4. INTEGRAÇÃO ENTRE AS POLÍCIAS DA UNIÃO
O caput do artigo 37 da Constituição Federal determina que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União obedeça a alguns princípios, dentre os quais o da eficiência, princípio definido por Moraes como a imposição que se faz “à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social”.[22]
Na consecução do objetivo da pesquisa, que é analisar os reflexos advindos de uma otimização administrativa pautada na integração entre dois órgãos policiais da União: a Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal. O estudo aqui desenvolvido busca melhorar o cumprimento do princípio constitucional da eficiência a partir da racionalização administrativa desses dois órgãos públicos. Importa consignar que a Polícia Ferroviária Federal, embora seja um órgão policial federal, não será objeto de análise em decorrência de que suas atribuições e estrutura ainda não foram regulamentadas pelo Ministério da Justiça.
A integração entre as polícias estaduais também não será tratada, isso porque as Polícias Militares e as Polícias Civis possuem peculiaridades administrativas distintas em cada unidade federativa. Assim, para que se viabilizasse um estudo destinado aos órgãos estaduais seria preciso uma observação particular das Polícias Militares e Civis em cada um dos Estados brasileiros, notadamente em virtude das peculiaridades político-administrativas que esses órgãos apresentam.
O Plano Nacional de Segurança Pública tem como sua principal meta a promoção da eficiência de todos os órgãos que compõem o Sistema Nacional de Segurança Pública. Nesse intento o PRONASCI, atual programa de segurança pública desenvolvido dentro do Plano Nacional, tem na integrações operacionais, de inteligência e de logística entre todos os órgãos policiais a mais importante forma de conquistar a almejada eficiência da segurança pública. O que se percebe é que a prioridade do governo se volta tão-somente para uma integração operacional e de inteligência, porém, quanto ao aspecto logístico é praticamente nula a manifestação do governo.
A argumentação aqui trazida está relacionada à propositura de uma união administrativa ou, mais detalhadamente, a uma utilização comum dos espaços físico-estruturais dos órgãos policiais como meio de melhor despender os recursos públicos. Espera-se que com essa pesquisa se consiga, portanto, expor uma opção política que ser for direcionada a uma efetiva integração dos órgãos policiais federais poderia render uma grande economia para os setores administrativos e, conseqüentemente, possibilitaria mais recursos para o incremento das políticas públicas de preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, ou seja, mais recursos para serem investidos nas atividades finalísticas dos órgãos de segurança pública da União.
Neste trabalho não se propõe a unificação entre as polícias, pois para tal desiderato haveria a necessidade de alteração do texto constitucional. Ademais, o conceito de unificação pressupõe a existência de uma polícia única, situação que não se permitira diante da atual disposição do artigo 144, caput, e seus parágrafos, os quais definem a existência de vários órgãos policiais com atribuições específicas e delimitadas. Assim sendo, a idéia apresentada é de integração física entre as polícias da União, principalmente no tocante à infra-estrutura, o que geraria, no decorrer do tempo, um aprimoramento de outros segmentos diretamente vinculados à execução da atividade policial, como os serviços de inteligência, de operações, de capacitação, de cursos de formação, de tecnologia e de atendimento aos cidadãos.
A cooperação e a integração federativa no âmbito da segurança pública, conforme a Lei nº 11.473/2007, é o ideal a ser seguido para alcançar a eficiência nas atividades e serviços correlatos a essa área. No artigo 3º dessa lei estão previstos quais são os serviços essenciais à segurança pública: o policiamento ostensivo; o cumprimento de mandados de prisão; o cumprimento de alvarás de soltura; a guarda, a vigilância e a custódia de presos; todos os serviços técnico-periciais; e o registro de ocorrências policiais. Embora não seja um rol tão extensivo de atividades, o certo é que para o fiel cumprimento delas existe a necessidade de um grande volume de recursos financeiros, o que justifica a preocupação com uma gestão cada vez mais eficiente dos recursos disponíveis.
Conforme visto, a Secretaria Nacional de Segurança Pública é responsável pela formulação, articulação e indução da política nacional de segurança pública, norteada pelo Plano Nacional de Segurança Pública. Entre as incumbências dessa Secretaria estão a administração dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública e a estruturação e implantação do Sistema Único de Segurança Pública - SUSP. Foi com o objetivo de operar uma política nacional de segurança de caráter eminentemente sistêmico que se criou o SUSP, o qual tem como principal finalidade a articulação das ações das instituições federais, estaduais e municipais no campo da segurança e da Justiça Criminal. A ampla maioria dos estudiosos da segurança pública vêem na integração das polícias a maneira mais adequada de eliminar a fragmentação desta atividade tipicamente estatal, especialmente em um período onde o crime se mostra cada vez mais organizado.
O Tribunal de Contas da União, TCU, apontou em seu relatório de avaliação do programa “Sistema Único de Segurança Pública” que há insuficiência de recursos orçamentários, financeiros, materiais, humanos e de informações na área de segurança pública, tanto em nível federal quanto estadual[23]. O TCU reconhece que a área da segurança pública não se mostra excludente do generalizado quadro de carência de recursos financeiros no qual está envolta a administração pública.
Assim, conforme já constatado pelo próprio órgão auditor das contas públicas, os recursos financeiros, orçamentários, materiais e humanos disponíveis para a segurança pública como um todo são insuficientes para a consecução dos objetivos do Sistema Único de Segurança Pública. Nesse mesmo relatório o TCU orienta que haja, a fim de tornar mais eficiente a segurança pública, a realocação de servidores policiais das atividades administrativas para as atividades fins, o que vem a justificar, ainda mais, a necessidade de otimização das atividades administrativas dos órgãos policiais.
A Constituição Federal estabelece a segurança pública como um objetivo geral e comum à sociedade brasileira e, em razão disso, todos os meios de fazê-la mais eficiente devem ser aplicados. Portanto, tendo em vista um interesse social maior a ser protegido, o direito fundamental à segurança pública, não deve ser concebido espaço para que interesses particulares dos órgãos policiais ou, mais precisamente, de servidores detentores de cargos de direção e chefia que põem interesses pessoais como gratificações e status acima do anseio da sociedade, que é tornar a segurança pública dotada da mais plena eficácia possível.
A Câmara dos Deputados está analisando o Projeto de Lei nº 1937/07[24], projeto no qual o Poder Executivo institui o Sistema Único de Segurança Pública e disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública. Esse projeto visa a regulamentação do artigo 144 da Constituição Federal e integra o Programa Nacional de Segurança Pública e Cidadania – PRONASCI. A linha de atuação desse Sistema Único, PRONASCI, está centrada na garantia da segurança pública e dos direitos fundamentais, individuais e coletivos do cidadão.
O papel de coordenação e definição das regras gerais de funcionamento do Sistema Único de Segurança Pública ficará a cargo da União. Expõe-se que entre as principais linhas de ação desse sistema está a integração dos órgãos e instituições de segurança pública, além de outros interesses como a unificação dos conteúdos dos cursos de formação e aperfeiçoamento dos policiais e a utilização de métodos e processos científicos em investigações. Assim, quando os Estados e o Distrito Federal instituírem suas próprias políticas de segurança pública deverão fazê-las de acordo com as diretrizes previamente delineadas pelo governo federal.
O Sistema Único de Segurança Pública é composto pelas polícias Federal; Rodoviária Federal; Ferroviária Federal; civis e militares e pelos corpos de bombeiros militares, além da Força Nacional de Segurança Pública. As guardas municipais poderão colaborar em atividades suplementares de prevenção. Conforme estabelecido pelo Sistema Único de Segurança Pública - SUSP, a segurança pública brasileira deve ser guiada por alguns princípios, dentre os quais a proteção dos direitos humanos e a eficiência na prevenção e repressão das infrações penais, bem como por definidas diretrizes, dentre as quais a integração dos órgãos e instituições de segurança pública[25]. Importa frisar que, em relação ao caráter integrativo que o SUSP preconiza, é dever do Ministério da Justiça orientar e acompanhar as atividades dos órgãos de segurança pública integrantes do SUSP e promover ações que efetivem o intercâmbio de experiências técnicas e operacionais entre os órgãos policiais federais, estaduais, do Distrito Federal e as guardas municipais.
Um aspecto do atual programa de segurança pública que deve ser ressaltado diz respeito à cidadania. Segundo esse programa de segurança pública, o exercício pleno da cidadania, em todas as suas dimensões sociais, é o objetivo social que os órgãos de segurança pública devem almejar. O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) tem como escopo dar efetividade ao exercício da cidadania através de ações de prevenção da violência e da criminalidade, bem como pela promoção de políticas públicas que garantam a inclusão social e a igualdade de oportunidades. Conforme o PRONASCI, a segurança cidadã consiste na “situação política e social de segurança integral e cultura da paz em que as pessoas têm, legal e efetivamente, garantido o gozo pleno de seus direitos fundamentais, por meio de mecanismos institucionais eficientes e eficazes, capazes de prever, prevenir, planejar, solucionar pacificamente os conflitos e controlar as ameaças, as violências e coerções ilegítimas”.
Dentre as principais ações desenvolvidas em prol de uma qualificação dos serviços de segurança pública estão aquelas relacionadas à modernização e adequação das instalações físicas, a aquisição de materiais e equipamentos adequados para a atividade administrativa e operacional, o aperfeiçoamento dos sistemas logísticos e tecnológicos para o desempenho das atividades de prevenção e repressão à criminalidade, o aperfeiçoamento do atendimento ao cidadão e a ampliação dos canais de comunicação entre as instituições policiais e a sociedade civil, conforme estabelece o Regimento Interno da Secretaria Nacional de Segurança Pública.
De um modo geral o vigente Plano Nacional de Segurança Pública intenciona empregar nas instituições policiais um modelo de gestão que pretende o aprimoramento da atividade dos órgãos da segurança pública através da adoção de certos procedimentos específicos, como o estabelecimento de diagnóstico dos problemas, de planejamento e execução das ações, de monitoramento dos resultados e da prestação regular de contas, além de uma maior aproximação entre o Poder Público e a sociedade civil. O Plano Nacional de Segurança Pública também propõe a integração dos órgãos de segurança pública dos Estados por meio da criação de áreas integradas de segurança pública.
5. CONCLUSÕES
Os contumazes argumentos governamentais que buscam justificar sua incapacidade para eficazmente cumprir com seu dever constitucional de garantir a segurança pública são: o aumento da criminalidade e a falta de recursos financeiros e humanos. Contudo, a verdade é que esses dois argumentos políticos centrais são interdependentes e não desvinculados como costumam defender os governantes, eis que o aumento da criminalidade exsurge, exatamente, pela não inversão dos suficientes recursos públicos.
Por suposto que é difícil ou até mesmo impossível quantificar o mínimo aceitável e desejável de satisfação de um direito, porém, a realidade brasileira não nos deixa em dúvida que os crimes contra as pessoas, notadamente os mais violentos, têm tido um constante aumento, o que reforça a assertiva de que o Estado brasileiro não tem sido responsável com os compromissos assumidos.
É inegável que em todas as áreas as demandas sociais vêm crescendo em ritmo mais acelerado que a capacidade dos recursos disponibilizados pelo Estado. Assim, quaisquer gastos públicos devem ser feitos seguindo uma aplicação mais racional e otimizada possível dos recursos. E, aceitando-se que a Constituição é norma cogente para a concretização dos direitos fundamentais pelas instituições públicas, essas não se podem furtar de atuar eficientemente na implementação dos mandamentos constitucionais, pois, a sociedade paga impostos e quer que, no mínimo, os seus direitos fundamentais sejam respeitados. Ademais, se assim não for se torna incompreensível o que motiva a exação dos impostos.
Tendo em vista que as inversões públicas possuem limitações orçamentárias, a Constituição Federal fixa para toda a administração pública o respeito ao princípio da eficiência e, do mesmo modo, o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, PRONASCI, estabelece que toda atividade policial deva ser cumprida em consonância ao referido princípio. O fato é que as instituições policiais necessitam de adequados e suficientes recursos humanos e materiais para uma eficiente atuação preventiva e repressiva da criminalidade. De tal sorte, a proposta de integração entre a Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal, segundo os parâmetros estabelecidos na pesquisa, contribuiria com as atribuições policiais através de uma melhor alocação dos recursos já existentes.
Os dados apresentados expõem que ambas as polícias não estão distribuídas de modo a ocupar efetivamente o território nacional, sendo que a maior defasagem se verifica no interior do país. Essa má distribuição da atividade policial federal nos faz questionar se a deficiência na prestação dos serviços por esses órgãos é resultado da uma gestão ineficiente ou de descaso político. Além disso, a configuração logística atual dos órgãos federais de segurança pública mostra que não há uma real igualdade na prestação dos serviços pelas polícias federais. Pois, se assim não é, a Polícia Federal não estaria completamente ausente no interior dos estados de Sergipe e de Alagoas e a Polícia Rodoviária Federal, por sua vez, teria ao menos um único posto policial no interior dos Estados de Roraima e Acre. Portanto, o serviço federal de segurança pública não é prestado de modo igualitário a toda a população brasileira, embora os cidadãos do interior, tanto quanto os cidadãos das capitais, sejam pagadores de impostos federais.
Ressalta-se que só se verifica uma efetiva presença das forças policiais federais em apenas 43 das 5.564 cidades brasileiras, ou seja, uma ínfima parcela das cidades brasileiras possui delegacias de ambas as polícias em análise, mesmo que tenha sido o próprio Executivo federal quem instituiu o atual programa nacional de segurança pública, o que se pauta na integração entre os órgãos policiais como meio de tornar a segurança pública mais eficiente. Contudo, como próprio governo federal não conseguiu, até agora, integrar as atividades dessas suas duas polícias em uma única das 43 cidades, também não pode o governo federal exigir que os Estados integrem suas polícias, inclusive condicionando o repasse de verbas federais aos Estados em decorrência da integração entre seus órgãos policiais.
A proposta de integração administrativa e operacional das polícias federais a partir da concentração das atividades das delegacias da Polícia Federal e Rodoviária Federal se mostra como uma alternativa viável para a redução de custos desses órgãos policiais, o que traria como conseqüência imediata a possibilidade de realocação de policiais de funções administrativas para as atividades fins (operacionais) e o investimento dos recursos economizados em prol da melhoria na prestação dos serviços federais de segurança pública aos cidadãos. Uma integração logística desses órgãos reduziria efetivamente e sensivelmente as despesas correntes na manutenção das instalações físicas desses órgãos, a exemplo do que ocorreria com a utilização comum de assinaturas de linhas telefônicas, do pessoal encarregado pela limpeza, dos gastos com aluguéis e reparos dos prédios, das despesas com energia elétrica pela utilização sinérgica de equipamentos etc.
A integração logística dessas polícias federais redundaria na diminuição das despesas de manutenção das instalações das delegacias e, por sua vez, na possibilidade de investimento dos recursos economizados em outras áreas, como aquisição de equipamentos tecnológicos e novos cursos de capacitação. Além disso, a integração física das delegacias desses dois órgãos permitiria, com o passar do tempo, que esses mesmos órgãos tivessem um melhor entrosamento entre si, seja em relação aos conhecimentos técnicos e científicos, aos serviços de inteligência e às operações policiais de repressão e prevenção à criminalidade. Tal integração também racionalizaria a ocupação de prédios públicos, o que geraria menores custos à sociedade e possibilitaria que a mesma auferisse sensíveis benefícios de ordem prática, como a facilitação do acesso da população aos órgãos federais de segurança pública por ambos estarem em um mesmo local.
Mesmo não sendo objeto dessa pesquisa é oportuno frisar que essa mesma deficiência dos órgãos federais é sentida em relação aos órgãos estaduais de segurança, notadamente quando se observa a realidade da atividade das Polícias Militares no interior de todos os Estados brasileiros, pois, como atuam em praticamente todos os municípios e não são todos os municípios que possuem uma delegacia da Polícia Judiciária (Civil), a Polícia Militar se vê muitas vezes em situações de difícil solução e extremamente prejudiciais à segurança pública, a exemplo do que ocorre quando um órgão policial (a Polícia Militar) precisa percorrer longas distâncias para registrar uma ocorrência em outro órgão policial (Polícia Civil). O que faz com que cidades que possuam 2 ou 3 policiais responsáveis pelo policiamento preventivo sejam afastados para o registro de ocorrências e durante várias horas uma cidade inteira fica sem nenhum representante das forças policiais.
Não se pode ignorar a necessidade de mais policiais para que o Estado cumpra o seu dever de garantir a segurança pública. Contudo, quando apenas 43 das 5.564 cidades brasileiras possuem uma efetiva presença das forças federais de segurança pública fica difícil acreditar que há uma real preocupação do governo federal com a insegurança pública, o que leva a sugerir que, no mínimo, nas 238 cidades que atualmente contam com delegacias da Polícia Federal ou da Polícia Rodoviária Federal deveria existir uma delegacia integrada entre esses órgãos, frisando que, mesmo nas 43 cidades onde já existem essas duas instituições policiais federais não há qualquer integração de ordem administrativo-operacional. Há que ser lembrado que o desinteresse por uma efetiva presença das forças policiais federais no território brasileiro leva a criação de uma força policial sem qualquer amparo constitucional, a Força Nacional, que é um força policial federal composta por servidores estaduais, além dos gastos pelos deslocamentos e ainda pelo afastamento dos seus locais de origem, enfraquecendo as já precárias condições de segurança pública nos seus estados, ou seja, o governo federal ajuda a piorar a segurança pública dos estados para justificar sua incapacidade de investimento e administração nas suas próprias forças policiais.
O fato é que a não disponibilização de recursos suficientes aos órgãos policiais trará como conseqüência direta a omissão estatal em relação ao dever de proteger a vida, liberdade e o patrimônio dos seus cidadãos. Assim, o governo federal não investe recursos suficientes e tampouco racionaliza a utilização desses recursos disponibilizados aos órgãos federais de segurança pública, o que torna o próprio Executivo federal um violador de dois de seus deveres constitucionais: o de zelar pela eficiência da administração pública e o de garantir a segurança pública, consoante os respectivos artigos 37 e 144 da Constituição Federal. E, após o arrazoado, permite-se aduzir que a expectativa em relação à atividade policial no Brasil é que ela se desenvolva de maneira eficiente, legitimada e respeitada socialmente, preocupada com a concretização dos direitos fundamentais e valorizada pela sua importância na edificação da paz e da justiça social.