A presença das entidades e organizações nos assentos dos conselhos de assistência social cristalizam no instituto do mandato toda a idéia de representatividade que se traduz nas instituições republicanas, representantes da sociedade civil, fortalecendo o sistema representativo e retirando dos motivos inspiradores do voto razões de simpatia pessoal. Acentua-se a escolha dele decorrente, pelo menos em tese, por razões programáticas ou ideológicas, em que a confiança é depositada nas propostas e idéias não de cada pessoa, mas daquelas instituições, cuja expressão está à raiz do sistema representativo, sobretudo sob a ótica da sociedade civil.
Resumo: Este artigo pretende expor os aspectos referentes à titularidade dos mandatos em assentos não governamentais nos conselhos de assistência social, a partir de uma abordagem à luz do ordenamento jurídico e das peculiaridades que revestem o caso, tratando, em especial, da despersonalização do voto e da concepção de sociedade civil, sem deixar de mencionar o entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a matéria e a necessidade de uma nova reflexão acerca da temática exposta.
Palavras-chave: Titularidade de mandato. Pessoa jurídica. Assentos não governamentais. Conselhos de assistência social. Despersonalização do voto. Sociedade civil. Sistema representativo.
Sumário: 1. Introdução. 2. Abordagem à luz do ordenamento jurídico e o entendimento do Tribunal de Contas da União. 3. A titularidade de mandatos nos conselhos de assistência social por entidades e organizações: despersonalização do voto e concepção de sociedade civil. 4. Conclusão. Referências. Notas
1. Introdução
A Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS) prevê como instâncias deliberativas do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), sistema descentralizado e participativo que organiza a gestão das ações na área de assistência social: o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), os conselhos estaduais de assistência social, o conselho de assistência social do Distrito Federal e os conselhos municipais de assistência social.
Tais conselhos, de caráter permanente, encontram-se vinculados aos respectivos órgãos gestores de assistência social, exercendo papel fundamental na formulação das políticas de assistência social, em cada âmbito, bem como no controle das ações e dos recursos destinados à sua implementação.
Os conselhos de assistência social são compostos, de forma paritária, por representantes governamentais e da sociedade civil, conforme previsto na LOAS[1], que bem observou a diretriz estabelecida na Constituição Federal[2] para a organização das ações socioassistenciais: “a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.”
Em âmbito nacional, o CNAS - órgão de deliberação colegiada integrante da estrutura do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – é composto por dezoito membros e respectivos suplentes, sendo que os representantes da sociedade civil são escolhidos dentre representantes de usuários ou organizações de usuários, entidades ou organizações de assistência social e trabalhadores da área de assistência social.
É controverso o entendimento acerca da titularidade dos mandatos nos assentos não governamentais dos conselhos de assistência social.
O CNAS, ao regulamentar o processo de escolha dos representantes da sociedade civil em seus assentos, dispunha, por meio de resoluções, no sentido de que o mandato dos conselheiros representantes daquele setor pertencia às entidades e organizações representantes, e não às pessoas físicas por estas indicadas.
Entretanto, o Egrégio Tribunal de Contas da União – TCU, por intermédio do Acórdão nº 2809/2009 – Plenário – TCU[3], determinou ao CNAS que alterasse os seus normativos, de modo que a escolha dos representantes das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor recaíssem diretamente sobre pessoas físicas e não sobre pessoas jurídicas.
Apesar da irresignação quanto ao seu teor, o CNAS houve por bem acatar a determinação mencionada, sobretudo considerando a sua confirmação em fase recursal. Assim, sobredito conselho editou a Resolução nº 04, de 14 de março de 2012, dispondo sobre o processo eleitoral de representação da sociedade civil no CNAS, durante a gestão 2012/2014, de modo a acolher o comando da Colenda Corte de Contas.
Não obstante, o CNAS almeja reverter o entendimento do TCU quanto à questão, estando o descontentamento por parte dos conselheiros quanto ao teor da referida determinação dentre os registros constantes nas atas de reuniões do Conselho.
2. Abordagem à luz do ordenamento jurídico e o entendimento do Tribunal de Contas da União
Para que se possa compreender a temática exposta, torna-se imperioso traçar as normas do ordenamento jurídico que orientam o processo de escolha dos representantes da sociedade civil nos conselhos de assistência social.
Nesse diapasão, válido reiterar que a Carta Magna estabeleceu como diretriz a ser observada na organização das ações de assistência social a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações, atribuições outorgadas pela Lei nº 8.742, de 1993, aos conselhos de assistência social.
A LOAS, ao dispor sobre a organização da assistência social, prevê, em seu art. 16, que os conselhos de assistência social têm composição paritária entre governo e sociedade civil, estabelecendo, quanto ao CNAS, que:
Art. 17. Omissis
§ 1º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) é composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes são indicados ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, de acordo com os critérios seguintes:
I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos Estados e 1 (um) dos Municípios;
II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro próprio sob fiscalização do Ministério Público Federal.
Com o intuito de regulamentar o preceito estatuído no inciso II do art. 17 da Lei nº 8.742, de 1993, foi editado o Decreto nº 5.003, de 4 de março de 2004, que dispõe sobre o processo de escolha dos representantes da sociedade civil no CNAS, nestes termos:
Art. 2º A sociedade civil integra o CNAS por meio de nove dos membros por ela indicados e distribuídos nas seguintes categorias:
I - três representantes de usuários ou de organizações de usuários da assistência social;
II - três representantes das entidades e organizações de assistência social, na forma do art. 3º da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993; e
III - três representantes dos trabalhadores da área de assistência social.
Parágrafo único. Os representantes de que trata este artigo terão suplentes.
(...)
Art. 5º A regulamentação do processo de escolha dos representantes da sociedade civil no CNAS, bem como o funcionamento das assembléias a que se referem os arts. 3º e 4º deste Decreto, dar-se-á por meio de resoluções do CNAS.
O CNAS, no uso da atribuição que lhe foi conferida pelo art. 5º do Decreto nº 5.003, de 2004, edita resoluções que disciplinam o processo eleitoral de representação da sociedade civil em seus assentos.
Os processos eleitorais de representação da sociedade civil no CNAS durante as gestões anteriores eram regulamentados por resoluções do Conselho que dispunham no sentido de que o mandato dos conselheiros representantes de tal setor pertencia às entidades e organizações representantes, e não às pessoas físicas por estas indicadas.
Com a determinação constante no subitem 9.6 do Acórdão nº 2809/2009 – Plenário – TCU, já mencionada, o CNAS disciplinou o processo eleitoral de representação da sociedade civil em seus assentos durante a atual gestão (2012/2014) por intermédio da Resolução nº 04, de 2012, acolhendo o comando do TCU.
Segundo o entendimento da Corte de Contas, a escolha dos representantes das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor deve recair diretamente sobre as pessoas físicas e não sobre as pessoas jurídicas.
Causa surpresa, ante a inexistência de correspondência temática, o fato de a determinação citada ter sido aposta em acórdão que tinha como objeto auditoria de natureza operacional, realizada com o objetivo de avaliar a aplicação de recursos federais transferidos pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) aos fundos municipais de assistência social.
3. A titularidade de mandatos nos conselhos de assistência social por entidades e organizações: despersonalização do voto e concepção de sociedade civil
Com a devida vênia ao entendimento externado pelo E. TCU, entendemos que a escolha dos representantes da sociedade civil para exercerem mandatos não governamentais nos conselhos de assistência social não só pode como deve recair sobre as entidades e organizações, representantes, e não sobre as pessoas físicas por estas indicadas.
O entendimento supra é extraído a partir de duas premissas.
A primeira, que admite que o mandato eletivo possa pertencer às pessoas jurídicas, restando ultrapassado o dogma segundo o qual o mandato obtido por meio de eleições deve pertencer, necessariamente, às pessoas físicas, sobretudo se considerados os julgados dos tribunais pátrios que admitem a despersonalização do voto.
E a segunda, no sentido de que os mandatos não governamentais nos conselhos de assistência social, nas proporções que a legislação assegura, pertencem à sociedade civil, sendo esta representada diretamente pelas correspondentes entidades e organizações, que titularizam, assim, tais assentos, na qualidade de representantes legítimos deste segmento social.
No tocante ao primeiro aspecto, cabe destacar que o E. Tribunal Superior Eleitoral – TSE, ao responder a Consulta nº 1.398/2007, do Partido da Frente Liberal (PFL), à época, sobre a titularidade dos mandatos obtidos nas eleições pelo sistema proporcional, e a Consulta nº 1.407/2007, feita pelo deputado federal, Sr. Nilson Mourão (PT-AC), quanto à fidelidade partidária para os cargos majoritários, definiu que os mandatos obtidos nas eleições pertencem aos partidos políticos ou às coligações e não aos candidatos eleitos.
O TSE, ao firmar o entendimento supra, rompeu o dogma segundo o qual o mandato obtido por meio de eleições deve pertencer, necessariamente, às pessoas físicas, pregando, ao contrário, a despersonalização do voto, que pode e até deve, em certas situações, pertencer às pessoas jurídicas.
Nessa esteira, ressalta-se que os partidos políticos, assim como as entidades e organizações de assistência social, consistem em pessoas jurídicas de direito privado, conforme previsto no art. 44 do Código Civil.
Ademais, tais instituições têm em comum o fato de se constituírem como agremiações que reúnem uma pluralidade orgânica de pessoas, de forma duradoura e coletiva, com identidade de propósitos, regidos por preceitos estatutários e programáticos devidamente institucionalizados, cujos membros associados aceitam voluntariamente um enquadramento normativo, expresso nos estatutos.
Os traços característicos acima identificados foram decisivos para que o TSE se posicionasse no sentido descrito.
Os fundamentos do entendimento sufragado pela Corte Eleitoral traçam uma delineação ideológica do voto que se compatibiliza com o processo de escolha dos representantes da sociedade civil para exercerem os mandatos nos assentos não governamentais dos conselhos de assistência social.
Com efeito, recaindo tais assentos sobre as entidades e organizações, representantes, e não sobre as pessoas físicas indicadas, confere-se a estas instâncias sociais uma parcela da soberania popular, referente ao exercício de uma função política e pública, avessa e inconciliável com pretensões de cunho privado.
A não conferência da titularidade dos mandatos em referidos conselhos - instâncias políticas e de controle social - às pessoas físicas constitui decorrência natural do repúdio ao uso da prerrogativa pública no interesse particular, não devendo ser compreendido o mandato como algo integrante do patrimônio de um indivíduo, sob pena de que haja a apropriação privada da res publica, por meio do privilégio da pessoa em detrimento da função, numa equivocada concepção de portabilidade da vaga. Não se deve, pois, admitir que tais assentos não governamentais – mas públicos – tenham predicado patrimonialista e personalista.
A presença das entidades e organizações nos assentos dos conselhos de assistência social cristalizam no instituto do mandato toda a idéia de representatividade que se traduz nas instituições republicanas, representantes da sociedade civil, fortalecendo o sistema representativo e retirando dos motivos inspiradores do voto razões de simpatia pessoal. Acentua-se a escolha dele decorrente, pelo menos em tese, por razões programáticas ou ideológicas, em que a confiança é depositada nas propostas e idéias não de cada pessoa, mas daquelas instituições, cuja expressão está à raiz do sistema representativo, sobretudo sob a ótica da sociedade civil.
Insta ponderar que os mandatos nos conselhos de assistência social, nas proporções que a legislação assegura, pertencem à sociedade civil, sendo esta representada diretamente pelas entidades e organizações de assistência social e de trabalhadores do setor, além de representantes de usuários ou de organização de usuários da assistência social, que titularizam tais assentos na qualidade de representantes legais dos setores sociais envolvidos.
Com efeito, a legislação reservou à sociedade civil a metade dos assentos nos conselhos de assistência social, sendo, assim, aquela a verdadeira titular dos correspondentes mandatos.
Nesse diapasão, o entendimento acerca da titularidade dos mandatos não governamentais exercidos nos conselhos de assistência social é decorrente da própria concepção que deve ser dada ao termo “sociedade civil”.
Extrai-se, da enciclopédia virtual wikipédia[4], a seguinte definição para a expressão “sociedade civil”, in verbis:
“Sociedade civil se refere à totalidade das organizações e instituições cívicas voluntárias que formam a base de uma sociedade em funcionamento, por oposição às estruturas apoiadas pela força de um estado, independentemente de seu sistema político.” (Grifo nosso)
A fonte supra faz menção, ainda, à prática definição do Centro para a Sociedade Civil da London School of Economics, bastante ilustrativa. Vejamos:
“Sociedades civis são frequentemente povoadas por organizações como instituições de caridade, organizações não-governamentais de desenvolvimento, grupos comunitários, organizações femininas, organizações religiosas, associações profissionais, sindicatos, grupos de auto-ajuda, movimentos sociais, associações comerciais, coalizões e grupos activistas.” (Cópia da definição da LSE no sítio da Biblioteca Britânica)[5] (Negritou-se)
Registre-se, ainda, que a enciclopédia virtual em referência lista como exemplos de instituições da sociedade civil as “associações profissionais” e as “instituições de benemerência”.[6]
Percebe-se que o conceito de sociedade civil acima explanado engloba as entidades e organizações, notadamente as de assistência social e trabalhadores do setor.
Ora, correspondendo a sociedade civil à totalidade das organizações e instituições cívicas voluntárias que formam a base de uma sociedade em funcionamento, freqüentemente povoadas por organizações como instituições de caridade ou de benemerência, associações profissionais ou sindicatos, torna-se inevitável o entendimento de que a legislação, ao reservar à sociedade civil a metade dos assentos nos conselhos de assistência social, garantiu às entidades e organizações de assistência social e de trabalhadores do setor, além dos representantes de usuários ou de organização de usuários da assistência social, a titularidade de tais mandatos, na qualidade de representantes de tais segmentos sociais.
De fato, a sociedade civil, ao retratar um espaço de interação social entre os indivíduos, condicionado pela corporação, reúne os elementos associativos que assumem um papel tanto representativo quanto ético, estando a importância atribuída ao associativismo e à auto-organização enquadrada no próprio contexto da relação existente entre democracia e sociedade civil, fator que deve ser levado em consideração em relação à ocupação dos mandatos eletivos nos conselhos de assistência social, na medida em que este constituem instâncias políticas e de controle social.
Corroborando o entendimento exposto, a Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência e Assistência Social, à época, por intermédio da NOTA/CJ/Nº 007/98, de 20 de janeiro de 1998, assim assentou:
Nos termos do art. 17 da Lei Orgânica da Assistência Social e do art. 6º do Decreto nº 1.817, de 12 de fevereiro de 1996, os membros do Conselho são as entidades da sociedade civil e o governo.
(...) o detentor do mandato é a entidade e o Governo é membro com assento permanente por força de lei.
(...)
... não é a pessoa que se vincula ao CNAS e nem conquista o mandato, mas a entidade é que é eleita e se faz representar. (Negritou-se)
A Consultoria Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por sua vez, valendo-se do PARECER Nº 0914/2010/CONJUR/MDS, seguiu o entendimento supra, concluindo - a partir das razões expostas naquele estudo, subscrito por este autor - que a escolha dos representantes da sociedade civil para exercerem os mandatos não governamentais nos conselhos de assistência social deve recair sobre as entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor, e não sobre as pessoas físicas por estas indicadas.
4. Conclusão
A partir do exposto, extrai-se que - apesar das controvérsias que giram em torno da matéria, mas sobretudo considerando a legislação aplicável e as especificidades do caso - a titularidade dos mandatos nos assentos não governamentais dos conselhos de assistência social pertence às entidades e organizações, representantes dos segmentos sociais, não recaindo sobre as pessoas físicas por estas indicadas.
O entendimento supra é sufragado seja pela premissa da despersonalização do voto, seja pela concepção de sociedade civil, em sua essência, reafirmando-se tanto o sistema representativo como o próprio Estado Democrático de Direito.
Assim, entendemos adequado que os órgãos de controle, em especial o E. TCU, reflitam sobre a questão, para que aperfeiçoem seus entendimentos, de forma a preservar a sistemática legal/constitucional de representatividade pela sociedade civil (entidades e organizações) que foi conferida aos conselhos de assistência social.
Referências
BRASIL. Constituição (1.988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1.988.
BRASIL. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 5.003, de 4 de março de 2004. Dispõe sobre o processo de escolha dos representantes da sociedade civil no Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, e dá outras providências.
Notas
[1] Art. 16.
2 Art. 204, II.
3 Subitem 9.6.
4 Disponível em http://pt.wikipedia.org/wiki/Sociedade_civil.
5 Idem.
6 Idem.