizar trabalho de conservação preventiva;
VI – expedir certidões dos documentos sob sua custódia;
VII – realizar pesquisas e analisar proposições para a denominação de logradouros públicos.
Artigo 9º - Ao Arquivo Geral ou Intermediário, responsável pelo arquivamento temporário de documentos em final de vigência com longos prazos prescricionais ou precaucionais, compete:
I – receber, por transferência, os documentos avaliados pelos órgãos integrantes do Sistema;
II – manter a documentação organizada de acordo com sua proveniência e em satisfatórias condições de higiene;
III – atender às consultas dos órgãos de origem dos documentos e controlar os empréstimos;
IV – preparar os documentos para o recolhimento, acondicionando-os de acordo com os critérios estabelecidos pela Coordenação do Sistema Municipal de Arquivos, lavrando o respectivo Termo de Recolhimento de Documentos;
V – proceder à eliminação de documentos de acordo com os prazos previstos nas Tabelas de Temporalidade, lavrando o respectivo Termo de Eliminação de Documentos;
VI – manter atualizadas as informações sobre espaços disponíveis no depósito.
Artigo 10 - Ao Serviço de Ação Educativa e Cultural, responsável pelo desenvolvimento de pesquisas e pela promoção de eventos de caráter educativo e cultural, compete:
I - buscar parcerias e uma aproximação efetiva com órgãos públicos e privados para o desenvolvimento de programas, projetos e atividades de interesse cultural, educativo, técnico e científico;
II – identificar os arquivos particulares, culturalmente significativos no Município;
III – referenciar documentos de interesse local existentes em outras instituições, dentro e fora do Município;
IV – organizar exposições e eventos destinados a estreitar o vínculo da instituição com a comunidade;
V- desenvolver programas de incentivo à pesquisa e de divulgação do patrimônio documental do Município, em parceria com as Universidades e instituições congêneres;
VI – implantar o Projeto Arquivo-Escola, em parceria com a Secretaria Municipal de Educação, as escolas da rede estadual de ensino, bem como as escolas particulares;
VII – elaborar textos ou publicações de caráter educativo e cultural.
Artigo 11 – Ao Serviço de Apoio Administrativo, responsável pelas atividades relacionadas com recursos humanos, orçamento e finanças, material, patrimônio, manutenção e comunicações administrativas, compete:
I – manter cadastro funcional atualizado e controle de freqüência, bem como os demais encargos de pessoal relacionados à elaboração de folhas de pagamento, movimentação e concessão de direitos e vantagens;
II – prever a receita e a despesa, visando à elaboração da proposta orçamentária;
III – proceder aos registros contábeis;
IV – operacionalizar a aplicação do orçamento aprovado;
V – providenciar a aquisição de material permanente e de consumo, responsabilizando-se por sua guarda e distribuição;
VI – elaborar o inventário de bens móveis do órgão;
VII – manter limpos e protegidos os equipamentos, móveis e instalações do Arquivo;
VIII – tomar as providências necessárias à segurança e prevenção de sinistros como incêndios, inundações e roubos;
IX – providenciar o registro e a identificação de visitantes e usuários;
X- preparar minutas de atos oficiais, de correspondências e de expedientes rotineiros.
Capítulo II
Do Sistema Municipal de Arquivos
Artigo 12 - O Sistema Municipal de Arquivos tem como objetivos principais:
I - assegurar a implantação de gestão integral de documentos na administração municipal;
II - promover a integração dos arquivos existentes nos diversos órgãos da administração municipal, que constituem a rede municipal de arquivos;
III - garantir o acesso aos documentos e às informações do poder público municipal;
IV - contribuir para a normalização de procedimentos arquivísticos;
V - preservar o patrimônio documental, fonte para a pesquisa e a produção de conhecimento.
Artigo 13 - O Sistema Municipal de Arquivos será integrado pelos seguintes órgãos:
I – órgão central e coordenador do Sistema: Arquivo Público Municipal;
II – órgãos setoriais: os arquivos dos órgãos da Administração Municipal.
Parágrafo único - Poderão, também, integrar o Sistema Municipal de Arquivos, mediante celebração de convênio ou Termo de Cooperação Técnica com o Governo Municipal, órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Capítulo III
Da Gestão de Documentos
Artigo 14 - Para efeitos da aplicação desta lei e demais normas relativas à gestão integral de documentos e ao Sistema Municipal de Arquivos, ficam assim definidos os seguintes conceitos:
I - Arquivo Corrente – constituído de documentos correntes, em curso ou que se conservam junto às unidades produtoras em razão de sua vigência e da freqüência com que são por elas consultados.
II - Arquivo Permanente – constituído de documentos permanentes, providos de valor histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados;
III - Arquivo Intermediário – constituído de documentos com uso pouco freqüente que aguardam prazos de prescrição e precaução nas unidades que tenham atribuições de arquivo.
IV - Arquivos Públicos – são os conjuntos de documentos produzidos, recebidos e acumulados por órgãos públicos, autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos e organizações sociais, definidas como tal pela Lei Complementar nº 846, de 4 de junho de 1998, no exercício de suas funções e atividades.
V - Arquivo Público Municipal – instituição arquivística pública responsável por formular e implementar políticas públicas de arquivos e gestão documental e assegurar a preservação e acesso aos documentos de guarda permanente.
VI - Avaliação de Documentos – processo multidisciplinar de análise que permite a identificação dos valores dos documentos, para fins de definição de seus prazos de guarda e destinação.
VII - Classificação de Documentos - seqüência das operações técnicas que visam a agrupar os documentos de arquivo relacionando-os ao órgão produtor, à função, subfunção e atividade responsável por sua produção ou acumulação.
VIII - Documentos de Arquivo – são os registros de informação, em qualquer suporte, inclusive o magnético ou óptico, produzidos, recebidos ou acumulados pelos órgãos e entidades da administração municipal no exercício de suas funções e atividades.
IX - Gestão de Documentos - é o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, classificação, avaliação, tramitação, uso, arquivamento e reprodução, que assegura a racionalização e a eficiência dos arquivos.
X - Plano de Classificação de Documentos - instrumento utilizado para classificar todo e qualquer documento de arquivo.
XI - Prazo de Precaução – é o intervalo de tempo durante o qual se guarda o documento por precaução, antes de eliminá-lo ou encaminhá-lo para guarda permanente.
XII - Prazo de Prescrição – intervalo de tempo durante o qual pode-se invocar a tutela do Poder Judiciário para fazer valer direitos eventualmente violados. O tempo de guarda dos documentos será dilatado sempre que ocorrer a interrupção ou suspensão da prescrição, em conformidade com a legislação vigente.
XIII - Prazo de Vigência – intervalo de tempo durante o qual o documento produz efeitos administrativos e legais plenos, cumprindo as finalidades que determinaram a sua produção.
XIV - Série Documental - é o conjunto de documentos do mesmo tipo documental produzido por um mesmo órgão ou entidade, em decorrência do exercício da mesma função e atividade e que resultam de idêntica forma de produção e tramitação e obedecem à mesma temporalidade e destinação;
XV - Sistema Municipal de Arquivos - é o conjunto de arquivos da administração pública municipal, direta e indireta, que constituem a rede de arquivos do Município, independentemente da posição que ocupam nas respectivas estruturas administrativas, funcionam de modo integrado e articulado na consecução de objetivos técnicos comuns, sob uma única Coordenação.
XVI - Tabela de Temporalidade de Documentos - instrumento resultante da avaliação documental, aprovado por autoridade competente, que define prazos de guarda e a destinação de cada série documental (eliminação ou guarda permanente).
XVII - Termo de Eliminação de Documentos – instrumento que tem por objetivo registrar as informações relativas à execução da eliminação (data, autorização, órgão responsável, séries documentais eliminadas, datas-limite, quantidade).
XIX - Termo de Recolhimento de Documentos - instrumento que tem por objetivo registrar a passagem de documentos considerados de guarda permanente, do Arquivo Corrente ou Intermediário para o Arquivo Permanente.
XX - Termo de Transferência de Documentos - instrumento que tem por objetivo registrar a passagem de documentos do Arquivo Corrente para o Arquivo Intermediário.
Capítulo IV
Das Disposições Finais
Artigo 15 - O Poder Executivo fica autorizado a regulamentar a estrutura e o quadro funcional do Arquivo Público Municipal;
Artigo 16 - O Arquivo Público Municipal terá quadro próprio de servidores e/ou funcionários, admitidos de acordo com os dispositivos legais vigentes.
Artigo 17 - É proibida toda e qualquer eliminação de documento produzido, recebido ou acumulado pela administração pública municipal, no exercício de suas funções e atividades, sem a autorização do Arquivo Público Municipal.
Artigo 18 – As disposições desta Lei aplicam-se, também, aos documentos arquivísticos eletrônico, nos termos da Lei.
Artigo 19 – As disposições desta Lei aplicam-se, no que couber, às autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos e organizações sociais, definidas como tal pela Lei Complementar nº 846, de 4 de junho de 1998.
Artigo 20 - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
(Município), _____ de _____________ de __________.
PREFEITO DO MUNICÍPIO _____________________”
Conforme visto, o procedimento a ser adotado pelos responsáveis legais pela guarda, conservação e destinação de documentos públicos, deve pautar-se, primeiramente, pelas disposições normativas já vigentes, inclusive Lei federal nº 12.527/11, assim como a normatização local, atualmente existente ou que venha a ser implementada, merecendo relevo, especialmente, a indispensabilidade de um Plano de Classificação de Documentos e de Tabelas de Temporalidade, a estarem previstos em norma municipal, considerando-se, obviamente, as peculiaridades históricas, culturais e artísticas, não só nacionais, mas, também, do Município.
Utilizando o contido no aprofundado estudo “Planos de Classificação de Documentos e Tabelas de Temporalidade de Documentos para as Administrações Públicas Municipais” (2007), de autoria de Daise Apparecida Oliveira, disponibilizada no sitio eletrônico (internet) do Arquivo Público do Estado de São Paulo[32], podem ser aclarados alguns aspectos que permitirão à consulente situar-se, com a cautela devida, em relação ao assunto.
Cabe menção, quanto aos seus objetivos e conteúdos, conforme ensina a obra referida, que:
“Os Planos de Classificação e as Tabelas de Temporalidade de Documentos, aqui apresentados, pretendem-se como modelos padronizados a serem aplicados, com as necessárias adaptações à realidade de qualquer município brasileiro e como importante ferramenta para a implantação de sistemas informatizados de gestão arquivística de documentos e, conseqüentemente, para o aperfeiçoamento de políticas e serviços públicos municipais” (negritamos).
Resta esclarecido, em relação aos estudos desenvolvidos pela autora, que:
“Um Plano de Classificação de Documentos tem por pressuposto que a unidade classificatória e descritiva do conjunto documental é a função da qual resultam, até alcançar a série documental, isto é, o conjunto de documentos produzidos, recebidos e acumulados no exercício da mesma função ou atividade, documentos esses que têm idêntico modo de produção, tramitação e resolução.
As séries, por sua vez, dizem respeito às funções e atividades desenvolvidas e realizadas pelos diversos níveis institucionais do poder municipal. Estas funções são aquelas previstas em lei e são exercidas pelas Secretarias e órgãos que integram sua estrutura organizacional interna, isto é, Assessorias, Departamentos, Divisões, Supervisões, Seções, entre outros. As séries documentais estão estruturadas neste plano, pelo conjunto de subfunções, funções, subgrupos e grupos funcionais que o compõem. Note, contudo, que nem todos os grupos funcionais se subdividem em subgrupos e nem todas as funções em subfunções. Cada grupo funcional está dividido em funções, que agregam (em alguns casos) subfunções, que estruturam a totalidade das séries documentais.
(...)
As Tabelas de Temporalidade de Documentos aqui apresentadas são o resultado de longo trabalho que contou com a colaboração de uma variada gama de profissionais que participaram simultaneamente da elaboração dos Planos de Classificação de Documentos e dos trabalhos de Avaliação de Documentos. Ambos os trabalhos fundamentaram-se no respeito ao contexto da produção documental - função e estrutura, ou melhor, no princípio de funcionalidade, que transcende os órgãos produtores, em benefício das funções”.
Assenta-se, de fundamental aclaramento para este aspecto da questão, que:
“Tabela de Temporalidade de Documentos: É o instrumento arquivístico que, após aprovação e oficialização pela autoridade competente, estabelece a destinação final dos documentos, isto é, eliminação ou guarda permanente, relaciona as séries documentais que os documentos integram, os respectivos prazos de vigência, de prescrição e de precaução, em função de valores legais, fiscais, administrativos, técnicos, operacionais, históricos ou culturais e define os prazos para eliminação, transferência e recolhimento de documentos públicos do Município” (negritamos).
Portanto, impõe-se a conclusão de que, para aplicação no âmbito local, a gestão dos documentos públicos estará direta e inteiramente vinculada aos parâmetros que venham a ser estabelecidos segundo este instrumento, dentre os quais, indica a obra:
“Prazo de Vigência: Intervalo de tempo durante o qual o documento produz efeitos administrativos e legais plenos, cumprindo as finalidades que determinaram a sua produção.
Prazo de Prescrição: Intervalo de tempo durante o qual a Municipalidade, ou qualquer interessado, pode invocar a tutela do Poder Judiciário para fazer valer direitos eventualmente violados. Este campo deverá ser preenchido por profissional da área jurídica que estiver envolvido com os trabalhos de avaliação.
Prazo de Precaução: Intervalo de tempo durante o qual a Municipalidade guarda o documento por precaução, antes de eliminá-lo ou encaminhá-lo para guarda definitiva.
Prazos de Arquivamento: É o tempo em que os documentos permanecem arquivados nos seguintes locais:
Arquivo Corrente: Indica o tempo em que o documento permanece no arquivo corrente, junto ao produtor.
Arquivo Geral: Indica o tempo em que o documento permanece no arquivo geral ou intermediário da Prefeitura, aguardando o cumprimento de longos prazos prescricionais ou de precaução.
Destinação Final: É o resultado da avaliação: encaminha o documento para a microfilmagem e depois eliminação ou para a guarda permanente. Das séries eliminadas poderão ser recolhidas amostragens ao Arquivo Permanente.
Microfilmagem: Produção de imagens fotográficas de um documento, em tamanho altamente reduzido.
Eliminação: É o procedimento da destruição física daqueles documentos que, esgotadas as finalidades que determinaram sua produção, não apresentam interesse histórico-cultural para a administração ou para a sociedade.
Guarda Permanente: Os documentos que, mesmo depois de esgotados os prazos de vigência, prescrição ou precaução, continuam apresentando valor informativo, probatório ou histórico-cultural. Esses documentos devem ser recolhidos, em sua totalidade, para guarda definitiva no Arquivo Público Municipal”.
Tais parâmetros não são estabelecidos em norma positiva de aplicação em caráter geral nacional, mas devem ser estabelecidos pelos Municípios, observados, logicamente, conforme anteriormente afirmado, os conceitos e normas arquivísticas e a realidade local.
As providências destinadas à indispensável implantação de um Arquivo Público dos Municípios exigirão alterações e inovações profundas nas metodologias utilizadas na maior parte de suas atividades, o que demandará múltiplas providências, conforme se pode verificar nas lições trazidas pela obra indicada:
“A implantação de política de gestão sistêmica de documentos e informações municipais pressupõe a realização das seguintes etapas, de maneira simultânea e integrada, com a participação de servidores municipais e demais agentes públicos:
• Padronização de procedimentos arquivísticos para a:
– Classificação funcional;
– Avaliação e destinação final de documentos;
– Descrição de documentos, de acordo com a Norma Brasileira de Descrição Arquivística – NOBRADE;
– Pesquisa para a definição de normas para padronização da produção documental, definição de níveis de acesso e sigilo, estudos para o Workflow.
• Novo modelo institucional;
• Novo conceito de arquivo;
• Formalização de parcerias e acordos de cooperação técnica com instituições arquivísticas, universidades, associações profissionais,entre outras;
• Capacitação de funcionários municipais;
• Solução tecnológica adequada;
• Exigência de elaboração de relatórios mensais sobre propositura de ações judiciais, em que a Prefeitura Municipal seja autora ou ré e sobre julgamento definitivo de tais ações, para conhecimento dos Arquivos Municipais e implicações práticas quanto aos prazos de prescrição, explicitados nas tabelas de temporalidade de documentos, além de outras providências para o controle e gerenciamento de documentos digitais”.
Inúmeras outras obras técnicas, relevantes para o aprofundamento do tema, são disponibilizadas para consulta no sítio da “internet” do Arquivo Público do Estado de São Paulo[33], permitindo à consulente o aprofundamento do conhecimento daquilo aqui abordado, mas com a restrições de um breve estudo.
Isto posto, em resposta às questões trazidas pela consulente:
1) “Quais as providências que nosso município deve tomar no sentido de adequarmos as novas exigências de Lei 12.527/2011?”
Reportando-nos ao explanado anteriormente, pode-se resumir as medidas cuja adoção afiguram-se como idealmente necessárias para a implementação da legislação enfocada, dentre outras:
a) Envio, pelo Executivo local (cf. artigo 45 da Lei nº 12.527/11) de projeto de lei ao Legislativo destinado a, suplementarmente e respeitadas as normas gerais daquele regramento, “definir regras específicas, especialmente quanto ao disposto no artigo 9º e na Seção II (“Dos recursos”), do Capítulo III” (“Do procedimento de acesso à informação”), assim como, em nosso entender, no Capítulo V (“Das responsabilidades”) em especial quanto às penalidades tratadas no inciso II, do § 1º, do artigo 32, além de outras que entender necessárias e oportunas;
b) Regulamentação, por decreto (cf. artigo 8º, § 3º, da mesma lei) o atendimento aos requisitos neste dispositivo fixados, pelos “sítios oficiais da rede mundial de computadores” a serem criados pelos órgãos e entidades públicas municipais para “divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”;
c) Envio, pelo Executivo local (cf. artigo 21 da Lei nº 8.159/91) de projeto de lei ao Legislativo destinado a, suplementarmente e respeitadas as normas gerais daquele regramento, implantar um Arquivo Público do Município, com a definição dos “critérios de organização e vinculação dos arquivos ... municipais, bem como a gestão e o acesso aos documentos”, além de outros aspectos que entender necessários e oportunos, considerando que devem incidir previsões expressas para observância ao disposto no artigo 9º, da citada norma federal, assim como elaboração de Planos de Classificação de Documentos e Tabelas de Temporalidade de Documentos, onde deverão ser fixados o prazos para guarda, conservação e eventual eliminação de documentos pelos órgãos e entidades do Poder Público local;
d) Em decorrência da lei mencionada no item anterior, adotar as providências recomendadas pela Professora Daise Apparecida Oliveira[34], objeto de transcrição neste estudo (fls. 58/59);
e) Promover a adequada capacitação e treinamento dos administradores e servidores municipais incumbidos da atuação na área em relação a todas as inovações preconizadas;
f) Criar sítios na internet, inclusive com estabelecimento de canal de comunicação para os usuários/interessados (§ 2º, do artigo 10, c.c. inciso VII, do artigo 8º, da Lei nº 12.527/11), ferramentas de pesquisa e demais instrumentos elencados nos incisos do § 3º, do artigo 8º da mesma lei;
g) Promover a sistematização da divulgação ampla, em local de fácil acesso, com vistas à publicização (tratada como “publicidade” no texto legal) de informações de interesse coletivo ou geral produzida ou custodiada (artigo 8º);
h) Estabelecer mecanismos adequados destinados à proteção da integridade das informações (inciso II, do artigo 6º, c.c. artigo 13); assim como da proteção das informações sigilosas e pessoais, observada sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso (inciso III, do artigo 6º);
i) Instituir o atendimento ao público, com serviço de prestação de informações, de forma divulgar competências e estrutura organizacional com localização, telefones, horários de atendimento, assim como as condições físicas para atendimento, bem assim para prover solicitações de cópias reprográficas, autenticações, gravações de cópias de arquivos digitais, acesso informatizado, serviço de busca e fornecimento de informação, serviço de protocolo, acessibilidade de deficientes, bem como promover a realização de audiências e consultas públicas (artigos 8º e 9º).
2) “É necessário lei municipal definindo regras específicas para assegurar o acesso às informações públicas?”
Conforme exposto detalhadamente neste estudo, é facultado legalmente aos Municípios (artigo 45, da Lei nº 12.527/11) o regramento suplementar da matéria, assim como do disciplinado na Lei federal nº 8.159/91, intimamente relacionado à primeira, consoante disposto em seu artigo 21.
3) “Queira apresentar outros esclarecimentos ou informações que entender conveniente sobre o assunto?”.
Remetemos a consulente ao texto do estudo.
É o parecer.
