CONSIDERAÇÕES FINAIS
O princípio da anualidade da norma eleitoral, inscrito no art. 16 da CRFB/1988, sempre foi e continua sendo objeto de amplo debate, tanto na doutrina e como jurisprudência, seja porque se trata de cláusula constitucional aberta – a qual, por isso, não possui definição jurídica unívoca quanto ao conceito de processo eleitoral – seja por consistir um dispositivo cuja aplicabilidade ou não geralmente vem à tona em anos eleitorais, em razão dos interesses que permeiam todo e qualquer pleito eleitoral.
Apesar disso, entende-se que a concepção clássica apresentada pela doutrina e também por alguns julgados, inclusive do STF, segundo a qual o processo eleitoral tem início com as convenções partidárias, longe está de abarcar todas as hipóteses efetivamente abrangidas pelo instituto. Isso porque o processo eleitoral, para fins do art. 16 da CRFB/1988, deve compreender também todos os atos que possam, de alguma forma, influir na formação do cenário político, como a filiação partidária, o registro dos partidos perante o TSE e a própria fixação de domicílio eleitoral dos pretensos candidatos, conforme assentado pelo STF no RE 633.703/MG (caso “Lei da Ficha Limpa”).
Assim, considera-se que uma lei que se proponha a alterar as consequências da pluralidade de filiações partidárias – como o fez a Lei 12.891/2013 – pode acarretar, conforme o caso, inegável influência sobre o processo eleitoral, porquanto uma pessoa que, nos termos da redação originária do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995, não preencheria o requisito de elegibilidade relativo à regular filiação partidária, poderia vir preenchê-lo nos termos da nova legislação.
Nesse contexto, a solução que se reputa mais coerente, além de tecnicamente adequada, consiste em atribuir à Lei 12.891/2013, nesse ponto, interpretação conforme o arts. 14, § 3º, V, e 16 da CRFB/1988, e, portanto, manter apenas a filiação mais recente dos eleitores sub judice, com a ressalva – e aqui a razão da interpretação conforme – de que estarão impossibilitados de concorrer a qualquer cargo eletivo nas Eleições Gerais de 2014, por não atenderem ao pressuposto de elegibilidade relativo à filiação partidária.
Desse modo, entende-se que a incidência imediata das novas regras se faça tão somente em relação à filiação partidária propriamente dita, mas sem constituir “carta branca” para que filiados que outrora não preencheriam a respectiva condição de elegibilidade possam disputar o pleito de 2014, o que representaria inegável deformação do processo eleitoral (CRFB/1988, art. 16).
Portanto, restam confirmadas as hipóteses inicialmente levantadas e explicitadas na introdução deste trabalho, e espera-se que a Lei 12.891/2013 seja devidamente compreendida no contexto do processo eleitoral como um todo e, principalmente, sensatamente aplicada pelos tribunais eleitorais e pelo próprio STF nessas Eleições Gerais de 2014, para evitar interpretações que ignorem a complexidade dos atos que envolvem o processo eleitoral.
REFERÊNCIAS
BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. vol. 2. São Paulo: Saraiva, 1989.
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
CÂNDIDO, Joel José. Direito eleitoral brasileiro, 7. ed. Bauru – SP: Edipro, 1998.
CERQUEIRA, Thales Tácito; CERQUEIRA, Camila Albuquerque. Direito eleitoral esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012.
RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 5. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006.
SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
Notas
[1] Dispunha a redação originária do art. 16 da CRFB/1988: “A lei que alterar o processo eleitoral só entrará em vigor um ano após sua promulgação”.
[2] No Concurso para o provimento de cargos de Consultor Legislativo – Área I, da Câmara dos Deputados, realizado em 2014, constou da segunda prova objetiva (conhecimentos específicos) as seguintes questões: a) “o princípio da anualidade da lei eleitoral foi consagrado no sistema jurídico brasileiro pela CF, cujo texto pertinente, originalmente, limitava-se a estabelecer que a lei que alterasse o processo eleitoral só entraria em vigor um ano após sua promulgação” (n. 182, item certo); b) “introduzida no texto constitucional por meio de emenda, a nova redação do dispositivo que consagra princípio da anualidade da lei eleitoral aperfeiçoou a redação do texto constitucional, ao igualar os conceitos de vigência ou aplicação e de eficácia” (n. 183, item errado). O erro dessa última questão se deve ao fato de que a EC 4/1993 procurou justamente distinguir os conceitos de vigência e eficácia, e não igualá-los, como afirmado. A prova está disponível em: <http://www.cespe.unb.br/conCursOs/CD_14_AT/arquivos/CAMARA14_002_03.pdf>. Acesso em 26 maio 2014.
[3] Interessante refletir que, segundo o art. 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), existem os seguintes marcos que podem ser adotados para o início de vigência de uma lei: a) em primeiro lugar, a data nela indicada, que pode ou não ser a data da publicação (geralmente é, mas pode ser estabelecido outro termo a quo); b) em caso de omissão, “a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada” e “nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quando admitida, se inicia três meses depois de oficialmente publicada”, consoante o art. 1º, caput e § 1º, da LINDB. Acredita-se que a Constituição não tenha pretendido alterar essa disciplina legal relativa ao início da vigência de norma alteradora do processo eleitoral; porém, ante a supremacia e clareza do art. 16 da CRFB/1988, a norma referida nesse dispositivo constitucional entrará em vigor, necessariamente, na data de sua publicação, isto é, sem haver vacatio legis, de modo a ser insubsistente qualquer previsão legal em sentido diverso, ainda que aparentemente respaldada na LINDB. É assim que parece se orientar também a doutrina majoritária, mas por enquanto ainda não houve qualquer questionamento jurisprudencial de relevo sobre esse peculiar assunto.
[4] STF, ADI 3.685/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie Northfleet, j. em 22.3.2006.
[5] “Cumpre registrar que esse princípio é, na verdade, o da ‘anualidade e um dia’, porquanto, se estivermos diante de uma lei que altere o ‘processo eleitoral’, ela não terá eficácia para as eleições em curso, somente no próximo pleito. Então, para surtir eficácia, a lei deve ser publicada (e não promulgada), no mínimo, ‘um ano e um dia’ antes da eleição” (CERQUEIRA, Thales Tácito; CERQUEIRA, Camila Albuquerque. Direito eleitoral esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 39).
[6] Por isso, considera-se mais tecnicamente adequado referir-se a “princípio da anualidade da norma eleitoral”, em vez de “princípio da anualidade da lei eleitoral” (que restringe, ao menos pela literalidade da expressão, seu alcance às leis em sentido estrito emanadas do Legislativo), tendo sempre presente também que não é qualquer norma eleitoral que se sujeita à referida anualidade, mas somente aquelas que alterem o processo eleitoral.
[7] STF, ADI 3.685/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie Northfleet, j. em 22.3.2006.
[8] STF, RE 637.485/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 1º.8.2012.
[9] Em razão disso, entende-se que por emenda constitucional se poderia aumentar o prazo ânuo previsto no art. 16 da CRFB/1988, o que daria ainda mais respaldo ao princípio da segurança jurídica. Contudo, a diminuição desse prazo inegavelmente passaria por intenso debate acerca de violação ou não dessa cláusula pétrea.
[10] TSE, Consulta 715, rel. Min. Garcia Vieira, j. em 26.2.2002.
[11] Essa constitui mais uma demonstração de que o vocábulo “lei”, inserto no art. 16 da CRFB/1988, não passa de mais uma atecnia de redação, de modo que a ele deve ser dada interpretação aberta para compreendê-lo como “norma” que alterar o processo eleitoral.
[12] STF, ADI 3.685/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie Northfleet, j. em 22.3.2006.
[13] MC na ADI 4.307/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia Antunes Rocha, j. em 11.11.2009.
[14] ADI 4.307/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia Antunes Rocha, j. em 11.4.2013.
[15] TSE, RO 452.425/MA, rel. Min. Marco Aurélio Mendes de Farias Mello, rel. desig. Min. Enrique Ricardo Lewandowski, j. em 14.12.2010.
[16] STF, RE 633.703/MG, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 23.3.2011; grifou-se.
[17] CRFB/1988, art. 14, § 5º, com redação conferida pela EC 16/1997: “o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente”.
[18] TSE, REspe 32.507/AL, rel. Min. Eros Roberto Grau, j. 17.12.2008; REspe 32.539/AL, rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, rel. desig. Min. Carlos Augusto Ayres de Freitas Britto, j. 17.12.2008.
[19] STF, RE 637.485/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 1º.8.2012.
[20] O termo “cidadão” se extrai do art. 16 da Lei 9.096/1995, segundo o qual só pode filiar-se a partido político o eleitor, ou seja, a pessoa regularmente alistada perante a Justiça Eleitoral, marco da cidadania. No que tange à plenitude de gozo dos direitos políticos, contudo, a jurisprudência do TSE acabou por consolidar a orientação de que a inelegibilidade não impede a filiação partidária, embora afete inequivocamente a capacidade eleitoral passiva (Res.-TSE 23.117/2009, art. 1º).
[21] TSE, REspe 7.655/SP, rel. Min. Sebastião Reis, j. em 17.10.1988; Consulta 9.057/DF, rel. Min. Roberto Ferreira Rosas, j. em 3.3.1988; Consulta 7.633/SP, rel. Min. Carlos Mário da Silva Velloso, j. em 24.4.1986; Consulta 6.490/PR, rel. Min. José Maria de Souza Andrade, j. em 24.6.1982; dentre inúmeros outros.
[22] TSE, REspe 10.814/BA, rel. Min. Carlos Mário da Silva Velloso, j. em 1º.10.1992.
[23] TSE, REspe 10.304/SP, rel. Carlos Mário da Silva Velloso, j. em 21.9.1992.
[24] STF, ADI 1.465/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Joaquim Benedito Barbosa Gomes, j. em 24.2.2005.
[25] TRE/BA, Recurso Eleitoral 7.174, rel. Eliezé Bispo Santos, j. em 23.4.2004.
[26] TRE/ES, Recurso Eleitoral 445, rel. Manoel Alves Rabelo, j. em 28.7.2004. No mesmo sentido: Recurso Eleitoral 370, rel. Alexandre Miguel, rel. desig. Pedro Valls Feu Rosa, j. 12.5.2004.
[27] TSE, AI 10.745/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani Leite Soares, j. em 26.5.2009; REspe 32.726/BA, rel. Min. Arnaldo Versiani Leite Soares, j. em 5.2.2009; RO 1.195/MA, rel. Min. Carlos Eduardo Caputo Bastos, j. em 17.10.2006; AgRg no REspe 22.375/PR, rel. Min. Carlos Mário da Silva Velloso, rel. desig. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. 24.9.2004; AgRg no REspe 22.132/TO, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, rel. desig. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 2.10.2004.
[28] Ressalte-se que essas alterações foram recentemente incorporadas à Res.-TSE 23.117, de 20.08.2009 – que regulamenta a Lei 9.096/1995 no tocante à filiação partidária – por força da Res.-TSE 23.421/2014, aprovado pelo órgão de cúpula da Justiça Eleitoral na sessão administrativa de 06.05.2014 e que detalha o procedimento a ser seguido para cumprir a nova sistemática trazida pela Lei 12.891/2013 sobre o tema.
[29] Segundo o § 4º do art. 13 da Res.-TSE 23.117/2009 – por força da recente Res.-TSE 23.421/2014 – “para cancelamento imediato da filiação anterior, o interessado deverá comunicar o ingresso no novo partido ao juízo eleitoral de sua zona de inscrição”. Entende-se, porém, que a necessidade de comunicação apenas ao juiz eleitoral, e não mais ao partido político, restringe-se à hipótese de pluralidade de filiações partidárias. Dessa forma, caso o eleitor se encontrar filiado a apenas um partido político e dele pretender se desvincular, deve proceder nos termos do art. 21 da Lei 9.096/1995, de forma que permanece, nesse caso, a exigência de dupla comunicação (à agremiação partidária e à autoridade judiciária eleitoral), dispensada a comunicação ao partido apenas “na hipótese de inexistência de órgão municipal ou comprovada impossibilidade de localização do representante do partido político” (TSE, Res. 23.117/2009, art. 13, § 5º).
[30] A referência ao prazo também já foi suprimida da nova redação conferida ao § 4º do art. 13 da Res.-TSE 23.117/2009, e também por conta da revogação do § 6º do mesmo artigo, por força da Res.-TSE 23.421/2014.
[31] Nos termos da nova redação dos arts. 11 e 11-A da Res.-TSE 23.117/2009, conferida pela Res.-TSE 23.421/2014, nos processamentos levados a efeito pela Justiça Eleitoral nos meses de abril e outubro de cada ano, a nova sistemática (cancelamento das filiações mais antigas e manutenção da mais recente) dar-se-á automaticamente (leia-se: de ofício) pela Justiça Eleitoral, a indicar que para tanto não haveria necessidade de decisão judicial.
[32] Em razão dessa previsão, alterou-se o § 2º do art. 12 da Res.-TSE 23.117/2009 – que antes previa a competência da autoridade judiciária eleitoral da zona de filiação mais recente – para explicitar que “a competência para processo e julgamento das situações descritas no caput será do juízo eleitoral da zona de inscrição do filiado”. Ou seja, como somente serão levados à apreciação do juiz eleitoral casos de “registros com idêntica data de filiação”, referida resolução agora presume que não haveria como haver filiações efetivadas no mesmo dia perante órgãos partidários pertencentes a Zonas Eleitorais distintas.
[33] Percebe-se que foi suprimida a referência originalmente prevista nos §§ 4º e 5º do art. 12 da Res.-TSE 23.117/2009 de que, não apresentada resposta do filiado no prazo estipulado ou não registrada tempestivamente a decisão judicial no sistema próprio (ELO6), operar-se-ia o cancelamento automático de ambas as filiações. De acordo com a nova sistemática, portanto, a anotação sub judice apenas será baixada por expressa determinação do juiz eleitoral, e enquanto não houver o registro no sistema permanecerá aquela anotação.
[34] TRE/DF, Recurso Eleitoral 673, rel. Maria de Fátima Rafael de Aguiar, j. em 17.3.2014; grifou-se.
[35] TRE/PR, Recurso Eleitoral 10.297, rel. Renata Estorilho Baganha, j. em 25.2.2014; grifou-se.
[36] TRE/RJ, Recurso Eleitoral 2.619, rel. Ana Tereza Basilio, j. 10.2.2014; grifou-se.
[37] TRE/SC, Recurso Eleitoral 16.858, rel. Ivorí Luis Da Silva Scheffer, j. em 23.1.2014; grifou-se. Em semelhante sentido, confira-se ainda: TRE/PA, Recurso Eleitoral 4.429, rel. Mancipor Oliveira Lopes, j. em 18.3.2014.
[38] STF, RE 633.703/MG, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 23/03/2011; grifou-se.
[39] Nessa tese estão contempladas ambas as situações retratadas nas alíneas ‘a’ e ‘b’ anteriormente mencionadas.
[40] TSE, Processo Administrativo 19.096/DF, rel. Min. Laurita Hilário Vaz, j. 6.5.2014; grifou-se.