O Decreto nº 7.556, de 24 de agosto de 2011, dispõe, em seu art. 1º, que o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios administrados pela Previdência Social, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social.
É esse instituto, portanto, o responsável pelos pagamentos das aposentadorias e demais benefícios dos trabalhadores brasileiros (com exceção dos servidores públicos). Dessa forma, o INSS cobre as aposentadorias – tanto por tempo de contribuição, quanto por idade e invalidez –, pensão por morte, auxílios doença, acidente e reclusão, salários maternidade e família, reabilitação profissional e o 13º salário. Ele recebe uma contribuição, tanto do empregado quanto do empregador, a qual é usada para realizar essa cobertura.
A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, estabelece no art. 120: “Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene no trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis”. O Decreto nº 3.048 (Regulamento da Previdência Social), de 6 de maio de 1999, apresenta semelhante redação em seu art. 341: “Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e saúde do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva, a previdência social proporá ação regressiva contra os responsáveis”.
Fica claro por esses dispositivos que cabe, em caso de pagamento de benefício acidentário pelo INSS, ação regressiva contra o empregador, quando incorrer negligência deste, ou seja, quando este último deixar de observar as normas de segurança e higiene necessárias para a proteção individual e coletiva.
A ação regressiva remonta ao art. 1.524 do Código Civil de 1916, correspondente ao art. 934 do Código Civil de 2002, que prevê a possibilidade de aquele que ressarcir dano causado por outrem reaver o que houver pago daquele por quem pagou (direito de regresso), salvo exceção. Verifica-se aí a faculdade da pessoa de entrar com uma ação a fim de reparar o prejuízo que sofreu cumprindo uma obrigação cuja responsabilidade direta e principal é imputada a outra pessoa.
Observando a Lei dos Planos de Benefícios da Previdência Social, encontra-se, em seu art. 19, §1º, a responsabilidade da empresa na adoção e uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador. Usando apenas esse preceito e o direito de regresso previsto no Código Civil de 2002, já seria possível argumentar pela possibilidade de instauração de ação regressiva pelo INSS quando do pagamento de benefício acidentário nos casos em que houvesse negligência do empregador.
Mas o já citado art. 120 da Lei nº 8.213/91 vai além dessa faculdade: fala não em um direito, mas em um dever do INSS de mover essa ação regressiva – o que fica claro quando se atenta à forma verbal utilizada na sentença, que diz “proporá” e não “poderá propor” (ação regressiva contra os responsáveis). E isso tem uma razão.
O primeiro objetivo da ação regressiva acidentária é facilmente observável: ressarcir os cofres do INSS que é financiado por toda a sociedade. Não seria justo que esta arcasse com os prejuízos decorrentes de condutas irresponsáveis dos empregadores.
O segundo objetivo, tão ou mais importante que o primeiro, é o de incentivar os empregadores a fornecer um ambiente de trabalho seguro e saudável aos seus empregados, já que a possibilidade de ter que ressarcir os cofres do INSS por sua negligência estimula o empregador a tomar medidas protetivas e preventivas visando a afastar os riscos de ocorrência de acidentes de trabalho.
O regresso contra o empregador negligente observa, desta forma, o inciso XXII do art. 7° da Constituição Federal de 1988, que fala do direito dos trabalhadores de ter reduzido os riscos inerentes ao trabalho.
Em se tratando de ação regressiva acidentária, temos que o interesse em questão não é privado, mas, sim, público. É direito indisponível. Deixa de ser uma faculdade para figurar como dever.
Superadas todas essas observações, interessante analisar, por fim, o art. 121 da Lei nº 8.213/91: “O pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem.”, o que significa que é cabível indenização por responsabilidade civil cumulada com os benefícios acidentários, sem que haja qualquer compensação – as indenizações acidentária e comum são autônomas e cumuláveis. Tal artigo, aliás, dá efetividade ao art. 7º, inciso XXVIII, da Carta Magna brasileira (“São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais (...): XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que ele está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa”).
NATUREZA DA RESPONSABILIDADE DO EMPREGADOR
Como se pode observar nas disposições do art. 120 da Lei nº 8.213/91, a responsabilidade do empregador, nas ações regressivas acidentárias, decorre de negligência deste. Trata-se, portanto, de responsabilidade subjetiva, fundada na culpa do agente (empregador).
Na ação proposta pelo INSS, tem-se como imprescindível a prova da culpa do empregador. Cabe ao autor dessa ação (INSS) demonstrar tal elemento subjetivo (a culpa do agente a quem imputa o fato danoso). Talvez aí se encontre a maior dificuldade do INSS na propositura desse tipo de ação.
EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL
A lei que trata da ação regressiva acidentária, como visto anteriormente, é de 1991, ou seja, já se passaram 23 anos desde a sua publicação. Nos primeiros anos de sua vigência, porém, não se confirmou uma atuação rigorosa do INSS no sentido de propor tais ações nos casos devidos.
A decisão que pacificou o entendimento sobre o assunto é a seguinte:
STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 614847 RS 2003/0217090-0
PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. PRODUÇÃO DE PROVAS. NECESSIDADE. REEXAME PROBATÓRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 178, § 6º, II, DO CÓDIGO CIVIL/1916. FALTA DE PERTINÊNCIA ENTRE O DISPOSITIVO LEGAL E A MATÉRIA OBJETO DO RECURSO. SÚMULA Nº 284/STF. ACIDENTE DO TRABALHO. NEGLIGÊNCIA DA EMPRESA COMPROVADA. AÇÃO REGRESSIVA. POSSIBILIDADE. ART. 120 DA LEI Nº 8.213/91. COMPROVAÇÃO DA CULPA. SÚMULA 07/STJ. I - A verificação da necessidade da produção de novas provas, o que impediria o juiz de proferir o julgamento antecipado da lide, é, in casu, inviável diante da necessidade de reexame do conjunto fático-probatório (Súmula 07/STJ). II - É inadmissível o recurso especial, interposto pela alínea ado permissivo constitucional, quando o dispositivo legal tido por violado não guarda pertinência com a matéria tratada no recurso. Precedentes. III - Nos termos do art. 120 da Lei nº 8.213/91, no caso de acidente de trabalho em que restou comprovada a negligência da empresa quanto à adoção das normas de segurança do trabalho, cabível ação regressiva pela Previdência Social. Precedentes. IV - Tendo o e. Tribunal a quo, com base no acervo probatório produzido nos autos, afirmado expressamente que a culpa pela ocorrência do sinistro seria da empresa, a análise da quaestio esbarra no óbice da Súmula 07/STJ. Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.
A política de cobrança do valor despendido pelo INSS em caso de negligência do empregador foi implantada pela Procuradoria-Geral Federal – órgão subordinado à Advocacia-Geral da União (AGU) – em meados de 2008. Até então, havia apenas iniciativas isoladas em algumas procuradorias locais.
Dados da CGCOB mostram o crescimento no ajuizamento dessas ações regressivas: entre 1991 e 2007, a média era de 16 novos processos por ano; já entre 2008 e 2013, essa média passou para mais de 480 processos anuais.
Vem se tornando cada vez mais comum a propositura dessas ações. Mais facilmente se encontra jurisprudência sobre o assunto atualmente, inclusive com causas favoráveis ao INSS, como se mostra a seguir.
TRF-4 - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL: ED 50165937020104047000 PR 5016593-70.2010.404.7000
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. ARTIGO 515, § 3º DO CPC. APLICAÇÃO. AÇÃO REGRESSIVA DE INDENIZAÇÃO. BENEFÍCIO ACIDENTÁRIO. ACIDENTE DE TRABALHO. NORMAS DE SEGURANÇA. NEGLIGÊNCIA DA EMPREGADORA. COMPROVAÇÃO. CONSTITUIÇÃO DE CAPITAL. DESCABIMENTO. PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Verificada a omissão no que tange à análise da apelação do INSS, vez que, estando o feito em ordem para julgamento definitivo, viável a aplicação da teoria da causa madura (com as adaptações necessárias), prestigiada pelo legislador ordinário no artigo 515, § 3º, do CPC. 2. Demonstrada a negligência da empregadora quanto à adoção e fiscalização das medidas de segurança do trabalhador, tem o INSS direito à ação regressiva prevista no art. 120 da Lei nº 8.213/91. 3. No caso concreto, as provas carreadas aos autos comprovaram que as rés foram negligentes no que diz respeito à observância das normas necessárias à segurança dos empregados. Não há como afastar a negligência das demandadas no acidente de trabalho ocorrido, visto que é dever da empresa fiscalizar o cumprimento das determinações e procedimentos de segurança, não lhe sendo dado eximir-se da responsabilidade pelas consequências quando tais normas não são cumpridas, ou o são de forma inadequada, afirmando de modo simplista que cumpriu com seu dever apenas estabelecendo referidas normas. 4. Segundo o art. 475-Q do CPC, a constituição de capital somente ocorre quando a dívida for de natureza alimentar. A aplicação do dispositivo legal para qualquer obrigação desvirtuaria a finalidade do instituto. No caso, a condenação das requeridas não se refere a um pensionamento, e sim a uma restituição, e o segurado não corre risco de ficar sem a verba alimentar, cujo pagamento é de responsabilidade da autarquia. 5. Embargos declaratórios providos para, suprindo a omissão, dar provimento à apelação, julgando parcialmente procedentes os pedidos veiculados na demanda, por força do art. 515, § 3º, do CPC. Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar provimento aos embargos declaratórios para, suprindo a omissão, dar provimento à apelação, julgando parcialmente procedentes os pedidos veiculados na demanda, por força do art. 515, § 3º, do CPC, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
TRF-5 - AC - APELAÇÃO CIVEL: AC 31560920104058200
PREVIDENCÁRIO. INSS. AÇÃO REGRESSIVA. RESSARCIMENTO DE VALORES PAGOS A TÍTULO DE AUXÍLIO-DOENÇA, AUXÍLIO-ACIDENTE e PENSÃO POR MORTE. RESPONSABILIDADE DO EMPREGADOR. ACIDENTE DE TRABALHO. NEGLIGÊNCIA. I - O eg. STJ vem adotando o entendimento de que, nas ações ajuizadas pela Fazenda Pública contra o administrado, deve ser aplicado o prazo quinquenal de que trata o Decreto nº 20.910/32. (REsp 1251993/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2012, DJe 19/12/2012). II - Possui o INSS legitimidade para propor ação de ressarcimento dos valores pagos a título de benefício por acidente de trabalho causado por negligência do empregador, nos termos dos artigos 120 e 121 da Lei 8213/91. III - Restou caracterizada a negligência das demandadas ao deixar de adotar medidas indispensáveis à segurança do empregado, que resultou na morte do empregado Francisco Carlos de Lima Oliveira e graves ferimentos no empregado Ricardo Santos Matias. IV- Da análise do relatório apresentado pelos auditores do trabalho, foi demonstrada a responsabilidade da empregadora ao permitir a realização do trabalho, quando esta evidente que "existia situação de grave e iminente risco de acidente com o desenvolvimento de tarefa embaixo de rede de distribuição de energia elétrica, fatos esses que permitiram o contato de poste de ferro com a referida rede de distribuição de energia elétrica, fatos esses que permitiram o contato de poste de ferro com a referida rede de distribuição de energia elétrica, provocando a descarga elétrica fatal. Acrescente-se a estes fatores a ausência ou deficiência nos procedimentos de reanimação específicos para vítimas de parada cardiorrespiratória decorrentes de exposição à corrente elétrica". V. Não havendo, assim, nos autos qualquer alegação ou indício suficiente a eximir a empresa de suas responsabilidades perante a proteção e segurança da saúde do trabalhador, reputo existentes todos elementos necessários a caracterizar a responsabilidade da empresa apelada e a possibilidade de restituição ao INSS pelos valores depreendidos com o pagamento dos benefícios previdenciários pagos a titulo de auxílio-doença e auxílio-acidentário e pensões por morte. VI- Apelação do INSS provida. Recurso adesivo prejudicado. (DECISÃO UNÂNIME)
Fundada a ação regressiva acidentária na responsabilidade subjetiva, figuram como excludentes desta: a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito e a força maior. Vejamos.
AC 7227120094047113 RS 0000722-71.2009.404.7113
ADMINISTRATIVO. BENEFÍCIO ACIDENTÁRIO. INSS. AÇÃO REGRESSIVA CONTRA O CAUSADOR DO DANO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. CARACTERIZAÇÃO. DEVER DE INDENIZAR. NECESSIDADE. PARCELAS VENCIDAS E VINCENDAS. ATUALIZAÇÃO. CC, ART. 406. OBRIGAÇÃO. ADIMPLEMENTO. LAPSO. RAZOABILIDADE. Sendo o INSS responsável pelo pagamento de benefício acidentário, pode ele se valer da ação regressiva contra o causador do dano, observada a prescrição trienal (CC, artigo 206, § 3º, inciso V). Demonstrados o dano, o nexo causal e a negligência, surge o dever daquele que praticou o ato ilícito indenizar, mormente quando ausentes exculpantes (caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima). A atualização de parcelas decorrentes do dever de reparar o dano devem ser atualizadas consoante prevê o artigo 406 do CC que, hoje, indica a SELIC como parâmetro de correção. Razoável que o lapso para o adimplemento da obrigação de indenizar vincenda tenha início quando o INSS comunica o responsável quanto ao efetivo pagamento. Apelações parcialmente providas.
AC 200850010139650
CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO REGRESSIVA. INSS. RESPONSABILIDADE CIVIL. ACIDENTE DE TRABALHO. MORTE DE TRABALHADOR. CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA.
I. Trata-se de Apelação Cível interposta pelo INSS em face da sentença que julgou improcedente o pedido. Objetivou a Autarquia, em suma, o ressarcimento de todos os gastos já efetuados com os benefícios acidentários em questão, assim como o pagamento das condenações vincendas após a liquidação da sentença enquanto durarem os benefícios.
II. É dever da empresa fiscalizar o cumprimento das determinações e procedimentos de segurança do trabalho. No entanto, analisando todos os documentos dos autos, conclui-se que o acidente deu-se por culpa exclusiva da vítima, que se jogou de um elevador em movimento, próximo ao 11º andar. O falecido trabalhador foi advertido para que não tomasse esta atitude, eis que o elevador pararia no último andar, quando poderia, então, descer em segurança.
III. Não cabe fazer crer que o depoimento testemunhal foi imprestável, a uma porque as testemunhas do Juízo foram compromissadas e não contraditadas; e a duas porque ambas as testemunhas, a época do depoimento judicial, não mais trabalhavam para a Empresa-Ré. Os depoimentos foram condizentes com as manifestações prestadas na Delegacia Especializada, conforme documentos colacionados aos autos.
IV. Em se tratando de culpa exclusiva da vítima, não cabe ação regressiva de benefício acidentário.
V. Apelação do INSS Improvida.
CONCLUSÃO
A ação regressiva acidentária pelo INSS é cabível em caso de negligência do empregador em face das normas de segurança e higiene, fundamentais para proporcionar um meio ambiente de trabalho mais digno aos empregados.
O INSS, bancado pela sociedade, não deve arcar com os ônus decorrentes de omissão do empregador diante de um dever de proporcionar um ambiente mais seguro a seus trabalhadores. Nessas situações de negligência, o principal responsável pelo dano causado é o empregador; portanto, nada mais justo que a proposição de ação regressiva pelo INSS, que por culpa daquele ressarciu a vítima. A sociedade não deve pagar pela negligência dos empregadores que não forneçam condições seguras e saudáveis de trabalho a seus empregados.
Além disso, a ação regressiva acidentária mostra-se medida justa não só à sociedade que paga pelo dano, mas aos trabalhadores de um modo geral, posto que incentiva as empresas a tomarem as medidas pertinentes para fornecer um ambiente de trabalho com menos riscos de acidentes, um ambiente mais seguro.
A ação de regresso em questão só desagradaria, por conseguinte, os empregadores negligentes. É medida justa, e se mostra um instrumento preventivo e pedagógico, tendo por fim estimular os empregadores a realmente proporcionar melhores condições de trabalhos a seus subordinados.
Referência
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INSS vence no STJ ação regressiva. OABRJ Digital. Fonte: jornal Valor Econônico. 12 nov. 2013. Disponível em <http://www.oabrj.org.br/noticia/83590-inss-vence-no-stj-acao-regressiva>. Acesso em: 02 set. 2014.
AGU evolui no ajuizamento de ações regressivas acidentárias. Portal Brasil. Cidadania e Justiça. 29 ab. 2014. Disponível em <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2014/04/agu-evolui-no-ajuizamento-de-acoes-regressivas-acidentarias>. Acesso em: 02 set. 2014.