Introdução
O Código de Trânsito Brasileiro foi recentemente alterado, especialmente em seu art. 282, pelas Leis nº 14.071/2020 e nº 14.229/2021, que estabeleceram prazos decadenciais para a expedição de notificações de imposição de penalidades relacionadas às infrações de trânsito nele previstas.
A Lei nº 14.071/2020, que entrou em vigor em 12 de abril de 2021, ao incluir o § 6º e modificar o caput do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro, introduziu prazos decadenciais para a expedição de notificações de imposição de sanções administrativas decorrentes de infrações às normas do referido código. No entanto, essa legislação estabeleceu prazos decadenciais distintos para a defesa prévia: 180 dias, no caso de indeferimento da defesa prévia, e 360 dias, para as defesas prévias apresentadas em tempo hábil, ambos relativos à notificação de imposição de penalidades administrativas. Tal incoerência legislativa tornou necessária a edição da Lei nº 14.229/2021, publicada em 21 de outubro de 2021, com o objetivo de corrigir essa incongruência.
Além de sanar a referida incoerência, a Lei nº 14.229/2021 alterou o termo inicial dos prazos decadenciais estabelecidos no art. 282. do Código de Trânsito Brasileiro pela Lei nº 14.071/2020. Enquanto a legislação anterior determinava que a contagem do prazo tivesse início na data do cometimento da infração, a nova norma dispõe que o prazo decadencial deve ser contado: i) a partir da data do cometimento da infração, no caso das penalidades de advertência e multa pecuniária (art. 282, § 6º, I, do CTB); e ii) a partir da data da conclusão do processo administrativo que originou a penalidade, para as demais sanções administrativas previstas no art. 256. do Código de Trânsito Brasileiro (art. 282, § 6º, II, do CTB).
Essas alterações geraram questionamentos no âmbito do direito intertemporal, especialmente no que concerne a situações jurídicas ocorridas antes da vigência das Leis nº 14.071/2020 e nº 14.229/2021, cujos efeitos jurídicos ainda não haviam sido consolidados sob a legislação anterior.
Direito intertemporal e prazos decadenciais para a expedição de notificação de imposição de sanção administrativa por infração às normas do Código de Trânsito Brasileiro
A decadência, também chamada de caducidade, faz perecer o próprio direito, atingindo-o em sua essência, em seu próprio conteúdo, se não exercido dentro do prazo assinalado. A decadência está ligada aos direitos potestativos. Isso porque, sendo exercidos unilateralmente, por mera manifestação de vontade do seu titular, e não se submetendo, desse modo, à manifestação de vontade de terceiros, os direitos potestativos não admitem violação e, consequentemente, não trazem consigo pretensão, que, como é sabido, por ser típica dos direitos subjetivos, está relacionada ao prazo prescricional (Farias; Rosenvald, 2015, p. 644).
Nesse sentido, Gustavo Tepedino e Milena Donato Oliva (2024, p. 385) asseveram que “decorrido o prazo decadencial, extingue-se o próprio direito potestativo, que é extirpado do mundo jurídico”.
Em outras palavras, a decadência “é a perda do direito potestativo pela inércia do seu titular no período determinado em lei” (Amaral, 2018, p. 686). Tanto a prescrição quanto a decadência são fatos jurídicos por meio dos quais a ordem jurídica confere destaque ao princípio da segurança jurídica (Carvalho Filho, 2024, p. 32).
O princípio da segurança jurídica, a propósito, decorre diretamente do Estado Constitucional de Direito (Tavares, 2024, p. 647), constituindo um dos elementos essenciais no que tange à sua noção. Entretanto, o Estado Constitucional de Direito não é o seu único fundamento jurídico, já que o princípio da segurança jurídica está ligado a outros fundamentos, como, por exemplo, o princípio democrático, o princípio da separação de poderes, o princípio da igualdade, o princípio da liberdade, o princípio da proteção à confiança e o princípio da dignidade da pessoa humana (Sarlet, 2024, p. 228). Trata-se de princípio implícito que, embora esteja relacionado especialmente à irretroatividade das leis, tutela uma grande gama de direitos (Tavares, 2024, p. 647). Protege-se, por meio do princípio da segurança jurídica, por exemplo, as figuras do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada (art. 6º do Decreto-Lei n.º 4.657/1942 e art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal).
A segurança jurídica possui a condição de direito e garantia fundamental, o que reforça sua dupla dimensão, objetiva e subjetiva (Sarlet, 2024, p. 228). No plano ou dimensão objetiva, a segurança jurídica está relacionada à “garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito” (Canotilho, 2000, p. 256). Nessa dimensão, “a segurança jurídica envolve a clareza e inteligibilidade dos enunciados normativos, para que não haja dúvida quanto às condutas exigidas” (Barroso, 2024, p. 512). No plano subjetivo, remete à proteção da confiança legítima, especialmente em relação à “calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos" (Canotilho, 2000, p. 256).
Em sentido amplo, a segurança jurídica pode abranger: i) a garantia do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada; ii) a garantia contra restrições legislativas aos direitos fundamentais, especialmente contra a retroatividade de leis punitivas; iii) o devido processo legal e o juiz natural; iv) a garantia contra a incidência do poder reformador da Constituição em cláusulas essenciais; v) o direito à proteção contra a violação de direitos; vi) o direito à efetividade dos direitos previstos e declarados solenemente; vii) o direito contra medidas de cunho retrocessivo, que reduzam ou suprimam posições jurídicas já implementadas; viii) a proibição do retrocesso em matéria de implementação de direitos fundamentais; ix) o direito à proteção da segurança pessoal, social e coletiva; x) o direito à estabilidade máxima da ordem jurídica e da ordem constitucional (Tavares, 2024, p. 648).
Diante da ausência, tanto na Lei nº 14.071/2020 quanto na Lei nº 14.229/2021, de normas jurídicas relativas ao direito intertemporal, aplicam-se, subsidiariamente, aos processos administrativos em curso na data de entrada em vigor das referidas legislações, as disposições do art. 14. do Código de Processo Civil, nos termos do art. 15. do mesmo diploma legal. Conforme o referido dispositivo normativo: "a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada".
Embora os prazos decadenciais do art. 282. do Código de Trânsito Brasileiro estejam diretamente relacionados ao direito material, por integrarem o próprio direito potestativo (Theodoro Júnior, 2021, p. 338), esses prazos possuem natureza mista, pois também estão intimamente vinculados a um processo administrativo. Este, como se sabe, é um "instrumento de concretização do direito material" (Grinover, 2016, p. 13), uma vez que visa à imposição de penalidade administrativa, sendo guiado, especialmente, pelos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal). Os prazos decadenciais estão, assim, diretamente relacionados a um ato que deve ser praticado dentro de um processo administrativo — a expedição de notificação de imposição de penalidade administrativa —, o que justifica a aplicação do art. 14. do Código de Processo Civil.
De todo modo, admite-se a aplicação retroativa da lei nova apenas quando houver expressa previsão legal nesse sentido, respeitando-se as situações jurídicas consolidadas. No silêncio da lei, prevalece a regra da irretroatividade (Farias; Rosenvald, 2015, p. 107).
Acerca do tema, convém citar decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que, ao julgar o ARE 843989 (tema de repercussão geral 1199), com base, especialmente, no princípio da segurança jurídica, determinou que “o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (STF, ARE 843989, Relator(a): Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022).
Desse modo, as novas disposições legais devem ser aplicadas imediatamente aos processos administrativos em curso, respeitando o ato jurídico perfeito. Quanto aos atos processuais realizados antes da entrada em vigor da nova legislação, aplica-se a lei vigente à época de sua prática, em conformidade com a teoria do isolamento dos atos processuais, intrinsecamente relacionada ao ato jurídico perfeito e expressa no brocardo latino tempus regit actum (“o tempo rege o ato”).
É pertinente destacar que o direito intertemporal é o ramo da ciência jurídica que tem por finalidade resolver os conflitos da lei no tempo, especialmente diante do advento de uma nova norma jurídica (Tartuce, 2023, p. 253). Busca-se, por meio do direito intertemporal, “atenuar o rigor do tempo jurídico, que normalmente corta a realidade sem preocupar-se com o curso das situações da vida” (Delgado, 2014, p. 42).
As penalidades descritas no art. 256. do Código de Trânsito Brasileiro, a propósito, são expressões do poder de polícia (lato sensu), que em sua locução ampla engloba as disposições legais atinentes à matéria (Mello, 2015, p. 692). Trata-se de substrato normativo à atuação da Administração Pública.
O poder de polícia, em sentido estrito, é a própria atividade administrativa realizada pela Administração Pública, que abrange, sobretudo, atos de fiscalização e atos concretos (imposição de sanções administrativas). Trata-se de atividade subordinada à ordem jurídica (Medauar, 2018, p. 335).
Trata-se de atividade realizada por entes dotados de potestade pública (jus imperii) (Carvalho Filho, 2024, p. 345). A imposição de penalidade administrativa é uma clara expressão do poder de autoridade da Administração Pública sobre os particulares, pois, em função do interesse público — neste caso, em nome da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas (segurança viária) (art. 144, §º 10, da Constituição Federal) —, acarreta a invasão da esfera jurídica do particular, seja impondo-lhe o pagamento pecuniário ou algum tipo de restrição, como a suspensão do direito de dirigir. Isso ocorre por meio de um ato unilateral da Administração Pública, ou seja, por uma manifestação unilateral, uma vez que se trata de um ato administrativo (Oliveira, 2024, p. 295).
No direito positivo brasileiro, o conceito estrito do poder de polícia é trazido pelo Código Tributário Nacional, em seu art. 78, que o define como a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regulando a prática de ato ou abstenção de fato, com fundamento no interesse público.
A imposição de multa pecuniária e de pontos no prontuário do motorista infrator, por exemplo, decorre de previsão normativa, podendo ser aplicada somente se ocorrer o fato gerador previsto na norma jurídica. Ou seja, a Administração Pública fica adstrita à norma jurídica tanto em relação ao fato gerador (cometimento da infração descrita na lei) quanto à penalidade a ser aplicada, podendo impor apenas as penalidades previstas em lei e as previstas para a infração praticada, em atenção ao princípio da legalidade estrita, estabelecido no art. 37. da Constituição Federal.
No art. 167. do Código de Trânsito Brasileiro, caso o condutor, ao guiar o veículo, deixe de usar cinto de segurança, cometerá a infração descrita na norma (fato gerador), devendo ser aplicada pela Administração Pública a penalidade de multa pecuniária, bem como a imposição da pontuação inerente à infração grave (cinco pontos, art. 259, II, do Código de Trânsito Brasileiro). Tais atos praticados pela Administração Pública são atos administrativos vinculados, pois não admitem uma margem discricionária para a atuação da Administração Pública. Em outras palavras, não comportam uma “certa margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e oportunidade” (Mello, 2015, p. 438). As penalidades ou sanções descritas são, notadamente, de natureza administrativa. A multa possui cunho pecuniário, enquanto a imposição de pontos visa, especialmente, à suspensão do direito de dirigir do motorista infrator, caso este atinja dentro de um período de 12 (doze) meses uma das pontuações previstas no art. 261, I, da Lei nº 9.503/1997.
A concepção da sanção administrativa exposta alhures, por sinal, decorre da doutrina clássica, especialmente em relação aos escritos de Guido Zanobini (1924, p. 40), em sua obra Le sanzioni amministrative, o qual dispõe que: “sono pene amministrative e non sanzioni penali tutte quelle la cui applicazione è dalla legge riservata all’autorità amministrativa”.1
Feitos os apontamentos necessários, em relação aos prazos decadenciais de 180 (cento e oitenta) ou 360 (trezentos e sessenta) dias para que seja expedida a notificação ao motorista infrator ou ao proprietário do veículo quanto à imposição da penalidade administrativa, convém destacar que, com a entrada em vigor da Lei nº 14.071/2020, surgiram algumas situações, a saber:
i) se o cometimento da infração ocorreu após a vigência da Lei nº 14.071/2020, aplicam-se normalmente as novas disposições legais;
ii) se o cometimento da infração foi anterior a entrada em vigor da Lei nº 14.071/2020 e o processo administrativo não foi concluído antes da vigência da alteração normativa, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente ao processo administrativo em curso, nos termos do art. 14. do Código de Processo Civil, com a contagem do prazo decadencial desde a data de vigência da Lei nº 14.071/2020; e
iii) se o cometimento da infração foi anterior a entrada em vigor da Lei nº 14.071/2020, mas o processo foi concluído antes da vigência da alteração normativa, não será aplicada as novas disposições legais, em respeito ao ato jurídico perfeito.
Com a entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021, surgiram outras situações, quais sejam:
i) se o cometimento da infração ocorreu após a vigência da Lei nº 14.229/2021, aplicam-se normalmente as novas disposições legais;
ii) se o cometimento da infração ocorreu antes da entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021 e o processo administrativo não foi concluído antes da vigência da alteração normativa, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente ao processo administrativo em curso e ao prazo decadencial vigente à época, nos termos do art. 14. do Código de Processo Civil, computando-se o prazo decadencial já decorrido sob a égide da legislação anterior;
iii) se o cometimento da infração foi anterior a entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021, mas o processo foi concluído antes da vigência da alteração normativa, não será aplicada as novas disposições legais, em respeito ao ato jurídico perfeito.
É importante frisar que, no intervalo entre a data de vigência da Lei nº 14.071/2020 e a data anterior à entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021, pode ocorrer o esgotamento do prazo decadencial de 180 (cento e oitenta) dias previsto no art. 282. do Código de Trânsito Brasileiro, considerando-se o transcurso de 189 (cento e oitenta e nove) dias entre essas datas. Nesse caso, não será aplicável a Lei nº 14.229/2021, uma vez que se trataria de situação jurídica consolidada pelo decurso do tempo.
Com a entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021, houve a revogação parcial do texto legal introduzido pela Lei nº 14.071/2020 ao Código de Trânsito Brasileiro (derrogação), especialmente no que se refere aos prazos decadenciais previstos no art. 282. Essa alteração ocorreu porque a nova lei passou a disciplinar integralmente a matéria relativa aos prazos decadenciais para a expedição da notificação de imposição de penalidade administrativa (art. 2º, § 1º, in fine, do Decreto-Lei nº 4.657/1942). Destaca-se, por oportuno, que “quando as leis são compatíveis em sentido estrito, isto é, contêm exatamente as mesmas prescrições, a lei mais nova simplesmente toma o lugar da mais antiga (e, portanto, a revoga)” (Ramos; Gramstrup, 2021, p. 34). Trata-se da aplicação do princípio milenar lex posterior derogat priori (“a lei posterior revoga a anterior”).
A Lei nº 14.229/2021 modificou o art. 282. do Código de Trânsito Brasileiro, ampliando o prazo decadencial para a hipótese de indeferimento da defesa prévia, que passou a ser de 360 (trezentos e sessenta) dias, e alterando o termo inicial do prazo decadencial para as penalidades que não sejam multa pecuniária ou advertência, previstas no art. 256. do Código de Trânsito Brasileiro. Por outro lado, a lei manteve os prazos decadenciais de 180 (cento e oitenta) dias e 360 (trezentos e sessenta) dias para as hipóteses de não apresentação de defesa prévia e de apresentação de defesa prévia em tempo hábil, respectivamente, além de preservar o termo inicial a partir do cometimento da infração para as penalidades de advertência e multa pecuniária.
Como a decadência, em regra, não se interrompe nem se suspende, salvo disposição legal em contrário, de acordo com o art. 207. do Código Civil, com a entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente aos prazos decadenciais em curso à época, nos termos do art. 14. do Código de Processo Civil, computando-se o prazo decadencial já decorrido sob a égide da legislação anterior. Nesse contexto, nos processos administrativos em que a defesa prévia foi indeferida sob o império da Lei nº 14.071/2020 e o prazo decadencial ainda não se consumou, deve-se observar o prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias a partir da entrada em vigor da Lei nº 14.229/2021, computando-se o tempo já decorrido sob a égide da legislação anterior.
Acerca do assunto, convém citar entendimento exteriorizado pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ):
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO MINERAL - CFEM. RECEITA PATRIMONIAL. PRAZO DECADENCIAL QUINQUENAL PARA A CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO, MEDIANTE LANÇAMENTO, INSTITUÍDO PELO ART. 2º DA LEI N. 9.821/99. SUCESSÃO DE NORMAS. LEI N. 10.852/2004. AMPLIAÇÃO DO INTERREGNO TEMPORAL DECADENCIAL. INCIDÊNCIA IMEDIATA. 1. O acórdão embargado foi proferido em consonância com o entendimento firmado por ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção, no sentido de que, a partir da entrada em vigor da Lei 9.636/98, o crédito originado de receita patrimonial passou a ser submetido ao prazo decadencial de cinco anos para sua constituição, mediante lançamento (Art. 47). A ampliação do interregno temporal operado pela Lei 9.821/99, e, a subsequente Lei 10.852/2004, aplica-se aos prazos em curso à época da edição das novas normas, computando-se o tempo já decorrido sob a égide da legislação anterior. Precedentes: AgInt no AREsp 453.883/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/04/2019, DJe 22/04/2019; AgInt no REsp 1.718.447/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/10/2018, DJe 24/10/2018; e REsp 1.725.769/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/04/2018, DJe 21/11/2018). 2. "Não cabem embargos de divergência quando a jurisprudência do Tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado" (Súmula 168/STJ). 3. Agravo interno não provido.
(STJ, AgInt nos EDv nos EREsp n. 1.718.536/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 20/8/2019, DJe de 2/9/2019).