A descoberta das bacias de petróleo do pré-sal tem trazido enormes recursos de royalties aos municípios e gerado discussões nacionais sobre a distribuição destes e em quais setores da sociedade devem ser investidos.
A palavra Royalty deriva da língua inglesa royal, originária de uma convenção que trata “daquilo que pertence ao Rei”.
Antigamente eram os valores pagos por terceiros ao rei ou nobre, como compensação pela extração de recursos naturais existentes nas terras destes. Na atualidade utiliza-se da mesma conceituação, ou seja, “designa o valor pago ao detentor ou proprietário de um território, recurso natural, produto, marca, patente, pelos direitos de exploração”[1].
Basicamente, os recursos de Royalties do Petróleo são divididos em três categorias principais: os gerais, que são cobrados mensalmente, em percentual mínimo de 5% sobre a produção (art. 48, da Lei 9.478/97; os excedentes, que são cobrados, como o próprio nome diz, pela produção excedente (art. 49, da Lei 9.487/97) e, por fim, o da participação especial, devido em caso de grande volume de produção ou de grande rentabilidade (art. 50, da Lei 9.487/97).
Os recursos dos royalties foram criados, inicialmente, como uma forma de compensação aos entes federados “atingidos” pela produção, ou seja, deveriam fazer frente às necessidades estruturais criadas pela indústria de exploração.
Com isso, desde a vigência da Lei nº 2.004/53, consoante expressa disposição do artigo 27, § 3º[2], há determinação de que os recursos sejam aplicados, preferentemente, em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e saneamento básico.
Posteriormente, com a edição da Lei nº 7.525/86, o citado artigo passou a ter redação diferenciada[3], determinando categoricamente que os recursos fossem aplicados exclusivamente em “energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e saneamento básico”.
Já em 1989, a Lei nº 7.990[4] inovou o ordenamento jurídico ao estabelecer, de forma expressa, a vedação de aplicação dos royalties no pagamento de dívidas e no quadro de pessoal. Mais tarde, com nova redação dada pela Lei nº 10.195/2001, que relativizou o mandamento anterior, permitiu-se o pagamento de dívidas para com a União e suas entidades, bem como a capitalização de fundos de previdência, sem, contudo, fazer qualquer referência às limitações antes previstas na Lei nº 2.004/53.
Foi em 1991, com o advento do Decreto nº 01, que, na prática, se repetiu e se reforçou a tese do que dizia o art. 27, § 3º, da Lei nº 2.004/53, limitando as áreas de investimento em que se poderia aplicar o recurso de Royalties, verbis:
“Art. 24. Os Estados e os Municípios deverão aplicar os recursos previstos neste Capítulo, exclusivamente em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e em saneamento básico.” (grifei)
Por muito tempo os Tribunais de Contas do país se basearam nestas premissas para analisar e auditar as despesas com os recursos de royalties.
Mas foi com a vigência da Lei nº 9.478/97, a qual revogou expressamente a Lei nº 2.004/53, consequentemente derrogando o artigo 7º, da Lei nº 7.525/86, e certamente retirando os efeitos do art. 24, do Decreto nº 1/91 (que apenas repetia a norma trazida pela Lei nº 2.004/53) - que houve a concessão de maior liberdade ao Administrador Público para direcionar a aplicação das verbas pagas pela exploração e produção do petróleo, gás natural e xisto betuminoso, a fim de que os recursos fossem utilizados no interesse público geral, independente da área em que seriam aplicados.
Desta feita, restou vedada a aplicação dos royalties apenas ao pagamento de dívidas e ao quadro permanente de pessoal, consoante previsto no art. 8º, da Lei 7.990/89, com as ressalvas trazidas pelos parágrafos do citado artigo.
Não é outro o entendimento de alguns Tribunais de Contas, a exemplo das consultas nº 656, 572, 694.698, 747.270 e 838.756, feitas ao Tribunal de Contas de Minas Gerais e Decisões Plenárias nº 146/1998, 50/199, 78/1999, 883/1999 e 176/200, do Tribunal de Contas da União.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo já havia enfrentado o tema na apreciação das contas municipais do município de ILHA BELA (2009 - TC-000445/026/09 - Relatoria do E. Conselheiro DR. EDGARD CAMARGO RODRIGUES e 2010 - TC-002843/026/10 – Relatoria da E. Auditora Substituta de Conselheiro DRª SILVIA MONTEIRO).
Mas em decisão de 11/09/2013, na apreciação do PEDIDO DE REEXAME das contas anuais da PREFEITURA MUNICIPAL DE CANANÉIA de 2011 (TC-001089/026/11), o E. Auditor Substituto de Conselheiro DR. ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS, em seu voto como Relator, assim fundamentou a decisão:
“No que tange aos royalties, de fato, na atualidade as restrições impostas pela Lei 9.478/97 à utilização dessa receita limitam-se ao pagamento de dívidas e do quadro permanente de pessoal, havendo hoje, como se vê, maior liberdade na utilização de tal receita. E, conforme apontamento feito a fls. 25 do relatório de fiscalização, esses recursos não foram utilizados em despesas dessa categoria, motivo pelo qual o tema há de ser revisto nesta oportunidade.”
Por fim, oportuno dizer que, de qualquer sorte, em se tratando de receitas públicas, a aplicação dos recursos de Royalties deve obedecer aos ditames da Lei nº 4.320/64 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00), passando, necessariamente, pela Fiscalização dos Tribunais de Contas[5], por se constituírem receita originária[6].
Notas
[1] Fonte: Dicionário Digital Aurélio 5.0.40
[2] Art. 27, “§ 3º, Lei nº 2.004/53 - Os Estados, Territórios e Municípios deverão aplicar os recursos previstos neste artigo, preferentemente, em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio-ambiente e saneamento básico.” (grifei) – (revogado pela Lei nº 9.784/97)
[3] “Art. 7º - O § 3º do art. 27 da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, alterado pela Lei nº 7.453, de 27 de dezembro de 1985, passa a vigorar com a seguinte redação:
"§ 3º Ressalvados os recursos destinados ao Ministério da Marinha, os demais recursos previstos neste artigo serão aplicados pelos Estados, Territórios e Municípios, exclusivamente, em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e em saneamento básico.”. (grifei)
[4] “Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do mês subseqüente ao do fato gerador, vedada aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal.
§ 1o Não se aplica a vedação constante do caput no pagamento de dívidas para com a União e suas entidades. (Parágrafo incluído pela Lei nº 10.195, de 14.2.2001)
§ 2o Os recursos originários das compensações financeiras a que se refere este artigo poderão ser utilizados também para capitalização de fundos de previdência. (Parágrafo incluído pela Lei nº 10.195, de 14.2.2001)” (grifei)
[5] Decisão prolatada pelo STF no Mandado de Segurança nº 24.312-1/DF.
[6] Receita originária é sinônima de Receita Patrimonial, sendo: “aquelas geradas pela exploração do patrimônio do Estado (ou mesmo pela sua disposição), feitas segundo regras de direito privado, consequentemente sem caráter tributário. Com efeito, os Poderes Públicos desfrutam de um patrimônio formado por terras, casas, empresas, direitos, que são passíveis de serem administrados à moda do que faria um particular, isto é, dando em locação, vendendo a produção de bens ou mesmo cedendo o imóvel ou o direito.” in BASTOS, C. R. Curso de direito financeiro de direito tributário. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 38.