RESUMO: o presente trabalho propõe-se a fazer uma análise crítica da Lei 12.891/2013 no tocante à pluralidade de filiações partidárias, notadamente quanto às inovações por ela trazidas nessa matéria e à (in)aplicabilidade destas às Eleições Gerais de 2014. A principal discussão se refere à incidência ou não do princípio da anualidade da norma eleitoral, positivado no art. 16 da CRFB/1988, que posterga a eficácia de qualquer lei que altere o processo eleitoral para um ano após o início de sua vigência; o debate revela-se pertinente justamente porque que a Lei 12.891/2013 entrou em vigor a menos de um ano do pleito eleitoral de 2014. A tese central que se busca difundir neste artigo é que, embora os Tribunais Regionais Eleitorais estejam decidindo no sentido de que a nova legislação não altera o processo eleitoral nesse tocante, tal entendimento deve ser visto com reservas, visto que, a depender do caso, as novas regras podem trazer consequências sobre o pleito eleitoral, visto que alteram profundamente a disciplina de uma das condições de elegibilidade, a saber, a filiação partidária.
PALAVRAS-CHAVE: Princípio da anualidade da norma eleitoral. Processo eleitoral. Pluralidade de filiações partidárias. Lei 12.891/2013.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1 O PRINCÍPIO DA ANUALIDADE DA LEI ELEITORAL: 1.1 Notas essenciais sobre o art. 16 da CRFB/1988; 1.2 Principais casos em que a jurisprudência do STF aplicou o princípio da anualidade da norma eleitoral. 2 PLURALIDADE DE FILIAÇÕES PARTIDÁRIAS: 2.1 Da antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.682/1971) até a Mini Reforma Eleitoral de 2013 (Lei 12.891/2013): breve retrospecto; 2.2 A Lei 12.891/2013 e sua (in)aplicabilidade às Eleições Gerais de 2014: uma proposta de interpretação conforme à Constituição e análise crítica da jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais. CONSIDERAÇÕES FINAIS.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objeto, essencialmente, fazer uma análise crítica da Lei 12.891/2013 no tocante à nova disciplina conferida ao fenômeno da pluralidade de filiações partidárias, notadamente quanto às inovações por ela trazidas nessa matéria e à (in)aplicabilidade destas às Eleições Gerais de 2014.
A relevância do tema, percebe-se desde logo, justifica-se por uma série de fatores, principalmente em razão da atualidade das inovações nessa matéria; da ausência ou diminuta quantidade de publicações doutrinárias a respeito e da proximidade do pleito eleitoral de 2014.
Além disso, entende-se que não tem sido objeto de maior reflexão, nem na doutrina nem na jurisprudência, a profundidade da questão relativa à incidência ou não do princípio da anualidade da norma eleitoral, positivado no art. 16 da CRFB/1988, às alterações promovidas pela Lei 12.891/2013 no que tange à pluralidade de filiações partidárias. A discussão principal se deve à controversa definição da categoria “processo eleitoral”, inscrita naquele dispositivo constitucional, e ao fato de que referida lei entrou em vigor a menos de um ano do pleito eleitoral de 2014, de forma que o debate acerca de sua aplicação desde logo se revela inevitável.
O primeiro capítulo aborda os elementos acidentais previstos no art. 16 da CRFB/1988 (vigência, eficácia, forma de contagem do prazo ânuo etc); a essência da garantia nele insculpida, isto é, a razão axiológica de sua existência; e as principais definições doutrinárias à categoria “processo eleitoral”. Após, faz-se uma breve recapitulação dos principais casos aos quais a jurisprudência do STF determinou a aplicação do princípio da anualidade da norma eleitoral, com o objetivo de compreender a visão dessa Corte, em cada situação, acerca daquela categoria.
No segundo capítulo, faz-se breve retrospecto acerca da disciplina da pluralidade de filiações partidárias, desde a antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.682/1971) até a Mini Reforma Eleitoral de 2013 (Lei 12.891/2013). Em seguida, aborda-se o tema central deste artigo científico, consistente na aplicação ou não do princípio da anualidade da norma eleitoral à recente disciplina da pluralidade de filiações partidárias, a qual consiste basicamente, agora, em cancelar as filiações mais antigas e manter apenas a mais recente, além afastar referida pluralidade mediante comunicação apenas à autoridade judiciária eleitoral (e não mais ao partido.
Propõe-se, nesse contexto, uma análise crítica da jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais – segundo os quais essas alterações não afetam o processo eleitoral e, portanto, podem ser imediatamente aplicadas às Eleições Gerais de 2014 – visto que, a depender da situação, entende-se que pode haver, sim, deformação do processo eleitoral, porque a filiação partidária constitui uma das condições de elegibilidade.
Foram levantadas as seguintes hipóteses: a) a compreensão da categoria “processo eleitoral”, embora complexa, não deve ficar limitada ao período que se inicia durante as convenções partidárias, visto que antes delas há muitos outros atos que podem influir no pleito, dentre eles a filiação partidária, que começa pelo menos um ano antes das eleições; b) as recentes inovações trazidas pela Lei 12.891/2013 no tocante à pluralidade de filiações partidárias possuem, sim, o condão de alterar o processo eleitoral, nos casos em que o filiado passaria a preencher essa condição de elegibilidade apenas nos termos da nova legislação, o que impõe uma interpretação conforme à Constituição para vedar o registro de candidatura em tais situações.
Quanto à Metodologia empregada, na Fase de Investigação foi utilizado o Método Indutivo; na Fase de Tratamento de Dados, o Método Cartesiano; e o Relatório dos Resultados é composto na base lógica Indutiva. Para tanto, utilizou-se de pesquisa e consulta à doutrina nacional e à jurisprudência do STF, do TSE e dos Tribunais Regionais Eleitorais.
1 O PRINCÍPIO DA ANUALIDADE DA NORMA ELEITORAL
Neste capítulo, será abordado o princípio da anualidade eleitoral, inscrito no art. 16 da CRFB/1988, e os principais tópicos a ele relacionados, como o sentido e o alcance de referida disposição constitucional, a forma de contagem do prazo nela estabelecido, a essência axiológica desse princípio e, por fim, os principais julgados do STF que o aplicaram ou o repeliram, conforme o caso.
Notas essenciais sobre o art. 16 da CRFB/1988
Sempre que vem à tona uma alteração legislativa em matéria eleitoral, surge a inquietante indagação – seguida de amplo debate acadêmico, doutrinário e jurisprudencial – acerca da aplicabilidade ou não da reforma ao pleito eleitoral imediatamente seguinte, visto que o legislador nacional tem o péssimo hábito de modificar a legislação a menos de 1 (um) ano das eleições.
A discussão gira em torno, basicamente, da incidência ou não do art. 16 da CRFB/1988, que consagra o denominado princípio da anualidade da lei eleitoral, segundo o qual “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.
Essa redação, conferida pela EC 4/1993, corrigiu imperfeições técnicas do texto originário[1], ao estabelecer clara distinção entre os conceitos de vigência e eficácia da lei[2] – antes ignorada – além de tornar expresso que o termo a quo da contagem do prazo ânuo ali estabelecido é a data em que o diploma legislativo entra em vigor (na data da respectiva publicação), e não a da respectiva “promulgação”, que é totalmente irrelevante para assinalar qualquer início de prazo. Assim, a lei que alterar o processo eleitoral entra em vigor na data de sua publicação; apenas tem sua eficácia diferida para o período de 1 (um) ano subseqüente àquele marco[3].
Por outro lado, registre-se que a EC 4/1993 não teve outro propósito além de aperfeiçoar a técnica legislativa daquele normativo constitucional, consoante já assinalou o STF: “a modificação no texto do art. 16 pela EC 4/93 em nada alterou seu conteúdo principiológico fundamental. Tratou-se de mero aperfeiçoamento técnico levado a efeito para facilitar a regulamentação do processo eleitoral”[4].
Em relação à forma de contagem desse prazo ânuo, o texto constitucional nada esclarece. Tendo em vista que se trata de prazo material, reputa-se pertinente o preenchimento dessa lacuna por meio da aplicação do art. 1º da Lei 810/1949 – que define o ano civil – segundo o qual “considera-se ano o período de doze meses contados do dia do início ao dia e mês correspondentes do ano seguinte”.
Desse modo, o termo a quo deve ser a data em que a lei alteradora do processo eleitoral entra em vigor; o ad quem, aquela na qual ocorre o 1º turno da eleição. Se entre esses 2 (dois) marcos, observada a forma de contagem acima, decorrer período superior a 1 (um) ano[5], a lei aplica-se ao pleito imediatamente subsequente; se inferior, só produzirá efeitos na outra eleição.
Outra indagação se refere à interpretação do vocábulo “lei” contida no art. 16 da CRFB/1988. Qual seria o verdadeiro intuito do constituinte, referir-se à lei em sentido estrito, como aquele ato emanado do Poder Legislativo, ou a norma ou regra que, de alguma forma, tenha implicação sobre o processo eleitoral?
Há relativo consenso doutrinário e jurisprudencial de que se deve adotar mesmo uma exegese aberta, emprestando ao termo “lei” interpretação extensiva, de modo a abarcar toda e qualquer norma que, dotada de abstração e generalidade e que seja de observância cogente, tenha alguma influência sobre o processo eleitoral[6]. Respaldam essa orientação decisões do STF que aplicaram o princípio em estudo a emenda constitucional[7] e a alteração de posição jurisprudencial antes dominante no TSE[8]. Nas palavras de Gilmar Ferreira Mendes (2012, p. 901-2), em sede doutrinária:
A Constituição estabelece que a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que se realize até um ano da data de sua vigência (art. 16).
Embora dirigida diretamente ao legislador, essa norma parece conter âmbito de proteção mais amplo, com o escopo de evitar que o processo eleitoral seja afetado por decisões casuísticas de todos os atores do processo, inclusive do Poder Judiciário.
[...]
Assim, afigura-se imperativo que o processo eleitoral seja posto a salvo de alterações por parte do legislador ou mesmo da Justiça Eleitoral, devendo qualquer alteração, para afetar as eleições vindouras, ser introduzida em período anterior a um ano do prélio eleitoral.
Ainda, entende-se ser possível que, dentro de uma mesma lei, alguns de seus dispositivos alterem o processo eleitoral e outros não. Malgrado a atecnia do dispositivo constitucional nesse particular, reputa-se pertinente aplicar o art. 16 da CRFB/1988 tão somente àquelas normas que efetivamente afetem o processo eleitoral, ainda que essa aplicação incida apenas sobre parte de um mesmo diploma legislativo. Não se extrai da teleologia do princípio em questão o menor fundamento razoável para entendimento diverso.
O conhecimento desses aspectos, apesar de constituírem pontos periféricos do princípio da anualidade da norma eleitoral, revela-se de suma importância para sua devida compreensão. Contudo, a principal locução constante do art. 16 da CRFB/1988 e que, por isso mesmo, constitui o cerne dos principais dos debates consiste, justamente, na expressão “processo eleitoral”, visto que a correta aplicação daquele preceptivo constitucional depende, necessariamente, do conteúdo que se empresta a esse conceito.
Na realidade, não existe uma definição apriorística e insofismável para processo eleitoral. A legislação não o define, tampouco o texto constitucional o faz, e nem seria mesmo interessante que o fizessem, porquanto a infinidade de situações que podem estar abrangidas naquela locução certamente não caberia num único conceito emanado do legislador ou do constituinte.
Assim, entende-se que a interpretação do efetivamente que vem a ser o processo eleitoral fica a cargo da doutrina e, principalmente, da jurisprudência, porque é a força viva dos fatos, na incessante disputa das agremiações partidárias e dos próprios candidatos pelo poder político, que acaloram as discussões judiciais e propiciam campo fértil à devida compreensão do sentido e alcance daquele conceito e, por conseguinte, do princípio em exame.
Não obstante, pode-se afirmar, sem o compromisso de encerrar qualquer discussão a respeito, que a essência axiológica do art. 16 da CRFB/1988 consiste em evitar a manipulação casuística do processo eleitoral com quebra do signo da confiança no sistema até então vigente, de modo a afetar a igualdade na disputa por cargos públicos com a edição de normas ou regras que surpreendam os envolvidos no processo político.
Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos (1989, p. 596-7), ao ressaltar a essência axiológica desse postulado constitucional:
[...] A preocupação fundamental consiste em que a lei eleitoral deve respeitar o mais possível a igualdade entre os diversos partidos, estabelecendo regras equânimes, que não tenham por objetivo favorecer nem prejudicar qualquer candidato ou partido. Se a lei for aprovado já dentro do contexto de um pleito, com uma configuração mais ou menos delineada, é quase inevitável que ela será atraída no sentido dos diversos interesses em jogo, nessa altura já articulados em candidaturas e coligações. A lei eleitoral deixa de ser aquele conjunto de regras isentas, a partir das quais os diversos candidatos articularão as suas campanhas, mas passa ela mesma a se transformar num elemento da batalha eleitoral.
Esse preceito, como se observa, tem respaldo sobretudo no princípio da segurança jurídica (CRFB/1988, art. 5º, caput), porquanto alterações casuísticas do processo de escolha de candidatos rompe a legítima expectativa dos cidadãos de elegerem seus representantes (soberania popular), o que atenta contra o próprio Estado Democrático de Direito (CRFB/1988, art. 1º, caput e parágrafo único).
Daí se inferir que o princípio da anualidade da lei eleitoral ganha contornos de cláusula pétrea (CRFB/1988, art. 60, § 4º, III), e assim deve mesmo ser considerado, para que nem mesmo as emendas constitucionais subjuguem sua importância. Isso não significa que o art. 16 da CRFB/1988 seja imodificável – até porque já teve seu texto alterado pela EC 4/1993, embora sem significativas alterações – mas é necessário que seja preservado seu núcleo essencial, qual seja, o de evitar que novas regras alterem o processo político de modo a influenciar no resultado dos pleitos, sem uma antecedência razoável durante a qual possam se preparar os eleitores, candidatos, agremiações partidárias e demais envolvidos.[9]
Contudo, não há precisa delimitação acerca de quando começa e quando termina o processo eleitoral para fins de invocação do art. 16 da CRFB/1988. Há, tanto na doutrina e como na jurisprudência, as mais diversas concepções. Contudo, pode-se dizer que sempre houve um quase consenso de que o processo eleitoral se subdividiria em pelo menos 3 (três) fases, como aponta José Afonso da Silva (2004, p. 377):
O procedimento eleitoral compreende uma sucessão de atos e operações encadeadas com vista à realização do escrutínio e escolha dos eleitos. Desenvolve-se em três fases basicamente: (1) apresentação das candidaturas; (2) organização e realização do escrutínio; (3) contencioso eleitoral.
De forma semelhante, Marcos Ramayana (2006, p. 42) afirma que estão compreendidos no âmbito do processo eleitoral todos “os atos que se refletem, ou de alguma forma se projetam no pleito eleitoral, abrangendo as coligações, convenções, registro de candidatos, propaganda política eleitoral, votação, apuração e diplomação”.
Essa é, contudo, apenas a compreensão inicial que se deve ter acerca da matéria, visto que grande parte do significado atual do princípio da anualidade da norma eleitoral e de sua precisa dimensão foi construída pela jurisprudência, notadamente do STF, razão pela qual se passa a examiná-la a seguir.
Principais casos em que a jurisprudência do STF aplicou o princípio da anualidade da norma eleitoral
Tecidas as principais considerações sobre doutrinárias acerca do tema, convém fazer, agora, uma análise pragmática do art. 16 da CRFB/1988, a partir do estudo dos principais casos julgados pela jurisprudência do STF, que resultaram na aplicação do princípio da anualidade da norma eleitoral, com breve referência a eventuais entendimentos contrários do TSE.
Conhecer a orientação desses tribunais revela-se de suma importância, porque o próprio conteúdo daquele dispositivo constitucional foi sendo talhado à medida que os questionamentos a ele relacionados foram subindo de grau em grau de jurisdição, até que recebessem um pronunciamento definitivo dos órgãos de cúpula do Judiciário.
Seguindo uma ordem cronológica crescente, pode-se afirmar que os principais casos em que foi aplicado o princípio em questão foram os seguintes: a) supressão da exigência de verticalização das coligações partidárias, promovida pela EC 52/2006; b) alteração, pela EC 58/2009, do número de vereadores nas Câmaras Municipais, conforme o número de habitantes do respectivo município; c) criação, pela LC 135/2010 (cognominada “Lei da Ficha Limpa”), de novas hipóteses de inelegibilidade; e, por fim d) mudança de orientação jurisprudencial no tocante à figura do “prefeito itinerante”.
Desse modo, passa-se ao exame dos principais aspectos relacionados a cada um deles, com foco naquilo que interessa estritamente à compreensão do sentido e alcance do art. 16 da CRFB/1988.
Em relação às coligações, havia intensa discussão se era necessário existir vinculação entre candidaturas de âmbito nacional, estadual, distrital e municipal, fenômeno denominado de “verticalização”. Prevalecia, no TSE, o entendimento de que essa verticalização deveria ser observada, principalmente ao argumento do caráter nacional dos partidos políticos[10].
A fim de superar essa orientação do órgão de cúpula da Justiça Eleitoral, foi promulgada, em 08.03.2006 – e publicada no dia seguinte – a EC 52/2006, que apenas alterou a redação do § 1º do art. 17 da CRFB/1988 para incluir no âmbito da autonomia dos partidos políticos a adoção dos “critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal”. Dessa forma, foi alçada ao nível constitucional uma questão que, até então, apenas era disciplinada na Lei 9.504/1997 e em resoluções do TSE.
A principal contribuição do STF nesse caso, como guardião da Constituição, foi, sem dúvida, estabelecer que o princípio da anualidade da norma eleitoral se aplica também em face de emenda constitucional[11], de modo a assumir feição de cláusula pétrea, conforme expressamente consignado no acórdão. Dessa forma, a inovação trazida pela EC 52/2006 somente poderia ser aplicada 1 (um) ano após o início de sua vigência (o que na prática correspondia às Eleições Gerais de 2010, porquanto impraticável a verticalização no âmbito de eleição municipal).
Essa a conclusão a que chegou o STF ao julgar a ADI 3.685/DF, de cuja lapidar ementa se extrai:
[...]
2. A inovação trazida pela EC 52/06 conferiu status constitucional à matéria até então integralmente regulamentada por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da validade de qualquer restrição à plena autonomia das coligações partidárias no plano federal, estadual, distrital e municipal.
3. Todavia, a utilização da nova regra às eleições gerais que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca evitar a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 12.02.93).
4. Enquanto o art. 150, III, b, da CF encerra garantia individual do contribuinte (ADI 939, rel. Min. Sydney Sanches, DJ 18.03.94), o art. 16 representa garantia individual do cidadão-eleitor, detentor originário do poder exercido pelos representantes eleitos e "a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral" (ADI 3.345, rel. Min. Celso de Mello).
5. Além de o referido princípio conter, em si mesmo, elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponível até mesmo à atividade do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV).
[...]
7. Pedido que se julga procedente para dar interpretação conforme no sentido de que a inovação trazida no art. 1º da EC 52/06 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de sua vigência.[12]
Outro caso que também ganhou destaque foi a alteração do número de vereadores nas Câmaras Municipais pela EC 58/2009, a qual inscreveu no art. 29, IV, da CRFB/1988 uma longa “tabela” para quantificar o número de vereadores de acordo com a população do município, e que na prática acabou ampliando o número de cadeiras em relação ao modelo proposto pelo STF no RE 197.917/SP e pela Res.-TSE 21.702/2004. Além disso – e aqui o detalhe mais importante – referida emenda constitucional estabeleceu, em seu art. 2º, I, que essa alteração no número de cadeiras produziria efeitos “a partir do processo eleitoral de 2008”.
Evidentemente, o STF, no julgamento tanto da medida cautelar como do mérito da ADI 4.307/DF, afastou essa cláusula de eficácia imediata, porquanto produziria efeitos sobre processo eleitoral já findo, com consequências nefastas e incalculáveis.
Nesse caso, embora o princípio da anualidade da norma eleitoral não tenha aparecido na fundamentação com tanto ênfase, foi ele ao menos implicitamente reconhecido pelo STF ao pronunciar que “a aplicação da regra questionada importaria vereadores com mandatos diferentes o que afrontaria o processo político juridicamente perfeito”[13] e, ainda, a “garantia do exercício da cidadania popular (arts. 1º, parágrafo único e 14 da Constituição) e a segurança jurídica”[14].
Não obstante, entende-se que nenhum caso provocou tanta repercussão como o da possibilidade de aplicação imediata da LC 135/2010, cognominada “Lei da Ficha Limpa”, publicada em 07.06.2010.
Isso porque referida lei complementar trouxe diversas outras hipóteses de inelegibilidade, não previstas no texto originário da LC 64/1990, tais como a condenação por órgão colegiado em razão do cometimento de certos crimes e condutas vedadas pela legislação eleitoral; a renúncia desde o oferecimento de petição ou representação capaz de gerar a perda do mandato; a exclusão do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, dentre outros.
Esse novo diploma legal foi aprovado e teve sua vigência iniciada cerca de 4 (quatro) meses antes das Eleições Gerais de 2010, e há pouquíssimos dias do início das convenções partidárias, o que implicaria a restrição de diversas candidaturas, as quais poderiam ser lançadas de acordo com o sistema eleitoral até então vigente, isto é, consoante as regras originárias da LC 64/1990.
Entretanto, o TSE firmara jurisprudência no sentido da aplicação imediata da LC 135/2010 àquele pleito, posto que as alterações por ela introduzidas decorreriam de expresso preceito constitucional (CRFB/1988, art. 14, § 9º), além de que os critérios à definição de quem poderia lançar candidaturas não estaria compreendido no conceito de processo eleitoral, nos termos da seguinte ementa:
I - A aplicação da LC 135/2010 ao pleito de 2010 não viola o princípio da anterioridade das normas eleitorais fixado no art. 16 de nossa Constituição. Isso porque o processo eleitoral é integrado por normas que regulam as condições em que se trava o pleito, não se incluindo entre elas os critérios de definição daqueles que podem ou não apresentar candidaturas, escopo da nova lei de inelegibilidades.
II - O art. 14, § 9°, da Constituição Federal traz determinação expressa para que o legislador complementar fixe, de maneira objetiva, critérios definidores de inelegibilidade condizentes com a probidade administrativa e a moralidade eleitoral, considerada a vida pregressa do postulante ao cargo eletivo.[15]
Contudo, ao apreciar o RE 633.703/MG (leading case), sob o regime da repercussão geral (CPC, arts. 543-A e 543-B), o STF refutou as 2 (duas) premissas em que calcada a orientação do TSE, embora por apertadíssima maioria (6 a 5), e determinou de modo expresso a sujeição da LC 135/2010 ao art. 16 da CRFB/1988, conforme substancioso voto sintetizado na ementa daquele julgado:
I. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ELEITORAL. O pleno exercício de direitos políticos por seus titulares (eleitores, candidatos e partidos) é assegurado pela Constituição por meio de um sistema de normas que conformam o que se poderia denominar de devido processo legal eleitoral. Na medida em que estabelecem as garantias fundamentais para a efetividade dos direitos políticos, essas regras também compõem o rol das normas denominadas cláusulas pétreas e, por isso, estão imunes a qualquer reforma que vise a aboli-las. O art. 16 da Constituição, ao submeter a alteração legal do processo eleitoral à regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para o pleno exercício de direitos políticos. Precedente: ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, julg. em 22.3.2006. A LC 135/2010 interferiu numa fase específica do processo eleitoral, qualificada na jurisprudência como a fase pré-eleitoral, que se inicia com a escolha e a apresentação das candidaturas pelos partidos políticos e vai até o registro das candidaturas na Justiça Eleitoral. Essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre os dias 10 e 30 de junho, no qual ocorrem as convenções partidárias, pois o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior. A fase pré-eleitoral de que trata a jurisprudência desta Corte não coincide com as datas de realização das convenções partidárias. Ela começa muito antes, com a própria filiação partidária e a fixação de domicílio eleitoral dos candidatos, assim como o registro dos partidos no Tribunal Superior Eleitoral. A competição eleitoral se inicia exatamente um ano antes da data das eleições e, nesse interregno, o art. 16 da Constituição exige que qualquer modificação nas regras do jogo não terá eficácia imediata para o pleito em curso.
II. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE DE CHANCES. Toda limitação legal ao direito de sufrágio passivo, isto é, qualquer restrição legal à elegibilidade do cidadão constitui uma limitação da igualdade de oportunidades na competição eleitoral. Não há como conceber causa de inelegibilidade que não restrinja a liberdade de acesso aos cargos públicos, por parte dos candidatos, assim como a liberdade para escolher e apresentar candidaturas por parte dos partidos políticos. E um dos fundamentos teleológicos do art. 16 da Constituição é impedir alterações no sistema eleitoral que venham a atingir a igualdade de participação no prélio eleitoral.
III. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS E O PAPEL DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL NA DEMOCRACIA. O princípio da anterioridade eleitoral constitui uma garantia fundamental também destinada a assegurar o próprio exercício do direito de minoria parlamentar em situações nas quais, por razões de conveniência da maioria, o Poder Legislativo pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critérios que regerão o processo eleitoral. A aplicação do princípio da anterioridade não depende de considerações sobre a moralidade da legislação. O art. 16 é uma barreira objetiva contra abusos e desvios da maioria, e dessa forma deve ser aplicado por esta Corte. A proteção das minorias parlamentares exige reflexão acerca do papel da Jurisdição Constitucional nessa tarefa. A Jurisdição Constitucional cumpre a sua função quando aplica rigorosamente, sem subterfúgios calcados em considerações subjetivas de moralidade, o princípio da anterioridade eleitoral previsto no art. 16 da Constituição, pois essa norma constitui uma garantia da minoria, portanto, uma barreira contra a atuação sempre ameaçadora da maioria[16].
Entende-se que essa decisão do STF, acertadamente, esclareceu 2 (dois) aspectos fundamentais à compreensão do princípio da anualidade da norma eleitoral: a) ele se aplica independentemente de considerações subjetivas acerca da moralidade da norma eleitoral recém-ingressa no mundo jurídico; b) o conceito de processo eleitoral – e particularmente da fase pré-eleitoral – é muito mais complexo do que se imagina, e não pode ser resumido ao período compreendido entre as convenções partidárias e a data do pleito, de modo a abranger a própria filiação partidária, a fixação de domicílio eleitoral dos pretensos candidatos e, inclusive, o registro dos partidos políticos perante o TSE.
Por derradeiro, outro caso que merece rápida lembrança se trata da reviravolta jurisprudencial acerca da questão do “prefeito itinerante”. A jurisprudência do TSE, inicialmente, considerava não ofender o art. 14, § 5º, da CRFB/1988[17] a conduta de determinados prefeitos que, já reeleitos no mesmo município, lançavam candidaturas em outros, geralmente vizinhos, e muitas vezes obtinham êxito no pleito eleitoral.[18]
Entretanto, a partir do julgamento do REspe 32.507/AL, passou a decidir o TSE que a proibição de 2 (duas) ou mais reeleições pela mesma pessoa – e, por conseguinte, o preciso sentido e alcance do art. 14, § 5º, da CRFB/1988 – abrange todos os entes federados, em todo o território nacional, de forma que não se revela compatível com a ordem constitucional vigente a figura do “prefeito itinerante”, que transfere seu domicílio eleitoral para outro município para disputar terceiro mandato consecutivo, em afronta àquele dispositivo constitucional.
Aquela Corte decidira, ainda, que esse entendimento seria aplicável desde logo às eleições de 2008, porquanto a mutabilidade seria uma característica intrínseca à própria jurisprudência, de forma que o só fato de haver alteração jurisprudencial acerca de determinada matéria não implicaria, só por isso, insegurança jurídica, tampouco violação ao art. 16 da CRFB/1988.
Contudo, ao julgar o RE 637.485/RJ, também sob o regime de repercussão geral, o STF, após chancelar o novo entendimento do TSE, determinou que essa reviravolta jurisprudencial também deveria obedecer ao princípio da anualidade da norma eleitoral, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, nos termos da seguinte ementa:
Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior.[19]
Dessa forma, percebe-se que a jurisprudência do STF, tem amadurecido profundamente quanto à dimensão do princípio da anualidade da norma eleitoral – que ostenta status de cláusula pétrea – de forma a impor-se a aplicação do art. 16 da CRFB/1988, dentre outras situações, à emenda constitucional, à definição das condições para lançamento de candidaturas e também à mudança de interpretação jurisprudencial outrora pacífica. Além disso, aquela Corte estabeleceu como importante baliza no sentido de que o processo eleitoral não começa apenas no período das convenções partidárias, mas inicia muito antes, com a própria filiação partidária e o próprio registro dos partidos políticos no TSE, e que independe do caráter moralizador da nova legislação.
Portanto, mostra-se pertinente fixar a premissa de que, na linha da mais recente jurisprudência do STF, qualquer norma que venha a alterar o panorama político em relação às condições para o registro e lançamento de candidaturas afeta diretamente o processo eleitoral, na medida em que se revela capaz de incluir ou excluir este ou aquele candidato de concorrer a determinado pleito, sem prejuízo de outras situações nas quais também seja possível invocar o art. 16 da CRFB/1988.