Resumo: O planejamento orçamentário é ferramenta de gestão para atendimento dos legítimos anseios dos cidadãos.
Palavras-chave: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), Funções econômicas do orçamento, Ciclo Orçamentário (elaboração, discussão, aprovação, execução, avaliação), Orçamento Autorizativo, Orçamento Impositivo.
1. Introdução
As recentes manifestações no Brasil e no mundo não são uma novidade na história mundial. De tempos em tempos, quando a agenda dos políticos profissionais não coincide com a dos cidadãos, o clamor popular eclode com o objetivo de realinhamento de expectativas entre os mencionados atores. Eis os recentes movimentos no Brasil, dos indignados na Espanha, do “Ocupe Wall Street” nos Estados Unidos da América, da Primavera Árabe, da Turquia e de outros países do planisfério.
No caso brasileiro, o que chama a atenção é que um aumento de apenas vinte centavos na tarifa do transporte público tenha sido o estopim para a recente crise. Aos poucos, foram-se agregando diversas bandeiras às manifestações, de maneira que há uma pauta difusa e extensa a ser discutida e priorizada pelos Poderes Republicanos. Entretanto, a nosso ver, todas as reclamações dos manifestantes podem ser resumidas em uma única palavra: gestão.
E, por gestão, entendemos o estudo e a sistematização de práticas usadas para administração de negócios, pessoas ou recursos com o objetivo de alcançar as metas definidas1.O principal aspecto da gestão pública relaciona-se com a aplicação dos recursos obtidos pelo governo dos seus cidadãos por meio dos tributos e de outras fontes de receita.
Para tanto, o arcabouço jurídico brasileiro estabelece uma série de normas relativas às receitas governamentais, aos gastos públicos, ao planejamento, à gestão de pessoas, à participação popular, à transparência, ao controle dos atos e fatos administrativos, entre outros. O modelo de gestão brasileiro, atualmente em vigor, é o gerencial (focado em resultados), mas que ainda convive com o paradigma do período anterior, a burocracia de Max Weber.
Nesse contexto, especialmente a Constituição Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Nacional n° 4320/64, estabelecem as normas, os princípios e as funções que devem reger os gastos públicos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Tal fato decorre de que todos os gastos governamentais devem ser aprovados por leis, homenageando-se os princípios da legalidade e da transparência.
Ainda assim, a tríadeorçamentária ainda não é vista como verdadeira ferramenta de gestão, mas apenas como cumprimento de mandato legal, de maneira que sua execução acaba por se divorciar, muitas vezes,da vontade popular, criando um abismo entre a vontade política e a agenda popular, tal qual apontam as recentes manifestações.
Dessa maneira, o presente artigo tem por objetivo expor as principais características do planejamento orçamentário vigente de maneira que o mesmo possa ser efetivamente percebido como instrumento de mudança social, atendendo aos legítimos anseios populares.
2. Planejamento Orçamentário (PPA, LDO, LOA)
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, prevê a confecção de três peças orçamentárias: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA é um instrumento de planejamento de médio prazo (4 anos), contemplando as despesas de capital (gastos que aumentam a capacidade produtiva estatal – ex.: construção de escolas, hospitais, rodovias), aquelas delas decorrentes (manutenção daquilo que foi construído) e as de duração continuada, ou seja, aquelas que afetarão mais de 2 (dois) exercícios financeiros (ex.: contratação de servidores públicos), de maneira regionalizada, com as respectivas diretrizes, objetivos e metas da administração públicas. Destaque-se que o artigo 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal preceitua que “a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias”.
A LDO é a ferramenta que norteará a elaboração da LOA, na medida em que estabelece os programas do PPA que serão priorizados em determinado exercício financeiro, dispondo também sobre as alterações na legislação tributária e na política de aplicação das agências oficiais de fomento. A LDO, a partir do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, passou a contemplar uma série de dispositivos relativos ao planejamento, ao controle e à transparência da despesa governamental, ao estabelecer:
equilíbrio entre as receitas e as despesas (o Estado não pode gastar mais do que arrecada);
critérios e forma de redução dos gastos governamentais, quando houver risco da receita prevista não ser arrecadada;
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controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do orçamento;
critérios para concessão de repasses à entidades públicas e privadas.
Demais disso, a função de controle da LDO é ressaltada por meio dos anexos de metas e riscos fiscais, que estabelecem uma série de indicadores a serem alcançados pelo ente estatal (receitas, despesas, resultados nominal e primário, dívida pública), bem como condições para utilização da chamada reserva de contingência, que constituirão reserva de recursos para a cobertura de passivos contingentes e riscos fiscais não previstos.
A partir das mencionadas diretrizes, o orçamento anual (LOA), também conhecida como lei de meios, é elaborado, de maneira que seja compatível com a LDO e com o PPA. Contemplará o orçamento fiscal referente aos poderes estatais, o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social.
3. Objetivos
O planejamento orçamentário (PPA, LDO, LOA), consoante objetivos republicados destacados nos artigos 3° e 165, §7° da Constituição Federal, tem por escopo a redução das desigualdades regionais e sociais, para construção de uma sociedade livre, justa e solidária, para garantia do desenvolvimento social e para promoção do bem de todos, sem qualquer tipo de preconceito, sendo importante instrumento de desenvolvimento social.
4. Funções
A mitigação das disparidades existentes entre renda e riqueza e a redução das desigualdades sociais são objetivos que não podem ser alcançados a partir da “mão invisível” do mercado, consoante ensinamentos de Adam Smith. Tal fato acentuou-se a partir da quebra da Bolsa de Nova Iorque, em 1929, e das sucessivas crises econômicas, notadamente da década de 1930 (“a grande depressão”), de 1987, de 1992 (“crise japonesa”), de 1994 (“crise cambial mexicana”), de 1997 (“crise asiática”), de 1998 (“crise russa”), de 1999 (“crise cambial brasileira”), de 2000 (“bolha da internet”), de 2001 (“crise do 11 de setembro” e “crise argentina”), de 2008 (“crise do subprime”) e de 2010 (“crise da Europa”)2.
A partir dos ensinamentos de John Maynard Keynes, em sua obra “Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda”, o Estado agregou às suas funções tradicionais de segurança, diplomacia e justiça a de provedor de bens e de serviços públicos como saúde, educação, assistência social, saneamento básico, lazer, segurança, mobilidade urbana e destinação de resíduos sólidos.
Posto isso, são três as funções econômicas do orçamento público:
alocativa: oferecimento de bens e serviços não fornecidos de maneira adequada pelo mercado.
distributiva: redução das desigualdades sociais, retirando recursos dos segmentos mais ricos da população e transferindo renda para os setores mais vulneráveis da sociedade.
estabilizadora: intervenção do Estado na economia para alcance do pleno emprego, da estabilidade dos preços e do crescimento econômico.
Dessa maneira:
quando o orçamento público destina verbas para construção e manutenção de escolas e de postos de saúde, o Estado está fornecendo serviços que não são adequadamente ofertados pelo mercado (função alocativa).
quando o orçamento público cria, amplia ou aperfeiçoa um programa de distribuição de renda (“Bolsa Família”, “Renda Cidadã”), o Estado está intervindo para mitigação das desigualdades sociais (função distributiva).
quando o orçamento público prevê a realização de grandes obras públicas (“Rodoanel”; “Programa de Aceleração do Crescimento – PAC”), o Estado está fomentando o crescimento econômico (função estabilizadora).
5. Etapas
Conceituados os instrumentos orçamentários vigentes e seus respectivos objetivos e funções, a legislação de regência estabelece um ciclo para que as receitas e as despesas públicas sejam executadas, de maneira que sua aplicação atenda aos interesses coletivos.
O ciclo orçamentário pode ser resumido conforme abaixo:
5.1. Elaboração
As peças orçamentárias são elaboradas por cada Poder Republicano e consolidados pelo Poder Executivo, que encaminha posteriormente o plano orçamentário para discussão no Parlamento.
Em apertada síntese, contém os programas de governo a serem atingidos pelos entes federativos, visando o alcance de objetivos pré-estabelecidos. Para tanto, o programa é dividido em ações, que terá como resultado a entrega de bens e/ou serviços aos cidadãos.
As ações podem ser classificadas como atividades, projetos ou operações especiais, quantificados por metas físicas e financeiras:
Atividade: é o conjunto de operações realizadas de modo contínuo e permanente, normalmente relacionadas à manutenção da máquina pública. Exemplo: pagamento da folha de pessoal;
Projeto: é o conjunto de operações realizadas durante um determinado período de tempo, resultando em criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Exemplo: construção de uma escola;
Operação especial: são as despesas que não contribuem para a manutenção, criação, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, ou seja, não resulta num produto e/ou serviço entregue à população. Exemplo: pagamento de aposentadorias.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas técnicas para previsão da receita (CAPÍTULO III) e da fixação da despesa (CAPÍTULO IV). Tendo em conta o princípio do equilíbrio entre os ingressos e os desembolsos públicos, bem como uma série de limites de gastos que deve ser observado pelo ente público3.
5.2. Discussão
Após a elaboração das peças orçamentárias, o Poder Executivo encaminha as mesmas para que sejam discutidas pelo Parlamento e pela comunidade locais. Nesse fase, as peças orçamentárias podem sofrer emendas e alterações pelos parlamentares, observados o artigo 165, §§ 2°, 3° e 4° da Constituição Federal4.
O Estado Democrático de Direito no qual vivemos, privilegiando o princípio constitucional da transparência, tem incentivado a participação da comunidade por meio da realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias. Eis o parágrafo único do artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal que tornou obrigatório o orçamento participativo.
A administração tem que discutir com a sociedade e segmentos organizados os planos orçamentários. O resultado prático disso é a possibilidade de uma maior aproximação às necessidades da comunidade local.
5.3. Aprovação e Execução
Após a votação e aprovação do orçamento, as receitas e as despesas públicas começam a ser executadas. Bimestralmente, o Poder Executivo deve publicar um relatório com o resumo da execução orçamentária, atendendo ao princípio constitucional da publicidade, bem como ao artigo 165, §3° da Lei Maior.
Destaque-se que a realização das despesas aprovadas pelo Poder Legislativo não é obrigatória. Ou seja, o modelo orçamentário vigente no Brasil, e também nos demais países da América Latina, é o autorizativo, de maneira que o Executivo tem discricionariedade na realização de seus gastos. Demais disso, o orçamento anual pode autorizar a abertura de créditos suplementares, significando, na prática, a repriorização dos gastos orçamentários ao longo do exercício financeiro.
Dessa maneira, o orçamento executado acaba por se divorciar daquilo que foi apreciado e aprovado pelo Parlamento local, desrespeitando-se o princípio da ação planejada e transparente preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal5.
Nesse contexto, discute-se no país a mudança do atual modelo para aquele vigente nos países europeus: orçamento impositivo6. Ou seja, o orçamento deve ser executado como aprovado, sendo que as eventuais alterações deverão tramitar novamente no Poder Legislativo.
É certo que os modelos autorizativo e impositivo apresentam limitações.A nosso ver, a simples mudança do paradigma orçamentário não seria suficiente para aprimorar a gestão do orçamento público. O real desafio é conscientizar os administradores públicos quanto à utilização das ferramentas de planejamento já disponíveis, privilegiando a discussão com os diversos segmentos da sociedade e, uma vez aprovadas pelo Parlamento, executadas como tal, considerando-se eventuais alterações devidamente justificadas.
5.4. Avaliação
O ciclo orçamentário prossegue com a avaliação dos resultados trazidos pela sua execução. O orçamento deve trazer resultados que impactem positivamente o país (efetividade), com o menor custo possível (eficiente) e com os objetivos acordados com a sociedade (eficaz).
Assim, concomitantemente à execução das despesas, os programas governamentais devem ser avaliados para que eventuais desvios sejam corrigidos. Nesse contexto, a implantação das controladorias internas é aspecto premente nos órgãos públicos, consoante comando constitucional7.
Dentre as possíveis metodologias de avaliação, destacamos o modelo Balanced Scorecard (BSC), desenvolvido por Kaplan e Norton da Universidade de Harvard, podendo ser adaptado à realidade estatal. Essa ferramenta, a partir de apenas 4 (quatro) aspectos (financeiro, dos clientes, dos negócios internos e do aprendizado e inovação), poderá oferecer aos gestores públicos, de maneira clara e objetiva, parâmetros para gastos mais efetivos, eficientes e eficazes8.
6. Conclusão
O Brasil possui uma das legislações mais completas em termos de gestão pública.
Além doimprescindível aspecto da legalidade que deve permear as ações do Estado Democrático de Direito, há que se atentar para o desafio da eficiência imposto pelo modelo gerencial de gestão, ampliado pelas recentes manifestações populares.
Os cidadãos desejam o atendimento de seus legítimos anseios. Clamam por políticas públicas eficientes, eficazes e efetivas.
O desafio é a gestão, a utilização dos instrumentos de planejamento, de transparência e de participação popular existentes na legislação de regência. O Estado deve estar atento às admoestações de seu povo, para que atinja o desiderato de Confúcio:
“Um governo é bom quando faz felizes os que sob ele vivem e atrai os que vivem longe”.
Ora, a felicidade da população depende de políticas públicas que deem resultados.
Bibliografia
Kaplan, Robert e Norton, David. The Balanced Scorecard – Measures that Drive Performance. Harvard Business Review: 1992.
Kaplan, Robert e Norton, David.Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System.Harvard Business Review: 1996.
Pinho, Diva Benevides e Vasconcelos, Marco Antonio Sandoval (organizadores). Manual de Economia. 4ª edição. Editora Saraiva: 2004.
Toledo Jr., Flávio C. de; Rossi, Sérgio Ciquera.Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por Artigo.3ª edição, São Paulo, NDJ: 2005.
Legislação consultada
Constituição Federal de 1988.
Lei Complementar nº 101/00.
Lei Federal nº 4320/64.
Notas
1Conforme https://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o. Data da consulta: 12/7/2013.
2 Conforme https://investidorderisco.blogspot.com.br/p/grandes-crises-economicas-mundiais.html. Data da consulta: 23/8/2013.
3 Para maior detalhamento da Lei de Responsabilidade Fiscal, recomendados a leitura da obra dos festejados doutrinadores Flávio Toledo Júnior e Sérgio Ciquera Rossi: Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por Artigo, São Paulo, NDJ.
4§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
5Art. 1° Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1° A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
6No dia 13/8/2013, a proposta de emenda constitucional do orçamento impositivo foi aprovada, em 1° turno, na Câmara dos Deputados. A PEC ainda passa por uma segunda votação na Câmara antes de seguir para o Senado, onde também precisa ser aprovada em dois turnos.
7Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
8 A respeito do tema Balanced Scorecard aplicado ao Setor Público, reportamo-nos a trabalho de nossa autoria disponível em https://jus.com.br/artigos/24005/eficiencia-do-gasto-publico.
Abstract: Planning the expenses and the revenues of Public Sector is the best way to meet people’s needs.
Keywords: Budget Laws, Economic Functions of Government, Budget Cycle (preparation, discussion, approval, execution, evaluation), Budget of Authorization, Authoritative Budget.