No cenário político e administrativo atual, a ideia de descentralização orçamentária além das transferências exigidas por previsão constitucional ou por força de Lei, efetivadas por transferência voluntária de recursos aos entes subnacionais, tem sido importante ferramenta de cooperação e alcance de objetivos comuns.
Os convênios seguem as normas relativas às transferências voluntárias de recursos da União, dispostas no Decreto 6.170/2007 (com dispositivos alterados ou acrescidos pelos Decretos 6.428/2008, 6.619/2008, 6.497/2008, 7.568/2011, 7.594/2011 e 7.641/2011) e na Portaria Interministerial 127, de 29 de maio de 2008 e suas alterações, dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e do Controle e da Transparência. Em 28 de novembro de 2011 foi publicada a Portaria Interministerial 507/2011, dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e do Chefe da Controladoria-Geral da União, vigente a partir de 1/1/2012.
Com expressa previsão também na Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/00, as transferências voluntárias ratificam, através de sua natureza, o próprio conceito de federalismo.
DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. § 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I - existência de dotação específica; II - (VETADO) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida. § 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Para que o ente se habilite à percepção dos valores oferecidos, a título de mutua cooperação, terá que seguir as exigências impostas pelas normas próprias de celebração, tais como a previsão inserta na Lei N°8666/93 que a condiciona à prévia aprovação da proposta com requisitos mínimos de habilitação:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Com isso, a cooperação entre os entes só poderá acontecer tão logo se defina o objetivo que caracterizará o interesse recíproco e a forma de alcançá-lo. A demonstração destes, a ser exigida pelo ente concedente, se materializa através da disponibilização do programa de governo e dos requisitos indicados através de portaria editada pelo Ministério que o administra ou ainda através da abertura de chamamento público, que costuma trazer imposições mais rígidas que o primeiro, fazendo com que o ente interessado, adapte seus projetos ao exigido. Fato é que a idealização do plano de trabalho, momento inicial do ajuste, e que será o guia de toda a execução, muitas vezes acaba por se tornar seu maior óbice. Ao buscar as notificações do Tribunal de Contas da União, é possível observar, que as falhas mais comuns apontadas durante a análise das prestações de contas da utilização dos recursos são:
- Ausência ou deficiência de plano de trabalho ou de projeto básico - Acórdão 1308/2003 - 2ª Câmara
- Orçamento subestimado ou superestimado
- Caracterização insuficiente da situação de carência
- Falta de comprovação da existência de contrapartida - Acórdão 898/2004-2ª Câmara
Não obstante a má caracterização do objeto a ser adquirido ou sua cotação em valores super ou subestimados, o desconhecimento da forma viável para realizar as aquisições acaba por tornar o planejamento falho ou inexequível. Neste sentido:
Acórdão n.º 1207/2004-TCU-P, que deu origem ao presente Levantamento de Auditoria (item 2.7.3.4., da instrução às fls. 190 a 263 do volume 1 dos autos):
“d) DEFINIÇÃO INSUFICIENTE DO OBJETO LICITADO:
Segundo análise procedida pela Secex/AC, a descrição do objeto licitado no edital da TP n.º 015/2001, elaborado pela prefeitura municipal de Rio Branco, não ficou adequadamente caracterizado, tanto no que diz respeito à própria definição do veículo, como em relação à especificação dos equipamentos e detalhamento dos acessórios. Como a descrição do objeto é característica essencial para definição de custos, esse fato refletiu consequentemente sobre o preço final da proposta e sobre a regularidade da realização do certame licitatório. Registra ainda os analistas da Secex/AC que tal fato traz inclusive dúvidas sobre a eficácia da sistemática adotada no que diz respeito à análise técnica da proposta apresentada, viabilidade dos orçamentos elaborados e os critérios estabelecidos para efeito de aprovação dos pleitos conveniais junto ao Fundo Nacional de Saúde/MS, haja vista os pareceres emitidos por enfermeiras da unidade de engenharia Clínica/SE/MS e aprovados pela Diretoria do Programa da SE/MS darem aval indevido aos planos de trabalho cujos objetos não ficaram adequadamente caracterizados. Acrescentam que a emissão de pareceres irresponsáveis, bem como a aprovação indevida dos planos de trabalho, resultado da desídia e da falta de um exame mais rigoroso por parte dos servidores, foi fator decisivo para a ocorrência da suposta sangria dos recursos públicos federais oriundos do Ministério da Saúde.”
A falta de projetos já estruturados (banco de projetos) que possam antever a disponibilização dos recursos faz com que a sua apresentação seja permeada por vícios, que invisíveis na fase inicial fazem sucumbir todo o imaginado. Isto por que o caminho para a consecução do intentado, é igualmente normatizado, possuindo ritos processuais, prazos e outros “senões” que precisam ser planejados na idealização original.
A lei nº 8666/93, seguida pela 10.520/2002, indicou as modalidades licitatórias possíveis, de acordo com a natureza do objeto a ser adquirido, bem ou serviço, o valor e suas especificidades, a fim de que se busque, cumprir com os princípios que regem a boa e regular aplicação dos recursos públicos visando ao atendimento dos anseios da Administração Pública e por conseguinte do Interesse de seus administrados. Assim vejamos:
Lei 8.666/93
Art. 22. São modalidades de licitação:
I - concorrência;
II - tomada de preços;
III - convite;
IV - concurso;
V - leilão.
Art. 24. É dispensável a licitação:
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
Lei 10.520/2002
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Em pesquisa junto aos acórdãos do Tribunal de Contas da União é possível concluir que as irregularidades e falhas mais frequentes encontradas em processos licitatórios são:
• Falta de divulgação da licitação.
• Editais imprecisos, sem definição clara do objeto licitado e dos critérios de julgamento. • Aquisição direta de bens e serviços sem licitação.
• Dispensa indevida de licitação sob alegação de emergência.
• Ausência de, no mínimo, 3 (três) propostas válidas no convite.
• Fracionamento de despesas com fuga à modalidade de licitação (fracionar despesas em valores que permitam realizar a licitação sob modalidade inferior à exigida, substituindo, por exemplo, a tomada de preços devida por vários convites).
• Ausência de pesquisa de preços referenciais no mercado.
• Exigências exorbitantes no edital, restringindo o caráter de competição para beneficiar determinada empresa.
• Permissão de participação de empresas “fantasmas” (existem no papel, sem existência física real).
• Inobservância dos prazos para interposição de recursos.
• Ausência de documentos de habilitação das empresas participantes (contrato social, certidões negativas de tributos estaduais e municipais).
• Direcionamento intencional da licitação para determinada empresa, com apresentação combinada de propostas acima de mercado pelas outras concorrentes ou, ainda, inclusão de propostas simuladas
As modalidades licitatórias serão responsáveis por exemplo, pela manutenção do Cronograma de Ações, uma vez que, as metas e etapas propostas serão cumpridas a medida que os certames sejam concluídos e os bens ou serviços sejam devidamente entregues para serem utilizados na consecução dos objetivos.
O desconhecimento destas modalidades não só poderá dificultar a execução do instrumento como torná-la passível de glosas e até mesmo da consideração de desvio de finalidade (caracterização dos bens de forma diversa do pactuado).
Vê-se pois, que não há como dissociar o ambiente de projetos que visam a captação de recursos federais, daqueles que serão os responsáveis por sua aquisição, uma vez que, tal ação, poderá causar danos irreparáveis a todo o processo de cooperação. É recomendável que ao apresentar um projeto de convênio, estejam alinhados, especialistas técnicos e financeiros dos órgãos, evitando assim surpresas em qualquer dos vieses.
Durante a execução dos instrumentos de transferência voluntária, podemos considerar como condicionante ao pleno êxito, essencialmente dois fatores: seguir à risca o planejamento do convênio estabelecido no plano de trabalho aprovado e as normas de administração orçamentária e financeira da administração pública federal.
Destarte, planejar o que se deseja pactuar, se mostra como a principal ferramenta para uma boa execução dos recursos e principalmente, para a sua correta e eficaz demonstração.