VI – Critério de julgamento e planejamento
Tratei da questão sobre o cabimento ou não da atuação estatal na economia em recente artigo[118]. Nele analisei os argumentos liberais e os favoráveis ao intervencionismo.
A conclusão a que posso chegar é que, mesmo que o Brasil quisesse, não poderia ser totalmente liberal.
Primeiro, sob o ponto de vista jurídico, em razão dos mandamentos constitucionais.
Mas não é só. Se outros países interferem em suas economias, isso não colocaria o país em uma situação de desvantagem? Imaginando que nosso sistema estivesse funcionando em perfeito equilíbrio e com concorrência perfeita, como ficaria esse equilíbrio se um gigante estrangeiro, com monopólio protegido no país de origem, ingressasse no Brasil?
Enfim, o Brasil deve buscar o desenvolvimento e não só. Deve, segundo termos claros do art. 3º da Constituição, “construir uma sociedade livre, justa e solidária”, “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” e “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
Mesmo quando não aja diretamente, é indispensável regular a ação dos agentes privados que, em regime de competição, com assimetria de informações e desequilíbrio de forças, podem chegar a um resultado danoso para a sociedade. A ação estatal deve visar, na opinião de Calixto Salomão Filho, à formação de um ambiente de cooperação, sanando o “dilema do prisioneiro” em que se encontram esses agentes[119].
Para tanto, é indispensável planejamento, que, conforme art. 174 da Constituição[120], aplicável a serviços públicos e atividades econômicas, é vinculante para o setor público, mas meramente indicativo para o setor privado. Ambos, contudo, estão abrangidos pelas funções de incentivo e de fiscalização.
Disso que foi exposto até aqui, pode-se extrair que, se o planejamento, em algum ponto, puder ser prejudicado, por depender de alguma forma da iniciativa privada, o Estado não poderá compeli-la a seguir suas diretrizes. Restará, então, se eventuais incentivos não surtirem efeito, como única alternativa, atuar diretamente para suprir essa lacuna. Com isso, respeita-se a liberdade do particular e se sana uma omissão que viria a prejudicar a concretização do plano.
E não são estreitas as hipóteses de atuação estatal, conforme asseverou o Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.950/SP[121].
A decisão quanto a “privatizar” ou não um serviço público ou mesmo quanto ao Estado deixar de prestar determinado serviço deve, segundo creio, pautar-se pelo nível de cumprimento dos objetivos traçados pela Constituição.
Não pode ser um tiro no escuro. Necessita de pesquisas empíricas que confirmem se a medida tomada propiciou, por exemplo, “redução de desigualdades” ou “desenvolvimento nacional”.
Entre os indicadores que podem ser utilizados para essa medição, existe, entre outros, o índice Gini[122]. No gráfico abaixo, elaborado pelo DIEESE, verifica-se que esse índice vem caindo desde 2001[123]:
Tomou-se esse índice como exemplo porque a concentração de renda representa o contrário da pretendida redução das desigualdades. Além disso, de acordo com Calixto Salomão Filho, o desenvolvimento necessita de demanda[124], que, por sua vez, é incompatível com concentração de renda[125].
Não basta pesquisa, porém. É necessária uma interpretação correta dos dados. Não vá o leitor pensar que, se a desigualdade vem caindo, isso significaria que as privatizações foram um acerto. De acordo com essa pesquisa, a melhoria do mercado de trabalho, associada à difusão de benefícios assistenciais, seriam responsáveis pela diminuição da concentração de renda[126].
Não poderia ser diferente. Se a riqueza é um conjunto finito distribuído entre os cidadãos, só é possível alguns terem mais se outros tiverem menos.
Alcides Jorge Costa, quando trata da capacidade contributiva como conceito jurídico-político e instrumento de redistribuição de riqueza, esclarece que essa redistribuição é função de duas variáveis, receita e despesa.[127]
Assim, se um contribuinte paga mais impostos, mas recebe mais benefícios do Estado, isso acaba anulando a progressividade[128] e mesmo a redistribuição efetuada. Pelo mesmo motivo, ele não vê incompatibilidade entre capacidade contributiva e alíquotas proporcionais, ainda que ela, como instrumento de redistribuição de riqueza, seja comumente associada a alíquotas progressivas[129].
José Paciulli também não descura desse aspecto e afirma que a “parcimônia dos gastos públicos é condição importante para uma realização justa e honesta.”[130]
Então é importante frisar que nem parece adequado haver miséria extrema nem riqueza extrema dentro de uma sociedade, quando outros membros dela não estão na mesma situação. A redistribuição é necessária.
Deixar tudo segundo as leis do mercado é permitir a guerra de todos contra todos e ainda com o auxílio do direito.
Não cabe o argumento de que o mercado premia o mérito, pois as pessoas são diferentes e não têm culpa nem são dignas de elogios por isso.[131]
É certo que, se cada um se dedicar àquilo que tem mais talento, a atividade será melhor desempenhada e todos ganharão com isso.[132]
Ocorre que, se o talento depende da natureza e não apenas do trabalho, então a razão para alguém se apropriar de todo o resultado de sua atividade seria a sorte. Mas a sociedade não se sustenta se a vida de cada um depender da sorte e não do próprio trabalho.
O homem tende a querer transformar o mundo a sua volta segundo sua vontade. Tende a ir até onde possa licitamente e, alguns, ilicitamente. O poder tende a aumentar essa possibilidade de transformação.
Embora o poder possa aumentar, o homem continua sendo homem, buscando a satisfação de seus desejos. Talvez por isso, normalmente, em todas as organizações, os superiores hierárquicos recebam uma remuneração maior ou tenham mais vantagens do que os inferiores. Nem sempre se trata de situações em que uns têm mais estudo do que outros. Basta ver que professores podem ter remuneração inferior a políticos iletrados.
Como o poder derruba barreiras, outorga liberdades, o homem vai até onde seja possível e sua atuação dependerá de seu caráter.
Talvez uma situação ideal em uma sociedade seja aquela apontada por Marx: “De cada um conforme sua capacidade. A cada um conforme sua necessidade”[133]. Mas para isso, é necessário construir um ambiente de solidariedade e virtude.
Enfim, a redistribuição reclama, para realizar qualquer resultado pretendido, um necessário planejamento, que, por sua vez, não pode ser realizado sem pesquisas empíricas.
Por fim, alguns argumentos contrários à atuação do Poder Público necessitam ser respondidos.
Um deles diz respeito a sua alegada ineficiência[134]. Não há como negar que, no âmbito privado, a ineficiência gera prejuízo, motivo pelo qual há incentivo para ser eficiente.
Mas o fato de o lucro motivar as pessoas na iniciativa privada não é garantia de eficiência e nem leva à conclusão de que ela seria melhor prestadora de serviços do que o Estado. Em primeiro lugar, porque tudo dependerá das características de cada pessoa envolvida na prestação do serviço e do conjunto formado pela interação entre essas pessoas. Há aqueles que se contentam com pouco e quantias adicionais de incentivo não surtem efeito[135].
No caso concreto, em cada organização, deve ser dosado o volume de incentivos até um ponto ótimo. E nada impede a utilização de tais incentivos no Estado. Bastaria o ordenamento jurídico prever um adicional de remuneração variável conforme a produtividade. Porém, novamente é preciso ressaltar que qualquer medida deve ser adotada segundo a realidade de cada ente, apurada com base em pesquisas empíricas.
Deve ser lembrado que não se pode comparar um serviço prestado pela iniciativa privada com um prestado pelo Poder Público sem que se estabeleçam critérios precisos e objetivos. Somente a título de exemplo, muitos dizem que as estradas privatizadas são melhores que as demais. Mas, pergunto eu, paga-se o mesmo valor de pedágio em todas?[136]
Um mal que há no serviço público, segundo creio, ligado à noção de que o Estado é o outro, é a ideia de que a coisa pública não pertence ao cidadão. Aristóteles já advertia que o cuidado com as coisas era inversamente proporcional ao número de donos[137]. Daí, o executivo de plantão acaba tendo maior liberdade para atuar, já que não tem sobre ele o devido controle.
Por outro lado, há mais um aspecto que evidencia o fato de a privatizaçãode um serviço público não gerar eficiência necessariamente: há certos bens que são essenciais e são consumidos independentemente da eficiência ou não de seu fornecedor, fato que torna questionável a afirmação de que particulares seriam melhores do que o Estado.
O argumento da corrupção no serviço público[138] também não encontra fundamento firme.Em primeiro lugar, esse argumento está mais ligado ao poder de polícia e não às prestações de serviço propriamente ditas. Se o que acarreta corrupção é o fato de uma decisão interessar aos particulares, então importa o caráter da pessoa que tem a competência de decidir e não a natureza do cargo, se público ou privado[139]. Não se afasta a possibilidade de, por exemplo, um empregado de uma empresa privada, que é responsável por seu setor de compras, decidir adquirir um produto de determinado fornecedor em troca de favores por parte deste.
Enfim, a questão fundamental na distinção entre serviço público e atividade econômica diz respeito sobre como e quando o Estado deve atuar.
No âmbito público, a apropriação do eventual lucro por um agente seria um crime. A ineficiência é um ilícito. Infelizmente, a eficiência depende do governo de plantão.
Somente a prática pode demonstrar o que é melhor. O que é melhor deve ser medido de forma objetiva, segundo critérios definidos e respeitando os ditames democráticos, as leis e a Constituição. Sem isso, dizer que um é melhor do que o outro não encontra fundamento científico, mas mera intuição ou percepção.
É certo que a ação do Estado pode contrariar interesses, bem comosua intervenção representara substituição a vontade do indivíduo pela do Estado[140]. Em uma sociedade desigual, em razão da concentração de poder econômico, este tende a influenciar a própria lei e o poder político.
Mas o poder político, mesmo assim, talvez ainda represente uma barreira à tirania do poder econômico. Se a sociedade for deixada à própria sorte, totalmente liberalizada, o que haverá será a substituição da vontade Estatal pela vontade do poder econômico (se é que essa já não impera...)[141].
Voltando à questão dos serviços públicos e sobre sua privatização ou não, pode-se notar que aquilo que é lucrativo, naturalmente, é apropriado por alguns. O prejuízo é socializado por todos.
Se o Poder Público atuasse em atividades lucrativas, isso faria diminuir a pressão dos impostos, já que, em tese, ele teria mais recursos[142].
É melhor pagar voluntariamente para ter alguma coisa em troca do que pagar por imposição. Se assim não fosse, não seria demais lembrar o descabimento de o Poder Público exercer atividade lucrativa com fim só lucrativo. Se o Poder Público precisa de recursos, ele simplesmente toma dos particulares, com seu poder de tributar. Então por que ficaria com suas portas abertas esperando o freguês?
Enfim, o Poder Público, quando age, presta serviço público sempre, mesmo quando presta atividade econômica lucrativa.
O particular pode agir sem explorar atividade econômica. Isso ocorrerá quando não objetivar lucro.
O Poder Público existe para servir. Não para servir um ou alguns, mas a coletividade que dele precisar segundo critérios justos de repartição, de direitos e deveres.
Considerações finais
Aparentemente, os serviços deficitários, de natureza necessária, ficam a cargo do Estado. Com isso, há solidariedade no prejuízo, uma vez que todos os contribuintes colaboram com seus tributos para mantê-los.
Por outro lado, serviços lucrativos, que atraem a iniciativa privada, são por ela prestados. Mas quanto a esse lucro não se aplica a solidariedade. E nem caberia ao particular dividir os ganhos de seu trabalho que foi prestado no interesse de todos.
Então o problema está justamente no fato de permitir a prestação de serviço lucrativo de interesse coletivo pelo particular[143].
Em serviços dessa natureza, o Estado pode agir quando a iniciativa privada é inerte. Ele tem condições de ser imparcial e neutro, na medida em que pode se sustentar com a contribuição de todos sem depender do lucro. Com efeito, quando o serviço é deficitário, recursos de outras fontes são remanejados para manter a continuidade do serviço. Além disso, o fato de não necessitar distribuir resultados também contribuir para o aspecto financeiro da instituição.
Mas essas condições ficam sujeitas à dominação do poder econômico.Além disso, sempre que se quer socorrer do Estado para sanar problemas sociais, corre-se o risco de perdade liberdade.
O meio termo é difícil no caso concreto. Mas o meio termo, a busca do justo, tem atormentado a humanidade em sua prática e os filósofos em seus pensamentos há séculos. Seria pretensão infantil tentar dar uma resposta no presente texto.
Porém, há na Constituição mandamento claro para busca do desenvolvimento e redução das desigualdades. A solução desses problemas é fundamental.
Já dizia Adam Smith: “Nenhuma sociedade pode ser florescente e feliz, se a grande maioria dos membros for pobre e miserável.”[144]
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