INTRODUÇÃO
Analisar o princípio constitucional da autonomia municipal e as limitações orçamentárias traz enormes desafios. O Município, concebido na atual Constituição, como um ente autônomo de terceiro grau, possui todas as prerrogativas para o exercício de suas atividades institucionais em consonância com os seus interesses. Entretanto, a Administração Pública Municipal nem sempre dispõe da estrutura necessária para o exercício completo dos seus encargos sociais.
Essa situação motivou o desenvolvimento deste trabalho monográfico. A partir do ponto de vista histórico da Administração Municipal, será desencadeada a pesquisa em torno da municipalidade brasileira no contexto da federação. A busca dos suportes administrativos servirá com elemento para se reconhecer a autonomia nos seus diversos aspectos. Nesse sentido, a Constituição de 1988 trará o aporte para a investigação dos assuntos pertinentes à municipalidade, destacando-se a gestão do orçamento público municipal e a sua capacidade para garantir os serviços públicos, aos quais é destinado.
Antes de conquistar o grau de autonomia que é conferido atualmente pelos dispositivos da Constituição, o Município sofria a intervenção direta dos governos das outras esferas federativas. Até mesmo a sua Lei fundamental, a Lei Orgânica, era editada pelo Estado, sem que se observassem os interesses específicos de cada localidade. Com isso, surgem as constatações dos avanços e conquistas do governo local, mas, ao mesmo tempo, não se perde de vista os efeitos sociais dessa nova realidade.
Dessa forma, organiza-se a pesquisa a partir da contextualização histórica do Município brasileiro. As informações rápidas sobre as origens do Município irão evidenciar a influência romana na organização política-institucional dos primeiros povoados em solo pátrio sob o comando da coroa portuguesa. A situação do Município no período do Brasil-Colônia será estudada, passando-se pela promulgação da Primeira Constituição Brasileira, em 1824, até Proclamação da República, em 1889. Na seqüência, ainda no intuito do breve resgate histórico, percorrer-se-á o constitucionalismo pátrio da primeira Constituição republicana, em 1891, até a Constituição de 1967 e seu desdobramento com a Emenda 1 de 1969. A centralização em torno desse resgate ocorrerá sempre a partir da análise da visão do ente municipal e o grau de autonomia que conquistou em cada período constitucional.
A organização do Município a partir da Constituição de 1988 passará a fornecer os elementos para os estudos pertinentes ao Princípio Constitucional da Autonomia Municipal. Com isso, a investigação estará focada nas dimensões da autonomia conferida ao Município para a estruturação de suas bases institucionais. A maneira como os Poderes Municipais são organizados dará a visão necessária para se entender a extensão exata da atuação do poder público local, por meio das atribuições do Executivo e do Legislativo. Após essa contextualização, partir-se-á para a análise das competências da Administração Municipal enquanto órgão gestor das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento socioeconômico da população.
As dificuldades relacionadas aos limites orçamentários na execução dos serviços públicos constituirá o eixo da pesquisa dos desafios da Administração Municipal. Para tanto, a visualização da estrutura administrativa permitirá o reconhecimento das áreas de atuação do ente público no atendimento das demandas oriundas da sociedade. A partir do funcionamento dessa estrutura, verificar-se-á a problemática social frente a realidade orçamentária. Os recursos do Município serão expostos em contraste com a arrecadação dos outros entes federados, confrontando-se as informações do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) sobre a Carga Tributária Brasileira, no período de 2001 a 2005. Posteriormente, o estudo prosseguirá em torno da Lei de Responsabilidade Fiscal, observando-se suas implicações no controle dos gastos e no equilíbrio das contas municipais.
A busca dos fundamentos da autonomia municipal atingirá a completude dos seus objetivos no confronto entre alguns traços que evidenciam a realidade em contraposição à letra constitucional. Do contraste observado entre os mandamentos da Carta Magna e as limitações da Administração local, surgirá, com maior clareza, a real situação dos Municípios. Para suprir essas limitações, serão destacados os mecanismos orçamentários e políticos de que dispõe a União e os Estados para influenciarem no governo municipal, que, segundo a Constituição, é autônomo e, como tal, não pode sofrer ingerências das outras esferas governamentais. No entanto, verificar-se-á nas distorções da distribuição orçamentária e nos meios de pressão política, que o Município sofre inúmeras violências institucionais, ainda que mascaradas por programas de apoio e repasses de verbas. Assim, extrair-se-á a visão que se constrói, a partir do Município, da República Federativa Brasileira.
1 VISÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
1.1 Notas preliminares sobre as origens e a evolução do município.
As fontes históricas demonstram que o município, na remota antiguidade, não apresentava a estrutura político-administrativa que só veio a ter épocas depois, quando a organização espontânea inicial passou a ser sistematizada. Resumia-se a agrupamentos, organizados em aldeias, tribos, grupos familiares. Porém, essas formações humanas constituem-se nos primeiros vestígios da instituição do ente municipal.
Antes de qualquer vínculo jurídico, os interesses pessoais motivaram a criação dos grupos. A luta pela sobrevivência num ambiente totalmente hostil exigia a reunião de diversas pessoas, que passaram a fixar-se em um determinado local. Tem-se aí a primeira noção da delimitação territorial do espaço comum, local que viria a ser denominado cidade.
O impulso pela vida associativa foi o que garantiu o desenvolvimento das estratégias de convivência. No início, apenas para se defender dos animais ferozes. Após o período de adaptação dos agrupamentos sociais, para continuar a sobreviver com maior segurança e organização das atividades humanas. No entanto, desde o mais antigo registro da civilização comunitária, surge, ainda que de forma incipiente, a necessidade de um governo central. Evidentemente que não se trata de uma criação consciente, racional e formal. A liderança constrói-se por um processo natural, sem a ascensão política dentro de uma ordem argumentativa-racional, mas pelos vínculos construídos pela manifestação da força, seja ela de ordem física ou espiritual.
De acordo com José Nilo de Castro (1991, p.15):
o espírito essencialmente religioso, o homus antiquus, carecendo de viver já em comunidade, em cidade, cuja localização era indicada pela divindade – daí o apego a seu torrão natal, o nativismo que vincula os homens ao seu rincão que o viu nascer –, tinha na divindade, na presença de seus deuses, a força de sua vida.
A partir dessa assertiva, verifica-se a existência de um elo de formação do espírito social. No contexto da antiguidade, os deuses mitológicos eram variados, cuja criação remete à cultura de determinado grupo. A crença, portanto, serviu como liame primeiro para a efetivação da vida em comum e da criação dos municípios. Determinada pessoa que vivia numa aldeia se identificava com aqueles valores religiosos ali cultuados. Assim, foram se multiplicando os redutos sociais, marcando o desencadeamento do processo embrionário da formação cívica, em todos os limites do mundo que foi sendo habitado pela racionalidade humana.
Entretanto, apenas com o advento da República Romana é que se pode registrar a organização da unidade político-administrativa, característica basilar do município até os dias atuais. Na sua etimologia, a palavra município advém da junção dos termos latinos Munus, eris, que significa dádiva, privilégio, e capere, verbo que significa receber. Esse conceito etimológico explica-se pela questão histórica que envolve as conquistas do Exército Romano. Os povos vencidos que se submetiam às leis romanas conquistavam a prerrogativa de conduzir suas atividades comerciais e civis, bem como podiam escolher seus representantes. As comunidades detentoras desses direitos eram distinguidas com o título de municipium, ou seja, nas palavras de Castro (1991, p.17) “entidade que recebeu privilégios”.
A organização municipal romana era essencialmente de caráter urbano, tendo como elementos formadores da estrutura administrativa cargos eletivos e temporários. As atribuições mais elevadas estavam a cargo dos Magistrados Superiores, órgão colegiado, com encargos executivos e judiciais, com funções equivalentes às do Prefeito atual. As atividades legislativas e de fiscalização eram atribuídas a um conselho denominado Cúria. Seus membros eram eleitos pela Assembléia dos vires, dos cidadãos, em cuja classificação encontravam-se apenas os que possuíam bens. Também, completando a organização municipal, estavam os magistrados inferiores, responsáveis pelos atos administrativos e políticos; os aediles, com funções de polícia em geral; o curator, defensor dos direitos gerais; o defensor civitatis, tribuno da plebe; o exactor, que recolhia os impostos; e os scribae e os actuarii, agentes auxiliares e notários. É importante destacar que nessas cidades o governo era eleito pelos homens livres, os cidadãos do município.
Esse modelo estruturou a formação do Império Romano e influenciou diretamente a posterior organização das nações européias. Entre elas pode-se citar a Espanha, a França, a Itália e Portugal. Todas as modificações ocorridas no processo histórico, do auge do domínio romano, passando pela decadência do império na idade média, pela formação dos feudos e dos burgos medievais, pelos conturbados centros populacionais do contexto industrial erigido a partir da Revolução Industrial e da Revolução Francesa, até os limites das mais importantes metrópoles do mundo contemporâneo, em todas essas fases, pode-se observar as marcas oriundas da comuna romana. Por isso, ao estudar o município em sua configuração atual, a despeito da influência grega e de outras não abrangidas neste estudo por questão de foco, não se pode olvidar da essência administrativa advinda da Roma antiga.
1.2 O município no contexto do Brasil-Colônia e do governo imperial.
As mesmas diretrizes que organizavam a coroa portuguesa no tocante ao município, foram transplantadas ao Brasil. A estrutura primeira da Administração Pública municipal brasileira era assim delimitada, segundo informa José Nilo de Castro (1991, p.21):
a) um alcaíde; b) juízes ordinários; c) vereadores (em Câmaras); d) almotacés, com funções administrativas subalternas; e) juiz de fora; f) procurador (advogado e também representante do Município), e g) os homens bons.
Essa organização orientou a formação institucional dos municípios a partir do surgimento dos diversos povoados em todas as capitanias. Note-se que o poder local fundamentou-se em lideranças sustentadas pelos grandes proprietários rurais.
A constatação efetuada pelo autor citado explica a origem e a manutenção do voto de cabresto nos currais eleitorais pelos séculos que se seguiram, adentrando inclusive o atual. Em alguns lugares, no nordeste brasileiro com maior evidência, e em outros, representados por resquícios servis de comportamentos alienados.
No período colonial, as Câmaras Municipais conquistaram um papel de destaque, constituindo a força política local, fato que se tornou relevante para o processo de independência que se seguiu. No entanto, as Capitanias e, posteriormente, as províncias apresentavam resistência às iniciativas de instituir poderes autônomos aos povoados como queriam e lutavam os vereadores e outras lideranças.
Nesse momento, da maneira como destaca Hely Lopes Meirelles (2006), não se pode falar em autonomia formal, pois o que houve foi a implantação natural, fruto da consolidação dos costumes, das competências administrativas na resolução dos problemas locais e na tomada das decisões político-administrativas. Apesar de todo o esforço para sufocar os movimentos que partiam da municipalidade em torno do fortalecimento de suas prerrogativas, foi com base nesses gestos de afirmação política que se estruturou a organização do governo, da administração e da justiça no Brasil daqueles dias.
Observou-se, de acordo com Meirelles (2006), um fortalecimento crescente das organizações municipais, de maneira a nortear várias decisões da corte e da administração central em conformidade com as determinações elaboradas no âmbito dos municípios. Tal força que se constituía nos agrupamentos urbanos mobilizou todo o país ao processo de independência. Com isso, nasce a base do direito público municipal, permeado pela defesa dos interesses da sociedade local e, sobretudo, pela afirmação do poder econômico dos seus líderes políticos.
Com a independência do Brasi,l em 1822, configura-se a passagem para nova fase na gestão pública: de colônia submissa ao poder central da coroa portuguesa à condição de império brasileiro. A promulgação, em 1824, da primeira constituição pátria vem marcar o nascimento jurídico-institucional da nova nação. Alicerçada na soberania e no seu governo monárquico próprio, embora ainda ligado consangüineamente à corte portuguesa.
Nas páginas dessa constituição, inscreveu-se as primeiras delimitações formais das competências e atribuições dos municípios. Houve, em certa medida, um retrocesso na busca da autonomia municipal. O ímpeto de afirmação da municipalidade no contexto das províncias foi freado, de maneira que o governo local passou a ser controlado de forma mais efetiva pelos governos imperial e provincianos.
A administração municipal das cidades e vilas continuou sendo encarregada às Câmaras de Vereadores, instituídas gradativamente em todas as províncias. Nesse período, as funções deliberativas e executivas não eram separadas. Em 1828, foi editada pela Assembléia Geral a lei que ficou conhecida como a Lei 28, cujo texto normatizava o funcionamento das Câmaras, estabelecia suas competências no âmbito da administração do município e definia o processo da eleição dos vereadores e dos juizes de paz.
Somente em 1835, na Província de São Paulo, surgiu a figura do Prefeito, com a edição da lei nº 18. A nomeação estava a cargo do Presidente da província. A partir dessa inovação, logo outras províncias seguiram o mesmo modelo, caminhando para a separação das funções legislativas e executivas municipais. Contudo, deve-se destacar que o município passou mais de quatro décadas subjugado pelo poder central da província. A partir do magistério de Meirelles (2006), pode-se perceber que enquanto os presidentes provinciais cortejavam o Imperador com a arrecadação dos tributos oriundos da municipalidade, a administração local, por sua vez, destituída de autonomia, limitava-se a gerir a miséria num completo isolamento.
A Constituição determinava que as câmaras eram corporações meramente administrativas, fato que configurava o município como uma divisão territorial sem influência política e sem autonomia para gerir seus interesses. Era, na prática, totalmente governado pelas decisões centrais da província.
1.3 O município nas Constituições Republicanas anteriores a 1988.
A primeira Constituição da República, promulgada em 1891, concedeu aos Estados-membros, num primeiro momento, a condição de entes soberanos, imprecisão que foi corrigida com brevidade, conforme observa Meirelles, (2006). Seguindo o espírito federativo, a Carta Magna determinou que os estados se organizassem de maneira a garantir a autonomia dos municípios em todas as matérias concernentes aos seus interesses particulares. Esse princípio orientou as Constituições Estaduais, que passaram a transferir aos municípios maiores ou menor grau de autonomia administrativa. No mesmo sentido, foram escritas as Leis Orgânicas Municipais.
Entretanto, observa-se que esse texto constitucional nunca se amoldou à realidade. Em nada pôde se verificar a autonomia do ente municipal. O governo estadual elegia os prefeitos, vigorando a lei do coronel alinhado ao poder no Estado, por meio de eleições falseadas, forjadas e previamente preparadas. As oposições eram combatidas com truculência e rigor, sem a menor presença das garantias democráticas.
Nesse sentido, são pertinentes as palavras de Helly Lopes Meirelles (2006, p. 39):
Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos.
A Constituição de 1934 trouxe importante inovação à municipalidade ao reconhecer a insuficiência do registro constitucional da autonomia sem a garantia da arrecadação de rendas próprias. Essa proposição, fruto dos ideais revolucionários de 1930, promoveu o renascimento do municipalismo brasileiro, tão despojado pelos governos anteriores. Vislumbrava-se na orientação de que o Município precisava ter governo próprio e receita própria para administrar os interesses públicos de sua população.
Nota-se também nessa inscrição constitucional a preocupação em garantir a instituição dos seus impostos e da capacidade de organização dos serviços atinentes à sua esfera, em consonância com a eletividade do prefeito e dos vereadores. Na visão do autor citado acima, são mudanças significativas em meio a um quadro de opressão e centralismo governamental das primeiras décadas republicanas. Contudo, tais garantias não foram possíveis de serem mensuradas efetivamente em virtude do curto período de vigência dessa Constituição.
Com a Constituição de 1937 o município teve a autonomia reduzida, com a cassação da eletividade dos prefeitos, passando estes a serem nomeados pelo governador do estado. Apenas os vereadores continuaram sendo eleitos. No campo da tributação, conforme explicita Meirelles (2006), as rendas municipais foram mantidas, sendo suprimido, porém, o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais.
Essa situação refletia a orientação político-institucional determinada pelo Estado Novo, um conjunto de medidas que mesclavam o corporativismo e o socialismo, com algumas pinceladas democráticas, tudo em conformidade com os princípios governamentais de seu criador, Getúlio Vargas. A marca fundamental desse período foi a concentração de poderes no executivo federal, e a conseqüente intervenção nos Estados e nos Municípios. O prefeito devia obediência ao interventor. Foi estabelecido o sistema de subalternidade nacional, uma linha hierárquica coesa, do ditador ao mais simples funcionário público. Dessa maneira, na concepção de Meirelles (2006), houve um retrocesso acentuado para a municipalidade no tocante ao princípio da autonomia, visto que as câmaras de vereadores não tinham força para decidir as políticas locais e o prefeito governava discricionariamente.
Em 1945, com a deposição do governo ditatorial renascem os ideais democráticos. Houve a reconstitucionalização do país, promovendo-se a abertura para uma nova fase no municipalismo brasileiro. Com a Constituição de 1946, o município ganhou força em três aspectos: político, administrativo e financeiro. Houve a redistribuição dos poderes e a descentralização administrativa. Repartiu-se as competências da União, dos Estados-membros e dos municípios, adotando-se critérios para a repartição das rendas públicas. Destaca-se também a integração dos municípios no sistema eleitoral do país e o estabelecimento do Executivo e do Legislativo em plena relação com os poderes nacionais.
Dessa maneira, com a eleição do prefeito e dos vereadores assegurou-se a autonomia política, administrativa e financeira da esfera municipal. Além dos tributos municipais, também a Constituição previu a participação do Município em alguns tributos arrecadados pelos Estados e pela União. Quanto à atribuição das competências, orientou-se pelo princípio dos poderes enumerados, estabelecendo-se o que é permitido e o que é vedado a cada um dos entes federados.
Novamente, em 1967, o país registra o retorno ao centralismo dos poderes do Executivo. A nova Constituição e a Emenda 1 de 1969 mantiveram o regime federativo, com a autonomia municipal, mas de forma mais restrita. Os Atos Institucionais e as emendas posteriores restringiram as ações municipais.
No que se refere à eleição direta dos prefeitos e dos vereadores, conforme destaca Meirelles (2006), a E.C. 1, de 1969, a manteve, porém prescreveu a nomeação dos prefeitos das Capitais, das Estâncias Hidrominerais e dos Municípios declarados de interesse da Segurança Nacional. Entre outras restrições, destacam-se a ampliação dos casos de intervenção do Estado no Município; limitação do número de vereadores a 21; introduziu a fiscalização financeira e orçamentária por meio do controle interno da Prefeitura e o controle externo, auxiliados pelo Tribunal de Contas dos Estados; limitou a criação de Tribunais de Contas aos municípios com mais de 2 milhões de habitantes e renda tributária acima de 500 milhões de cruzeiros.
Os impostos municipais foram reduzidos ao IPTU – Imposto de Propriedade Predial e Territorial Urbana e ao ISS – Imposto sobre Serviços, atribuindo à legislação federal o poder para regulamentar tais tributos. As taxas e contribuições de melhorias municipais foram mantidas, com a vedação de taxas sobre o mesmo fato gerador dos impostos. O empréstimo compulsório foi proibido aos Estados e aos Municípios, ficando estes também sujeitos a restrições de endividamento controlado pelo Senado Federal.
Além disso, a ordem constitucional garantiu aos municípios o FPM – Fundo de Participação dos Municípios, a partir da divisão dos impostos da União e dos Estados, além da participação em outros tributos, tais como: imposto sobre circulação de mercadorias – ICM, imposto sobre minerais e o imposto territorial rural – ITR. Destaque-se que essa modificação no sistema tributário distribuiu melhor a renda pública entre as três esferas administrativas, mas trouxe disparidades entre os municípios agrícolas e os industrializados devido à participação no ICM, como bem acentua Meirelles (2006).