Com foco voltado para a Copa do mundo de 2014, inúmeras auditorias vêm sendo realizadas. Uma delas chama atenção não somente por apresentar relevante inovação no que se refere às contratações públicas, mas também por configurar a primeira experiência da INFRAERO nessa empreitada.Trata-se da adoção do regime de contratação integrada nas obras de ampliação do Aeroporto Internacional Afonso Pena/PR.
Defender que a contratação integrada é um regime ordinário, ou seja, que pode ser utilizado em qualquer obra, parece um tanto quanto contraditório. A questão da viabilidade técnica e econômica, da obrigatoriedade dos critérios de técnica e preço e, desde que justificado, da inviabilidade do parcelamento nos empreendimentos ligados ao Regime de Contratação Integrada – RDC, definitivamente colocam por terra qualquer caráter ordinário da contratação em comento.
A estatal, por exemplo, apresentou como justificativas técnicas e econômicas alegações duramente criticadas pelo Tribunal de Contas da União – TCU, já que demonstradas de forma genérica e subjetiva, sem demonstrar a vantagem da utilização da contratação integrada em detrimento dos demais regimes legais.
Estabeleceram-se dois pressupostos para utilização da contratação integrada. O primeiro deles relaciona-se com a natureza do objeto licitado que, no caso, deve ser predominantemente intelectual e de inovação tecnológica. O segundo refere-se a objetos que possam ser executados com diferentes metodologias ou tecnologias de domínio restrito no mercado, pontuando-se na avaliação técnica, sempre que possível, as vantagens e benefícios que eventualmente forem oferecidas para cada produto ou solução.
O Tribunal de Contas da União – TCU decidiu que, nas obras ou serviços de engenharia, basta a presença de um dos requisitos retro para que a exigência prevista no art. 20, § 1º, da norma seja atendida, não exigindo-se, assim, cumulatividade dos referidos pressupostos.
Discutiu-se sobre a amplitude sistêmica dos termos“metodologias diferenciadas de execução”[1]e “diferentes metodologias ou tecnologias ou tecnologia de domínio restrito no mercado”. Concluiu-se estar implícito na norma o seguinte entendimento: Há na contratação integrada uma transferência da elaboração do projeto básico para o particular. Consequentemente, verifica-se uma maior liberdade na concepção e no método a serem aplicados no empreendimento, sendo, portanto, parte inerente da referida contratação a existência de inúmeras metodologias diferenciadas que ficarão a critério do contratado escolher.
Em outras palavras, a Corte de Contas concluiu que, para enquadramento do objeto nos ditames do inciso II, § 1º, do art. 20 da Lei nº 12.462/2011, a expressão "de domínio restrito de mercado" refere-se, especificamente, ao termo "tecnologias", e não, necessariamente, às "diferentes metodologias".
Constataram-se, também, severas inconsistências nas estimativas de custos para balizar o valor editalício do empreendimento. Determinou-se que “as estimativas de preço devem basear-se em orçamento sintético tão detalhado quanto possível, balizado pelo Sinapi e/ou Sicro, devidamente adaptadas às condições peculiares da obra, conforme o caso”.
A utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseada em outras obras similares, então efetivada pela INFRAERO, somente deverá ser realizada nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto, e, nesses casos, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, deve-se utilizar pela que viabilize a maior precisão orçamentária.
O TCU decidiu, ainda, que, no caso de obra de edificação, o anteprojeto, como regra, deve prever a arquitetura do empreendimento. Além de constituir informação definidora do produto a ser entregue à Administração, o referido elemento é fundamental para a avaliação de eventuais metodologias diferenciadas para o seu adimplemento e elaboração dos demais projetos de engenharia a serem desenvolvidos à época do projeto básico.
Quanto à análise de notas para julgamento das propostas técnicas, verificou-se “excessivo peso atribuído na avaliação das notas relativas à expertise em PROJETO e GERENCIAMENTO, que, somadas, representam 60% da nota técnica da licitante. (...).” Acresceu-se que “há de se apontar também o elevado peso atribuído especificamente para a nota técnica de gerenciamento (NTg), de 30% da nota técnica da licitante.”
Deve-se ponderar a formação da nota técnica da licitante quando o assunto é o peso da “execução” e o peso do “projeto e gerenciamento”. A razoabilidade finca-se, em regra, quando aquele é superior a este e não o contrário como constatou a unidade fiscalizadora. Nas contratações que envolvem tipo técnica e preço, almeja-se o grau mínimo de subjetividade, o que será alcançado por meio de critérios e julgamento extremamente estruturados e minuciosamente fundamentados.
A fim de efetivar a fiscalização da referida ponderação, a Corte de Contas determinou a realização da devida justificativa, no bojo do processo licitatório, do balanceamento dado para as referidas notas técnicas eda distribuição dos pesos para as parcelas de preço e técnica, em termos da obtenção da melhor proposta.
Constatou-se ausência de elemento de suma importância: a “matriz de risco”. Como elemento sine qua non no anteprojeto de engenharia, já que define a repartição objetiva de responsabilidades advindas de eventos supervenientes à contratação, a relação entre o preço oferecido pelo particular para arcar como empreendimento deve ser proporcional com risco que ele assumirá, sob pena de expor a obra a extrema instabilidade e insegurança.
Ocorreram muitas irregularidades em todo processo licitatório realizado pela empresa pública. O Tribunal, contudo, optou por não responsabilizar os agentes responsáveis pelas irregularidades nem pela anulação do procedimento licitatório. Inúmeros argumentos justificam tal decisão. Apresentam-se os de maior relevância: inovação jurídica-legal ainda não sedimentada na jurisprudência desta Corte; é a primeira experiência da INFRAERO com o regime de contratação integrada; o empreendimento em questão, por apresentar elevada complexidade, pode atrair o regime de contratação integrada.
Com a devida ciência à INFRAERO sobre as irregularidades ocorridas durante o procedimento licitatório e por meio de suas decisões a serem utilizadas como bússola para futuras decisões no âmbito de tais certames, o TCU passa a transferir à sociedade e aos gestores públicos o sentimento de maior confiabilidade e segurança no regime da contratação integrada que está por vir quando o assunto envolve grandes empreendimentos.
Nota
[1]BRASIL. Lei nº 12.462, de 4 de agosto 2011. Estabelece normas para a concessão de assistência judiciária aos necessitados. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 5 ago. 2013. Art. 9º, § 3º.