I- INTRODUÇÃO
O Banco Central do Brasil, em 24 de fevereiro de 2011, tornou pública a decisão do Conselho Monetário Nacional de alterar e consolidar as normas que dispõem sobre a contratação de correspondentes no País, nos termos da Resolução n° 3.954.
Apesar de a possibilidade de contratação de correspondentes por instituições financeiras não ser algo novo no ordenamento jurídico brasileiro – tendo sido autorizada inicialmente em 1973 –, com a edição da referida resolução de 2011, o instituto passou a ser objeto de intensas críticas por setores da sociedade em razão, primordialmente, das possíveis ofensas a direitos trabalhistas.
Como é cediço, os correspondentes no País ou, em linguagem popular, “correspondentes bancários” são as sociedades ou associações contratadas por instituição financeiras ou demais autorizadas a funcionar pelo Banco Central para prestar serviços bancários à população. São exemplos: lotéricas, bancos postais, farmácias, concessionárias de veículos etc. Ocorre que os empregados dessas contratadas não gozam dos mesmos direitos garantidos aos bancários, embora prestem serviços similares a eles.
Em contraponto aos questionamentos acerca da legalidade e, até mesmo, constitucionalidade da medida, o modelo de correspondentes tem sido festejado internacionalmente. Não é demais ressaltar, a propósito, que o Banco Central do Brasil, na função de co-chair do Grupo de Especialistas em Inclusão Financeira (FIEG), no âmbito do G20, promoveu evento em que a inovação proporcionada pelos correspondentes foi discutida de forma intensa, passando a ser encarada como referência para a formulação de políticas de inclusão financeira.
É nesse contexto de críticas e enaltecimentos que este artigo pretende analisar a contratação de Correspondentes no País por instituições financeiras. Em um primeiro momento, será feita uma análise dos precursores históricos do modelo, buscando entender objetivos que se pretende alcançar através dele e os resultados já obtidos até então.
Posteriormente, serão discutidos os aspectos negativos da medida à luz da legislação infraconstitucional vigente e dos preceitos constitucionais da ordem econômica, com ênfase na possível violação de direitos trabalhistas. Nessa oportunidade, também serão analisados os contra-argumentos às críticas, que visam as desqualificar.
Em seguida, serão examinadas algumas decisões do Tribunal Superior do Trabalho acerca do assunto, ainda antagônicas, com o intuito de extrair qual a posição atualmente predominante na Corte, e quais as suas bases teóricas, opinando a respeito de como ela deverá ser pacificada no futuro.
Por fim, em conclusão, tentar-se-á compatibilizar a permanência da Resolução n° 3.954, de 2011, no ordenamento jurídico, a qual traz imensos benefícios à sociedade, o que se defende desde já, com o respeito à valorização do trabalho humano, fundamento da ordem econômica, conforme preceitua o art. 170 da Constituição Federal.
II- PRECURSORES HISTÓRICOS, OBJETIVOS E RESULTADOS
Em suas origens, o conceito de correspondente bancário se relacionava com um acordo existente entre dois bancos. Um, o correspondente, recebia depósitos e prestava serviços em nome do outro (respondente), como forma de suprir a ausência deste em uma determinada localidade. Na grande maioria das vezes, esse tipo de relação se firmava para viabilizar a transferência de recursos ao exterior (DINIZ).
Nos países desenvolvidos, a atuação dos correspondentes bancários ainda opera nos moldes acima delineados, mas, nos países em desenvolvimento, novas formas de trabalho têm surgido em busca da difusão do acesso a serviços bancários. No Brasil, por exemplo, o correspondente tem que ser um estabelecimento não bancário, característica que se coaduna com a tendência de adoção de soluções criativas para promover a inclusão financeira, já constatada internacionalmente.
Os altos custos para manutenção de agências bancárias e a baixa demanda de serviços lucrativos pela população pobre fazia com que o não fosse possível interiorizar a prestação de serviços bancários de forma adequada. Com a regulamentação dos correspondentes bancários, iniciada com a Circular n° 220, do Banco Central do Brasil em 15 de outubro de 1973, mas efetivamente aprimorada a partir de 1999, essa realidade pôde se modificar.
Não é demais dizer que o modelo tem se mostrado eficiente, alcançando, inclusive, a população de baixa renda e que vive nas regiões mais afastadas. A Resolução n° 2640, de 1999, apesar de limitar a atuação dos correspondentes às praças desassistidas de agência bancária, Posto de Atendimento Bancário (PAB) ou Posto Avançado de Atendimento (PAA), ampliou significativamente o leque de serviços que poderiam ser contratados com empresas correspondentes, tornando-os acessíveis à população (ALVES E SOARES).
As Resoluções n° 2.707, de 2000, e n° 2.923, de 2002, além de acabarem com a limitação de atuação dos correspondentes somente nas praças desassistidas de agência bancária, PAB ou PAA, ampliaram as suas competências, em busca de uma maior inclusão financeira no Brasil. A Resolução n° 3.110, de 2003, consolidou o arcabouço normativo existente sobre o assunto e continuou com a tendência de ampliação do campo de atuação dos correspondentes bancários, tornando possível, entre outras medidas, a contratação de correspondentes por parte de diversos outros tipos de instituição financeira, em acréscimo às inicialmente autorizadas (ALVES E SOARES).
Com a Resolução nº 3.156, de 2003, ampliou-se ainda mais a abrangência do instituto, permitindo-se que pudesse ser contratante do correspondente qualquer instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central. A Resolução n° 3.954, de 2011, atualmente em vigor, objeto das controvérsias em estudo, também seguiu a linha de evolução acima traçada, autorizando, em acréscimo, a atuação dos correspondentes na área de câmbio.
Por pertinente, transcrevem-se trechos do citado normativo, que mostram a atual configuração do instituto:
“Art. 8º O contrato de correspondente pode ter por objeto as seguintes atividades de atendimento, visando ao fornecimento de produtos e serviços de responsabilidade da instituição contratante a seus clientes e usuários:
I - recepção e encaminhamento de propostas de abertura decontas de depósitos à vista, a prazo e de poupança mantidas pelainstituição contratante;
II - realização de recebimentos, pagamentos etransferências eletrônicas visando à movimentação de contas dedepósitos de titularidade de clientes mantidas pela instituiçãocontratante;
III - recebimentos e pagamentos de qualquer natureza, eoutras atividades decorrentes da execução de contratos e convênios deprestação de serviços mantidos pela instituição contratante comterceiros;
IV - execução ativa e passiva de ordens de pagamentocursadas por intermédio da instituição contratante por solicitação declientes e usuários;
V - recepção e encaminhamento de propostas referentes aoperações de crédito e de arrendamento mercantil de concessão dainstituição contratante;
VI - recebimentos e pagamentos relacionados a letras decâmbio de aceite da instituição contratante;
VII - execução de serviços de cobrança extrajudicial,relativa a créditos de titularidade da instituição contratante ou deseus clientes; (Revogado pela Resolução nº 3.959, de 31/3/2011.)
VIII - recepção e encaminhamento de propostas defornecimento de cartões de crédito de responsabilidade da instituiçãocontratante; e
IX - realização de operações de câmbio de responsabilidadeda instituição contratante, observado o disposto no art. 9º.
Parágrafo único. Pode ser incluída no contrato a prestaçãode serviços complementares de coleta de informações cadastrais e dedocumentação, bem como controle e processamento de dados”.
Como se verá adiante, é justamente por conta desses sucessivos alargamentos do campo de atuação dos correspondentes, que o modelo tem sido alvo de questionamentos. Registre-se, a propósito, que a quantidade de pontos de atendimento deles, nos últimos cinco anos[1], tem se mantido cinco vezes maior em relação a de agências. Em 2007, havia aproximadamente 96 mil pontos de atendimento de correspondentes instalados no País (SOARES E SOBRINHO).
É importante frisar que tem se atribuído principalmente ao instituto dos correspondentes bancários, o fato que, no Brasil, não existem mais municípios desassistidos de serviços bancários, desde dezembro de 2002 (ALVES E SOARES).
Como é de se imaginar, ele tem sido utilizados para viabilizar o pagamento de benefícios previdenciários em todo o país e tem se mostrado essencial para garantir o pagamento das verbas ligadas ao programa bolsa escola, levando os recursos aonde se faz necessário.
Enaltecendo o modelo, Soares e Sobrinho (2008) asseveram:
“Esse mecanismo representa talvez a mais promissora forma de se melhorar a oferta de serviços financeiros para as populações com baixo IDH. Os números já mencionados no presente trabalho corroboram essa afirmativa e chamam a atenção de entidades multilaterais como o Banco Mundial e de supervisores bancários e responsáveis por políticas de estímulo às microfinanças em países como África do Sul, Bolívia, Chile, Colômbia, Cuba, El Salvador, Índia, México e Vietnã, que buscam conhecer melhor a experiência brasileira.
Um dos principais motivos desse sucesso tem sido o envolvimento de instituições financeiras de grande rede no projeto, como a Caixa Econômica Federal, com sua vasta rede de casas lotéricas; o Banco Bradesco S.A., que firmou contrato de correspondente com os Correios no projeto Banco Postal; e, mais recentemente, o Banco do Brasil S.A., com a criação da subsidiária denominada Banco Popular do Brasil S.A”.
Muito embora todos os méritos acima relatados, a autorização de contratação de correspondentes bancários não está livre de críticas. Os argumentos lançados contra o modelo serão objeto de análise no tópico seguinte.
III- CRÍTICAS E CONTRA-ARGUMENTOS
O principal argumento dos críticos à contratação de correspondentes bancários se relaciona com a suposta violação de direitos trabalhistas, decorrente da terceirização da atividade-fim. Esta ocorreria em razão da possibilidade de contratação pelas instituições financeiras[2] de empresas ou associações, com o intuito de que os empregados destas prestem serviços bancários (atividade-fim) à população.
Vale salientar que os empregados do correspondente, apesar praticarem atos similares ao praticados pelos empregados das instituições financeiras (bancários), não gozam dos mesmos direitos que são garantidos a estes, como jornada de trabalho, piso salarial e outros benefícios previstos em instrumentos coletivos.
Por isso, para a corrente crítica, a contratação de correspondentes, por consubstanciar alternativa lucrativa para os bancos e prejudicial aos trabalhadores, seria instrumento de precarização de direitos trabalhistas, enquadrando-se na disciplina contida no art. 9 da CLT, segundo o qual são considerados “nulos de pleno direito os atos praticados com o objetivo de desvirtuar, impedir ou fraudar a aplicação dos preceitos contidos na presente Consolidação”.
A conduta também encontraria vedação na Súmula n° 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que considera ilegal a contratação de pessoal por meio de empresa interposta (que seria o caso dos correspondentes) e veda a terceirização de atividade-fim das empresas.
Assim, e em atenção ao princípio da primazia da realidade, norteador do direito do trabalho, deveriam prevalecer, sobre a aparência, as condições efetivas de trabalho do empregado dos correspondentes, que seriam as de verdadeiro empregado das instituições financeiras. Em conseqüência, o vínculo de trabalho deveria ser reconhecido direitamente com estas, com os mesmos direitos garantidos aos bancários.
Tem-se asseverado, também, que as pessoas que trabalham para os correspondentes estão expostas a riscos de segurança desnecessários, em razão da não se aplicação do disposto na Lei nº 7.102, de 20 de junho de 1983, que dispõe sobre requisitos de segurança em estabelecimentos financeiros.
A parte dos argumentos acima, afirma-se que as Resoluções do CMN apenas na aparência dizem respeito ao funcionamento do mercado financeiro, mas, na verdade, por autorizarem a terceirização de serviços bancários, criam normas de direito material do trabalho, que são competência do Congresso Nacional.
A esse respeito, cumpre chamar atenção para o Projeto de Decreto-Legislativo n° 214, de 2011, de autoria do Deputado Ricardo Berzoini, que pretende sustar os efeitos de diversos dispositivos da Resolução 3.954, do CMN, com fundamento no art. 49, V, da Constituição Federal, que trata da competência do Congresso nacional para “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;”.
Adentrando no campo do direito constitucional, tem-se questionando se a política adotada pelo Conselho Monetário Nacional – por ensejar a disseminação de correspondentes bancários, cujos empregados laboram em condições desfavoráveis, se comparados aos bancários – se coaduna com os preceitos contidos no art. 1° e art. 170 da Constituição Federal, que tratam, respectivamente, dos valores sociais do trabalho e da valorização do trabalho humano.
Nesse contexto, vale transcrever entendimento noticiado em matéria publicada pelo jornal Valor Econômico, em 26/05/2011, na qual o seu autor, Secretário de Organização da Confederação Nacional dos Trabalhadores do Ramo Financeiro, afirma que “essas normas [que tratam dos correspondentes bancários] só beneficiam os Bancos, em detrimento dos interesses da sociedade”.
Contudo, todos esses questionamentos já tem sido contra-argumentados. No que diz respeito à indevida terceirização da atividade-fim da instituição financeira ou autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil, assevera-se que apenas atividades de caráter acessório são executadas pelos correspondentes.
Além disso, afirma-se que a prestação de serviços bancários pelo correspondente se dá de forma secundária, tendo em vista a regra prevista no art. 3°, § 1°, da Resolução 3.954, de 2011 (redação dada pela Resolução 3.959, de 2011) que veda a contratação de empresa cuja atividade principal seja a prestação de serviços de correspondente. Por isso, as contratadas, em regra, são farmácias, supermercados, lotéricas etc.
Tem-se se sustentado, ademais, a inadequação da vedação pura e simples da terceirização da atividade-fim, em razão da insuficiência e arbitrariedade do critério. Há quem corrobore esse entendimento, como o professor Luis Carlos Amorim Robortella, o qual, sob a influência de abalizada doutrina, afirma:
“O Enunciado 331, que só admite a terceirização na atividade-meio e não na atividade-fim, não parece estar em compasso com a doutrina mais recente a respeito da matéria.
SÉRGIO PINTO MARTINS é enfático:
‘Não se pode afirmar, entretanto, que a terceirização deva restringir-se à atividade-meio da empresa, ficando a cargo do administrador decidir tal questão, desde que a terceirização seja lícita, sob pena de ser desvirtuado o princípio da livre iniciativa contido no art. 170 da Constituição. A indústria automobilística é exemplo típico de delegação de serviços de atividade-fim, decorrente, em certos casos, das novas técnicas de produção e até da tecnologia, pois uma atividade que antigamente era considerada principal pode ser hoje acessória. Contudo, ninguém acoimou-a de ilegal. As costureiras que prestam serviços em sua própria residência para as empresas de confecção, de maneira autônoma, não são consideradas empregadas, a menos que exista o requisito de subordinação, podendo aí serem consideradas empregadas em domicílio (art. 6º da CLT), o que também mostra a possibilidade de terceirização da atividade-fim’ (A terceirização e o Direito do Trabalho, Malheiros Editores, São Paulo, 1995, p. 95).
No mesmo sentido o magistrado EDUARDO DE AZEVEDO SILVA:
‘O que não se pode admitir, isso sim, é o tráfico de mão-de-obra, ou seja, o marchandage. Porque aí é evidente a fraude, ensejando a aplicação do disposto no art. 9º da CLT. Mas afastada essa hipótese, nada pode impedir que uma empresa contrate uma outra para a prestação de serviço, ainda que esse serviço seja inerente à atividade principal do empreendimento’ (‘Fornecimento de serviços de mão-de-obra’, Revista Trabalho & Processo, vol. 4, pp. 13/27, março de 1995, Ed. Saraiva, São Paulo, p. 18).
REGINALDO MELHADO diz que a diferenciação entre atividade-meio e atividade-fim para caracterizar a licitude ou ilicitude da terceirização não é aceitável, porque a evolução e o aperfeiçoamento da administração empresarial são uma necessidade imposta pelo mercado competitivo, ‘daí porque deve ser afastada a idéia preconceituosa de que a terceirização somente é legal quando realizada em atividades-meio, sendo previamente ilegal nas atividades-fim da terceirizada, na medida em que a complexidade do processo produtivo chega a tal ponto que muitas vezes é impossível diferenciar as ações acessórias das principais, e isto ocorre em face da contínua mutação das técnicas de produção’ (‘Globalização, terceirização e princípio de isonomia salarial’, Revista LTr, vol. 60, nº 10, pp. 1.322/1.330, outubro de 1996, Ed. LTr, São Paulo).
Não havendo intuito de fraude à lei ou burla à legislação do trabalho, nada justifica a intromissão do Judiciário para declarar qualquer nulidade. Como diz o mestre ROMITA, ‘nas freqüentes hipóteses em que, claramente, deixa de configurar-se fraude à lei, não há razão para afirmar-se a ilicitude do contrato celebrado entre a empresa fornecedora de mão-de-obra e a empresa tomadora de serviços’ (ROMITA, Arion Sayão, ‘Prestação de serviços por empresa: a saúde e segurança do trabalhador’, Revista Trabalho & Processo, vol. 4, pp. 08/13, março de 1995, Ed. Saraiva, São Paulo, p. 11)”.
Dessa forma, e valendo-se das lições acima, a contratação de correspondentes por instituições financeiras pode ser encarada, ainda que considerada terceirização de atividade-fim, conforme o direito trabalhista, desde que se verifique, no caso concreto, que não foi feita com objetivo fraudar direitos trabalhistas, em violação ao art. 9 da CLT, mas resultado de uma política de inclusão financeira e do aperfeiçoamento da administração empresarial.
Tal conclusão, com a qual comungo, deriva de uma maneira de interpretar a Constituição Federal sistemicamente, pois, como se sabe, ao lado da valorização do trabalho humano, também estão previstos na Carta Maior princípios que consagram a livre iniciativa e a busca pela redução das desigualdades regionais e sociais, que tem sido alcançada por intermédio dos correspondentes.
A esse respeito, leia-se o resultado de uma pesquisa feita no âmbito da Fundação Getúlio Vargas acerca dos efeitos da disponibilização de serviços bancários em Autazes, município do interior do Amazonas (MOURA e SAYEG):
“Uma pesquisa de campo foi realizada buscando verificar e compreender tais impactos gerados pelos serviços microfinanceiros ao longo do tempo, desde a implantação do primeiro posto de serviço bancário no município em 2002 até a instalação de uma agência bancária em 2007. A inauguração do Banco Postal, resultado de uma iniciativa público-privada entre a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos e um banco privado, possibilitou a oferta de produtos e serviços financeiros, tais como: pagamentos de contas, saques, concessões de créditos, abertura de poupanças etc.
O acesso a estes serviços transformou de forma relevante a região. Até 2002 a população precisava realizar longos e onerosos deslocamentos por barco (cerca de 12 horas) até Manaus, para receber seus salários. As compras também eram realizadas na cidade, que por fim acabava concentrando a riqueza do muncípio vizinho em seus próprios domínios. A ausência de atividade financeira em Autazes inviabilizava a prosperidade do comércio local, que timidamente conseguia sobreviver. Após a implantação do Banco Postal o município iniciou um novo ciclo de prosperidade econômica. Os funcionários públicos e aposentados começaram a receber seus salários e benefícios diretamente na cidade. Como decorrência deste fenômeno, novas atividades econômicas (comércio e serviços) se desenvolveram. Após a implantação do Banco Postal, outras iniciativas microfinanceiras se estabeleceram na região, iniciando um processo de capilarização e ampliação dos serviços, por meio do surgimento de “correspondentes bancários”.
A problemática a respeito dos correspondentes bancários e dos direitos trabalhistas, por diversas vezes, foi levada aos Tribunais. No próximo tópico será analisado como o Tribunal Superior do Trabalho a tem julgado.