A exigência do prévio requerimento administrativo perante a autarquia previdenciária decorre da necessidade de que seja demonstrada a existência da lide deduzida perante o Judiciário, isto é, o conflito de interesses qualificado por uma pretensão resistida.
Isso porque, na maioria das vezes, pleitos do segurado, relativos a benefícios, poderiam ser deferidos administrativamente pelo INSS e, desnecessariamente, por falta de informação ou por receio de indeferimento, são requeridos diretamente no Judiciário.
Essa ausência da pretensão resistida dá lugar à inexistência de uma das condições da ação, qual seja, a falta de interesse de agir, conforme se depreende dos artigos 3º e 267, VI, do CPC, fato que enseja a extinção do processo sem julgamento do mérito.
Nota-se que a ausência do prévio requerimento administrativo causa prejuízo para todos os envolvidos na futura ação judicial. Para o INSS, porque, ao final da demanda, caso reste vencido, deverá arcar com encargos e honorários advocatícios; para o segurado, porque vai esperar muito mais tempo para obter seu benefício e, para o Judiciário, pela enxurrada de pleitos a sobrecarregar sua máquina.
Assim, na busca de viabilizar a solução da maioria das demandas na via administrativa, a autarquia previdenciária revitalizou, consideravelmente, a estrutura do seu atendimento, tendo em vista que a jurisprudência, no sentido da prescindibilidade do requerimento administrativo, se fortaleceu em razão do deficiente atendimento administrativo que era prestado aos segurados.
No tocante à estrutura de atendimento ao público, o INSS buscou alternativas de modernização de equipamentos e de processos de trabalho que acabaram por diminuir as filas e proporcionar mais comodidade aos segurados que não ficam mais restritos ao atendimento unicamente nas Agências da Previdência Social.
Atualmente, é possível utilizar-se da Internet, pelo site da Previdência Social (www.previdenciasocial.gov.br), para formular requerimentos de alguns benefícios. Para aqueles que não têm acesso ao meio eletrônico, existe também o atendimento pelo telefone, pelo qual são fornecidas todas as informações necessárias e realizados os agendamentos.
Além disso, a autarquia previdenciária melhorou sua capacidade de atendimento ao público, através do treinamento de seus servidores e da criação de fluxos e rotinas que proporcionam maior agilidade no atendimento.
Nesse contexto, diante de todas essas evidências de que a exigência do prévio requerimento é benéfico a todos os envolvidos nas ações previdenciárias, os tribunais superiores, após muita resistência em virtude da defesa irrestrita dos segurados, começaram a mudar seu entendimento e, aos poucos, houve a mudança da jurisprudência no sentido de fixar, em regra, a imprescindibilidade do prévio requerimento na via administrativa.
O Supremo Tribunal Federal alterou seu entendimento sobre a questão, no julgamento do Recurso Extraordinário com repercussão geral nº 631.240/MG, cujo relator, o ministro Roberto Barroso, alegou em seu voto que “partindo do pressuposto de que ninguém deve ir a juízo desnecessariamente, caberia verificar se a exigência de requerimento administrativo como configuradora do interesse de agir se amoldaria à disciplina constitucional de acesso ao Judiciário".
De acordo com o entendimento do ministro relator não há como caracterizar a existência de lesão ou ameaça a direito sem que tenha havido o indeferimento do pedido pelo INSS. Acrescentou, ainda, que “a concessão do benefício depende de uma postulação ativa por parte do interessado”, não tendo o INSS o dever de concedê-lo de ofício, sendo necessária a formulação do pedido perante a autarquia; somente na hipótese de o INSS indeferi-lo ou levar mais de 45 dias para dar uma solução (nos termos do art. 174 do Decreto 3.048/1.999), é que haveria a violação do direito e nasceria a pretensão e a possibilidade de ajuizar a ação judicial.
Acrescentou que a exigência de prévio requerimento administrativo preserva a separação de poderes porque “procura evitar que se transforme o juiz no administrador”, não estando o Judiciário sequer aparelhado para atuar como instância paralela para fins de apuração de benefícios previdenciários.
Ponderou, entretanto, que a reivindicação do prévio requerimento na via administrativa deveria ocorrer do seguinte modo: a) em relação às ações previdenciárias para concessão inicial de benefício, este seria exigido como condição da ação; b) quanto às ações previdenciárias para revisão de benefício, o prévio requerimento não seria exigível, salvo se a revisão demandasse comprovação de matéria de fato; c) em qualquer hipótese, não se deveria exigir o prévio requerimento administrativo “quando o entendimento consolidado do INSS seja notória e reiteradamente contrário à pretensão do interessado”.
O acórdão do recurso extraordinário 631.240/MG, julgado em 03 de setembro de 2014, ficou assim ementado:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.
1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.
2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.
3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado.
4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.
5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.
6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.
7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.
8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir.
A partir do julgamento do referido recurso extraordinário, o Superior Tribunal de Justiça acatou o entendimento do STF e passou a julgar, determinando o retorno dos autos à instância de origem para que sejam adotadas as medidas estipuladas pelo STF em cada caso concreto, conforme demonstra o seguinte acórdão, proferido em recurso especial representativo da controvérsia:
REsp 1369834 / SP (2013/0064636-6) - julgado em 24/09/2014
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO.NECESSIDADE. CONFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE SUPERIOR AO QUE DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 631.240/MG, JULGADO SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL.
1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240/MG, sob rito do artigo 543-B do CPC, decidiu que a concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento administrativo, evidenciando situações de ressalva e fórmula de transição a ser aplicada nas ações já ajuizadas até a conclusão do aludido julgamento (03/9/2014).
2. Recurso especial do INSS parcialmente provido a fim de que o Juízo de origem aplique as regras de modulação estipuladas no RE 631.240/MG. Julgamento submetido ao rito do artigo 543-C do CPC.
O STJ, portanto, está julgando para determinar o retorno dos autos ao juiz de primeiro grau para que aplique as regras de modulação estipuladas pelo Supremo Tribunal Federal, visando garantir a segurança jurídica daqueles que intentaram a ação judicial antes do julgamento do recurso extraordinário. O acórdão proferido no REsp 1.488.940/GO (2014/0267724-6), julgado em 18/11/2014, esclarece, detalhadamente, todos os aspectos do novo entendimento jurisprudencial:
PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PROCESSUAL CIVIL.CONDIÇÕES DA AÇÃO. INTERESSE DE AGIR (ARTS. 3º E 267, VI, DO CPC). PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO EXARADO PELO PLENO DO STF NO RE 631.240/MG.
1. Hipótese em que, na origem, o segurado postulou ação com escopo de obter benefício previdenciário sem ter requerido administrativamente o objeto de sua pretensão.
2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou, em 3.9.2014, o Recurso Extraordinário 631.240/MG - relativo à mesma controvérsia verificada no presente caso -, sob o regime da Repercussão Geral (Relator Ministro Roberto Barroso).
3. A ementa do citado acórdão, publicado em 10.11.2014, assim dispõe quanto ao prévio requerimento administrativo como condição da ação de concessão de benefício previdenciário: "1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. 2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas. 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado. 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo - salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração -, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão." (documento disponível em
http://www.stf.jus.br/portal/antenticacao/ sob o número 6696286)
4. Em seguida, a Corte Suprema entendeu por modular os efeitos da decisão com relação aos processos ajuizados até a data do julgamento
(3.9.2014). Cito trecho da ementa relacionado ao tema: "
5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.
6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8. Em todos os casos acima - itens (i), (ii) e (iii) -, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora - que alega ser trabalhadora rural informal - a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir." (documento disponível em http://www.stf.jus.br/portal/antenticacao/ sob o número 6696286)
5. O interesse de agir ou processual configura-se com a existência do binômio necessidade-utilidade da pretensão submetida ao Juiz. A prestação jurisdicional exige demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos.
6. A adoção da tese irrestrita de prescindibilidade do prévio requerimento administrativo impõe grave ônus ao Poder Judiciário, que passa a figurar como órgão administrativo previdenciário, ao INSS, que arcará com os custos inerentes da sucumbência processual,
e aos próprios segurados, que terão parte de seus ganhos reduzidos pela remuneração contratual de advogado.
7. Imprescindível solução jurídica que prestigie a técnica e, ao mesmo tempo, resguarde o direito de ação dos segurados da Previdência Social em hipóteses em que a lesão se configura independentemente de requerimento administrativo.
8. Em regra, portanto, não se materializa a resistência do INSS à pretensão de concessão de benefício previdenciário não requerido previamente na esfera administrativa.
9. O interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se, por sua vez, nas hipóteses de a) recusa de recebimento do requerimento ou b) negativa de concessão do benefício previdenciário pelo concreto indeferimento do pedido, pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada ou pela extravasão da razoável duração do processo administrativo, em consonância com a retrorreferida decisão da Corte Suprema.
10. A aplicação dos critérios acima deve observar a prescindibilidade do exaurimento da via administrativa para ingresso com ação previdenciária, conforme as Súmulas 89/STJ e 213/ex-TFR.
11. No caso dos autos, a ora recorrida deixou de requerer administrativamente a concessão do benefício previdenciário e não há demonstração de resistência, conforme os parâmetros acima.
12. O entendimento aqui exarado está em consonância com a decisão proferida pelo STF em Repercussão Geral, devendo ser observadas, no caso, as regras de modulação de efeitos instituídos naquela decisão, pois a presente ação foi ajuizada antes da data do julgamento na Corte Suprema (3.9.2014).
13. Recurso Especial do INSS parcialmente provido para determinar o retorno dos autos ao juiz de primeiro grau para que aplique as regras de modulação estipuladas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 631.240/MG.
Diante das considerações e dos julgados acima expostos, conclui-se que agiu corretamente a autarquia previdenciária em insistir na tese da imprescindibilidade do prévio requerimento administrativo, haja vista seu benefício para o próprio INSS, para o segurado e para o Poder Judiciário.
Note-se que esse novo posicionamento, além de proporcionar economia aos cofres públicos pela redução do pagamento de despesas decorrentes da eventual sucumbência do INSS, preserva a separação dos poderes e o princípio da celeridade, ambos ditados pela Constituição Federal.