RESUMO: O presente artigo é resultado de pesquisa realizada na Constituição Federal de 1988 e legislação infraconstitucional respectiva, relativa à disciplina da figura do juiz leigo nos Juizados Especiais Criminais. A partir de notícia sobre a existência de atuação ampliada dos juízes leigos nos processos criminais, no âmbito dos Juizados Especiais (Lei n. 9.099/95), procedeu-se a análise sobre a existência de autorização constitucional/legislativa a esses profissionais, ou não, para conduzirem a transação penal, instrução processual e elaboração de sentenças.
PALAVRAS-CHAVE: Constituição – Juizados Especiais Criminais – Juiz Leigo - Magistratura – Ministério Público – Processo Penal.
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. O Juizado Especial Criminal e sua matriz constitucional – 3. O Juiz Leigo nos Juizados Especiais Criminais: atuação nos limites da delegação de jurisdição - 4. O Conselho Nacional de Justiça e a atuação dos Juizes Leigos nos Juizados Especiais Criminais: restrição – 5. Conclusão - 6. Bibliografia.
1. INTRODUÇÃO
A revolução das práticas judiciais proporcionada pela implantação dos Juizados Especiais no Brasil é um fato inegável.
O Sistema dos Juizados Especiais – Cíveis, Criminais, Federais e da Fazenda Pública – possibilitou resgatar para o ambiente da cidadania um universo de pequenos (mas importantes!) litígios que no sistema de justiça tradicional estava completamente marginalizado, inatingível e insolúvel, especialmente diante da dificuldade dos envolvidos em alcançar os fóruns e tribunais.
Daí porque o registro que faço de início é do absoluto entusiasmo que tenho pelos Juizados Especiais, como ferramenta legítima e democrática para dar concretude ao princípio constitucional do acesso à justiça às camadas menos afortunadas da população brasileira.
Contudo, ainda que entusiasta dos Juizados Especiais, não nos parece razoável sacrificar as garantias processuais e transigir com a indelegabilidade da jurisdição para proporcionar maior celeridade à resposta jurisdicional aos conflitos sociais de natureza penal.
Essa é a pedra de toque do estudo que levamos a efeito no presente artigo e sobre a qual formulamos os seguintes questionamentos: os Juizados Especiais Criminais podem se valer do importante auxílio dos juízes leigos? Em que medida ou limite?
As duas perguntas têm produzido respostas dissonantes na doutrina e na organização judiciária dos Juizados Especiais Criminais em nosso país.
Daí porque centramos o presente trabalho na análise e avaliação da doutrina e jurisprudência sobre os Juizados Especiais Criminais, de sorte a permitir uma melhor compreensão e conclusão sobre as hipóteses inicialmente lançadas, contribuindo, dessa forma, para o permanente aperfeiçoamento de todo o Sistema dos Juizados Especiais.
2. O JUIZADO ESPECIAL CRIMINAL E SUA MATRIZ CONSTITUCIONAL
Feitas estas breves e necessárias considerações, para a completa compreensão do tema central – o Juiz Leigo no Juizado Especial Criminal, imperiosa a prévia análise do ordenamento jurídico em vigor.
O artigo 98, inciso I, da Constituição Federal, disciplina:
“Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:
I - juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumariíssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau;”
A Lei 9.099/95, repetindo excerto da Lei Maior, sobre o Juizado Especial Criminal dispôs:
“Art. 60. O Juizado Especial Criminal, provido por juízes togados ou togados e leigos, tem competência para a conciliação, o julgamento e a execução das infrações penais de menor potencial ofensivo, respeitadas as regras de conexão e continência. (Redação dada pela Lei nº 11.313, de 2006)”
E, sobre a condução da conciliação, o art. 73 da Lei n. 9099/95 especifica:
“Art. 73. A conciliação será conduzida pelo Juiz ou por conciliador sob sua orientação.
Parágrafo único. Os conciliadores são auxiliares da Justiça, recrutados, na forma da lei local, preferentemente entre bacharéis em Direito, excluídos os que exerçam funções na administração da Justiça Criminal.”
Como se vê, tanto a Constituição Federal como a Lei 9.099/95 conferiram aos Juizados Especiais Criminais competência para a conciliação, o julgamento e a execução das infrações penais de menor potencial ofensivo.
Daí, entretanto, não se autoriza deduzir que a competência dos Juizados Especiais Criminais seja automaticamente transferida na sua integralidade para a figura do juiz leigo, tal como ocorre no ambiente ampliado dos Juizados Especiais Cíveis.
3. O JUIZ LEIGO NOS JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS: ATUAÇÃO NOS LIMITES DA DELEGAÇÃO DE JURISDIÇÃO
A leitura apressada do texto do art. 98, inciso I, da Constituição Federal de 1988 e do art. 60, da Lei 9.099/95, pode induzir o desavisado intérprete a concluir que o Juiz Leigo detém igual carga de jurisdição delegada, esteja ele atuando no Juizado Especial Cível ou funcionando no âmbito Criminal.
Essa conclusão, contudo, não nos parece a melhor exegese.
Primeiro, a análise gramatical dos textos normativos relativos ao Juizado Especial Criminal indicam que o legislador, na verdade, ao estabelecer a composição desse juízo especializado (juízes togados ou togados e leigos), não pretendeu atribuir ao juiz leigo toda a competência do Juizado, ou seja, a conciliação, o julgamento e a execução das infrações penais de menor potencial ofensivo.
A redação do artigo 98, I, da Constituição Federal, reproduzida no artigo 60 da Lei nº 9.099/95, deixa evidenciado que o legislador apenas seccionou o curso desses textos normativos para inserir a composição dos Juizados Criminais, sem a pretensão, insiste-se, de elastecer os lindes de atuação do juiz leigo.
O fato é facilmente perceptível deslocando-se a oração “provido por juízes togados, ou togados e leigos” para o final dos dispositivos referidos, conforme se exemplifica abaixo:
a) Art. 98 – CF/88
“A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:
I - juizados especiais competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumariíssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau, providos por juízes togados, ou togados e leigos;”
b) Lei n. 9.099/95:
Art. 60 – L 9.099/95
“O Juizado Especial Criminal tem competência para a conciliação, o julgamento e a execução das infrações penais de menor potencial ofensivo, respeitadas as regras de conexão e continência, e será provido por juízes togados ou togados e leigos.”
Observa-se pelos textos dos exemplos acima formulados, nos quais se modificou a redação dos dispositivos originais apenas com o deslocamento da expressão “provido por juízes togados, ou togados e leigos”, o equívoco em se atribuir de forma direta ao juiz leigo toda a competência do Juizado Especial Criminal.
Isso porque a expressão “provido por juízes togados ou togados e leigos” classifica-se como uma “oração subordinada” dentro de um “período composto” por várias orações[1]. Ela é subordinada porque ligada a oração principal que estabelece a estrutura dos Juizados Especiais; o sujeito está “oculto”, mas é igual ao sujeito da oração principal (“Juizados Especiais”, no texto constitucional; ou “Juizado Especial Criminal”, no texto da Lei n. 9099/95). Trata-se de um “período composto por subordinação”.
No plano gramatical, portanto, a exegese acima apresentada desde logo indica resultado diverso daquele manifestado por parte da doutrina[2] e, reconhece-se, nos respeitados Enunciados interpretativos números 70 e 71 do FONAJE (Fórum Nacional dos Juizados Especiais)[3].
Mas a nossa restrição em relação a atuação dos juizes leigos nos Juizados Especiais Criminais não se circunscreve à interpretação gramatical.
Em segundo lugar, importante recordar que os Juizados Especiais Cíveis e os Juizados Especiais Criminais lidam com direitos de naturezas em muito distintas.
Por conta disso, no sistema dos Juizados Especiais Cíveis, onde os direitos envolvidos são disponíveis, a norma processual foi clara, expressamente admitindo a atuação do juiz leigo em diversas fases do processo: conciliação, instrução e decisão (arts. 22 e 40, Lei n. 9099/95[4]).
Diversamente, contudo, no sistema dos Juizados Especiais Criminais, por tratar de direito indisponível - liberdade, a norma regulamentadora, propositalmente, não foi expressa e tão ousada quanto às atribuições do juiz leigo.
Observa-se que, ao estabelecer a seqüência ordenada de atos para a condução do processo (instrução e sentença penal), o legislador sempre emprega o termo “juiz”, em clara referência ao juiz “togado” (art. 81 e seus §§), deixando patente a ausência de atribuição de jurisdição aos juízes leigos.
Demais disso, ao contrário do que ocorre no Juizado Especial Cível, no Juizado Especial Criminal há a atuação constante do representante do Ministério Público, cuja presença faz exigir a atuação do juiz togado ao seu lado para a condução e decisão das questões suscitadas nos procedimentos deflagrados, como é da natureza dos conflitos de natureza penal.
A doutrina, de forma majoritária, tem se laçando categoricamente contra a possibilidade do exercício da jurisdição pelo juiz leigo, delimitando sua atuação nos Juizados Especiais Criminais à figura do conciliador, intermediando a composição dos danos civis decorrentes das infrações penais de menor potencial ofensivo, com posterior homologação por Juiz togado, mas sem avançar na fase de transação penal.
Assim lecionam Marino Pazzaglini Filho, Alexandre de Moraes, Gianpaolo Poggio Smanio e Luiz Fernando Vaggione[5] :
“Qualquer que seja a solução fornecida pela lei estadual que regular o funcionamento dos Juizados de Pequenas Causas Criminais, tanto os conciliadores quanto os chamados juízes leigos não poderão praticar atos instrutórios e decisórios, sob pena de infringir o princípio da jurisdição penal e o devido processo legal.”(grifei)
Sob a mesma ótica, Júlio Fabbrini Mirabete[6] discorre:
“Em consonância com o art. 98, I, da CF, dispõe a lei que os Juizados Especiais serão providos por Juízes togados ou togados e leigos. Permite-se, portanto, ao legislador estadual que componha os Juizados Especiais Criminais apenas com Juízes togados, pertencentes ao quadro da Magistratura, ou com estes e Juízes leigos. Entretanto, por força da lei federal os leigos serão apenas conciliadores que, auxiliares da Justiça, estarão sempre sob a orientação do Juiz (art. 73, caput, e parágrafo único), na forma que dispuser a lei que os criar. Tratando de problema de jurisdição, não poderá o legislador estadual, ao criar os Juizados Especiais Criminais estaduais, conceder aos leigos o poder de julgar, quebrando ou mitigando o monopólio da jurisdição penal. Nos termos da Lei nº 9099/95, a homologação da composição dos danos e a imposição de penas decorrentes da transação ou do processo sumariíssimo caberão sempre ao juiz. Não se aplica, também, na esfera penal, o art. 37 da lei[7], norma privativa dos juizados civis referente a possibilidade de atuação do juiz leigo na coleta de provas e na direção da audiência de instrução e julgamento. Aos leigos, chamados conciliadores, caberão as tarefas que lhe forem atribuídas pela lei estadual, em especial a de conduzir o entendimento das partes com vista a um ato final de composição.”(grifei)
O penalista Damásio E. de Jesus[8] explica:
“Os conciliadores não têm função jurisdicional. A atuação dos juízes leigos visa a conceder maior celeridade e facilidade na conciliação, agindo como auxiliares da Justiça criminal, função que pode ser exercida por pessoas que não pertencem aos seus quadros. Não podem executar nenhum ato judicial, como a homologação do acordo civil ou da transação.” (grifei)
Também o escólio de Joel Dias Figueira Junior e Mauricio Antonio Ribeiro Lopes[9] auxilia a compreender os limites da atuação do juiz leigo nos Juizados Especiais:
“O Exercício da Jurisdição. Sem ingressar no perigoso mérito das distinções sobre a natureza e os limites do exercício da jurisdição no processo civil e no processo penal, por mais acostumados com o inusitado legislativo que estejam aos olhos do intérprete nacional, o vulto vislumbrado do Juiz leigo criminal não se acomoda, satisfatoriamente, nas retinas mais tolerantes.
O que me parece ter ocorrido com o legislador ordinário ao trazer para a Lei 9.099 o regulamento das disposições constitucionais sobre o Juizado Especial Criminal foi uma leitura afoita e desatenta de um dispositivo bifronte, como se servisse este, com as mesmas estruturas, ao processo civil, para as causas de menor complexidade, e ao penal, para as infrações de menor potencial ofensivo.
Leia-se o artigo 98, I da Constituição Federal, uma vez mais:
Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:
I - juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumariíssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau.
Uma primeira leitura poderá fazer o intérprete acreditar que o inciso, em todas as suas relações, apresente-se com disposições comuns aos procedimentos cíveis e criminais. Seria esta a interpretação apta a trazer a possibilidade do juiz leigo em matéria criminal. Outra, menos apressada e mais selecionada, captaria, na redação do inciso, disposições que seriam gerais e outras próprias a cada procedimento. Significa ler o inciso como disposição em parte genérica e, em outra, específica quanto a cada uma dos Juizados que cria.
Veja-se, por exemplo, a questão relativa à execução das sentenças proferidas em julgamentos de processos para a apuração de infrações penais de menor potencial ofensivo. Parece fora de dúvida que a execução de uma pena privativa de liberdade, em face da complexidade do sistema, de sua jurisdicionalização específica e complementada com as interferências da Administração, faria com que esta escapasse do rol de atribuições do Juizado Especial Criminal como, aliás, o fez a própria Lei 9.099, e não apenas com as sanções privativas de liberdade, mas mesmo com aquelas atinentes às restrições de direitos. Claro, pois, que a referência constitucional à execução tem abrangência distinta no juizado cível e no criminal.
Parece-me que também em relação a outros aspectos detecta-se esse divórcio semântico entre os procedimentos e a linguagem constitucional empregada.
Os juizados especiais serão providos por juízes togados, ou togados e leigos, como se vê da oração inicial da fonte constitucional. Isso não quer, em absoluto, dizer que os Juizados Especiais Criminais serão providos por juízes togados, ou togados e leigos, porque os Juizados Especiais Cíveis poderiam ser providos por juízes togados, ou togados e leigos. A própria previsão constitucional alternativa da jurisdição já deveria ter deixado mais atento o operador para realização de interpretação consentânea à matéria.
Em tema de direito penal onde, direta ou indiretamente, arma-se o Estado com a mais aguda e penetrante forma de controle individual pela legitimação extraordinária da privação de liberdade, não se pode ousar além, permitindo-se imaginar que o exercício da atividade constritora não estivesse regido por um sistema de controle absolutamente restritivista em sua operacionalização, ante os riscos do exercício dessa atividade fora dos casos da intervenção legal e monopolizada.
Há, ademais disso, como que confissão do legislador ordinário, sobre sua leitura equivocada do dispositivo constitucional enfocado, ao tratar com tintas menos carregadas o papel do Juiz leigo nos procedimentos criminais, sendo sua previsão quase meramente hipotética. O art. 60 a prevê sob o rótulo de disposições gerais, mas, ao contrário do que se passa no Juizado Especial Cível, não há outra previsão de conduta ou determinação de competência para a atividade do Juiz leigo. Uma vantagem e um perigo. O silêncio pode levar à interpretação (e num País onde se interpreta tão mal, dolosa ou culposamente, as leis, ou se faz tão ao sabor dos juízos de conveniência e oportunidade) de mero deslize na redação do art. 60, qual fosse adaptação mal feita das previsões para o outro Juizado Especial e levar, portanto, ao desuso da idéia. (...)”
Com efeito, sob os dois enfoques até aqui alinhados – gramatical e natureza dos direitos tutelados, permite-se estabelecer os seguintes limites, no âmbito dos Juizados Especiais Criminais, em relação aos juízes leigos:
a) não podem praticar atos instrutórios e decisórios, sob pena de infringir o princípio da jurisdição penal e o devido processo legal;
b) são apenas conciliadores que, auxiliares da Justiça, estão sempre sob a orientação do Juiz;
c) não podem julgar, quebrando ou mitigando o monopólio da jurisdição penal;
d) não podem homologar a composição dos danos e a imposição de penas decorrentes da transação ou do processo sumariíssimo, atos reservados sempre ao juiz;
e) podem presidir a conciliação, não a transação.
Não se desconhece que segmento minoritário da doutrina admite a atuação plena do juiz leigo, condicionada a regulamentação por Lei Estadual, nos termos da permissão inserida no artigo 93 da Lei n. 9099/95:
“Art. 93 Lei Estadual disporá sobre o Sistema de Juizados Especiais Cíveis e Criminais, sua organização, composição e competência.” (grifei)
Assim sustentam Ada Pellegrini Grinover, Antonio Magalhães Gomes Filho, Antonio Scarance Fernandes e Luiz Flávio Gomes[10]:
“Admite a Lei 9.099 que atuem no Juizado somente juízes togados ou juízes togados e leigos, na dependência do que for previsto nas leis que regularem o sistema do Juizado Especial Criminal.
Melhor seria que as justiças abrissem a oportunidade para a atuação de juízes leigos em matéria criminal, o que já é admitido nas Justiças Militares (federal e estadual) e na Justiça comum para os crimes de competência do Júri.
Com isso, seria ampliada, com inegáveis vantagens para o sistema criminal, a participação popular. Além da colaboração recebida, que multiplica a capacidade de trabalho do juiz, contribuindo para o desafogo dos órgãos judiciários, ainda haveria a vantagem de maior proximidade entre o povo e a Justiça, ganhando esta em transparência.
Necessário ressaltar que a atuação dos institutos despenalizadores da Lei 9.099, conforme entendimento que se firmou, independe da criação dos Juizados Especiais, podendo, conseqüentemente, ser aplicados em outros juízos. Disto deriva que, se a infração for de menor potencial ofensivo, pouco importa o juízo competente para que aqueles institutos tenham incidência. Apenas a adoção do procedimento sumariíssimo da lei (art. 77 a 83) está condicionada à criação do Juizado e à fixação de sua competência para o caso concreto. Outro juízo, ainda que realize a transação penal ou civil, não poderá, só por isso, seguir o procedimento sumariíssimo, devendo adotar o rito cabível para o crime perseguido: em regra o sumário da detenção; em casos de conexão, eventualmente o ordinário de reclusão.” (grifei)
Todavia, em que pese respeitável o posicionamento, esbarra na competência privativa da União para legislar sobre direito processual (art. 22, I da CF/88), porquanto regular a atuação do Juiz leigo em sede de Juizado Especial Criminal, atribuindo competência para a transação, instrução e decisão ad referendum, transborda da competência suplementar dos Estados para a edição de normas de procedimento (art. 24, §2º, CF/88)[11].
Essa a posição de Fernando da Costa Tourinho Neto e Joel Dias Figueira Júnior[12]:
“O juiz leigo orienta o trabalho dos conciliadores, auxiliando, desse modo, o juiz togado. Pode presidir a conciliação, como permitido pelo art. 73 da Lei 9.099/1995. Não a transação. Lei estadual não pode conceder ao leigo o poder de julgar, pois ao Estado não foi conferido tal poder pela Constituição Federal, que reservou à União legislar, privativamente, sobre direito processual.[13] O Estado e o Distrito Federal podem, sim, concorrentemente com a União, legislar sobre procedimentos em matéria processual.[14] As Leis dos Juizados, Estaduais e Federais, Lei 9.099/1995 e 10.259/2001, leis editadas pela União, não deram esse poder ao leigo.
A fase de execução foi reservada, como a do julgamento, tão-só ao juiz togado.”(grifei)
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal[15] já assentou que a “criação de recursos” e os critérios de identificação das “causas cíveis de menor complexidade” e dos “crimes de menor potencial ofensivo”, confiados aos Juizados Especiais, constituem matéria de Direito Processual, da competência legislativa privativa da União:
"Juizados Especiais (CF, art. 98, I): matéria de processo (criação de recursos): competência legislativa privativa da União (Lei 9.099/1995): consequente inadmissibilidade de embargos de divergência para o Tribunal de Justiça, criados por lei estadual." (RE 273.899, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 29-3-2001, Plenário, DJ de 25-5-2001.)
"Criação de recursos – Juizados Especiais. Mostra-se insubsistente, sob o ângulo constitucional, norma local que implique criação de recurso." (AI 210.068-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 28-8-1998, Segunda Turma, DJ de 30-10-1998.)
"Os critérios de identificação das 'causas cíveis de menor complexidade' e dos 'crimes de menor potencial ofensivo', a serem confiados aos Juizados Especiais, constitui matéria de Direito Processual, da competência legislativa privativa da União. Dada a distinção conceitual entre os juizados especiais e os juizados de pequenas causas (cf. STF, ADI 1.127, cautelar, 28-09-1994, Brossard), aos primeiros não se aplica o art. 24, X, da Constituição, que outorga competência concorrente ao Estado-membro para legislar sobre o processo perante os últimos. Consequente plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade de lei estadual que, antes da Lei federal 9.099, outorga competência a juizados especiais, já afirmada em casos concretos." (ADI 1.807-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 23-4-1998, Plenário, DJ de 5-6-1998.)
Portanto, ainda que salutar o pensamento vanguardista que inspira aqueles que atuam e estudam os Juizados Especiais e seus princípios inovadores, necessário observar os lindes que a própria Constituição Federal traçou para a sua atuação, especialmente no âmbito do direito penal e processual penal, dada a característica do direito material envolvido – a liberdade.