3. A EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL
O Sistema de Seguridade Social nasceu da necessidade de o Estado proteger os indivíduos dos riscos sociais e dos eventos que pudessem causar dificuldades ou impedimentos de garantir sua própria subsistência através do seu trabalho, sendo uma das funções primordiais do Estado Contemporâneo.33
A Previdência Social, em destaque nesse trabalho, é uma das políticas que o Estado tem o poder-dever de garantir para a sociedade, estando acolhida pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, compilado abaixo, que regulamenta e insere em nosso ordenamento o Sistema de Seguridade Social.
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição34
Por meio do dispositivo constitucional supracitado, inserido no Título II “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, a Constituinte de 1988 reconheceu os direitos sociais, incluindo a Previdência Social e todos os institutos que fazem parte, como direitos fundamentais, aplicando-se a estes todas as suas premissas.
Para que se possa entender como essa positivação é importante e as razões pelas quais a positivação ocorreu, passaremos a conhecer a Previdência e a Seguridade Social, analisando sua origem e evolução em âmbito mundial e dentro do ordenamento brasileiro.
3.1. A EVOLUÇÃO NO MUNDO
Desde que o homem passou a viver em comunidade surgiu a necessidade de os indivíduos terem garantidos seus direitos em virtude da redução de sua capacidade laborativa. Entretanto, somente após a Revolução Industrial e da noção de relação de emprego moderna, momento em que eclodiram diversas manifestações do proletariado, surgiram as primeiras ações Estatais com vistas à proteção social e, posteriormente, previdenciária dos trabalhadores.
Destacam-se no sentido de garantirem a igualdade entre os indivíduos: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 178935; e as constituições francesas de 179136, 179337 e 184838.
A raiz que deu origem à Previdência Social surgiu entre a metade do Século XIX e início do Século XX, quando os Estados Europeus estabeleceram, embora de maneira lenta, normas de proteção e um seguro, de natureza contributiva, aos trabalhadores. Nesse sentido destacou-se a política social implementada por Otto Von Bismark, no período compreendido entre os anos de 1883 e 1889, que deu origem a vários benefícios.39 O “Regime Bismarkiano” era organizado como regime de capitalização e, dessa forma, somente aqueles que contribuíssem para o sistema poderiam usufruir das garantias sociais implementadas pelo Regime, ou seja, o princípio da Solidariedade ainda não era acolhido por este sistema.
O início do Século XX foi marcado pela severa crise do modelo de Estado Liberal, que culminou com a quebra da bolsa de 1929, sendo que, neste contexto histórico, o modelo de Estado Social começava a ser inserido na ordem mundial.
No ano de 1917, a Constituição Mexicana, pioneiramente, constitucionalizou e sistematizou direitos sociais e elevou os direitos trabalhistas ao status de Direitos Fundamentais40, sendo seguida pela “Constituição de Weimar” de 1919, considerado, por Elody Nassar, “o principal documento de reconhecimento dos direitos sociais como direitos fundamentais”41. Maria Cláudia Bucchianeri Pinheiro, em sua obra “A Constituição de Weimar e os direitos fundamentais sociais”, elenca quais direitos sociais foram contemplados em seu texto no trecho que segue:
Entre os direitos de segunda dimensão, que conferem o caráter social à Constituição de Weimar, devem-se destacar as seguintes garantias: proteção e assistência à maternidade (art. 119, § 2º e 161); direito à educação da prole (art. 120); proteção moral,espiritual e corporal à juventude (art.122); direito à pensão para família em caso de falecimento e direito à aposentadoria, em tema de servidor público (art. 129); direito ao ensino de arte e ciência (art. 142); ensino obrigatório, público e gratuito (art. 145); gratuidade do material escolar (art. 145); direito a “bolsa estudos”, ou seja, à “adequada subvenção aos pais dos alunos considerados aptos para seguir os estudos secundários e superiores, a fim de que possam cobrir a despesa, especialmente de educação, até o término de seus estudos” (art. 146, § 2º); função social da propriedade49; desapropriação de terras, mediante indenização, para satisfação do bem comum (art. 153, § 1º); direito a uma habitação sadia (art. 155); direito ao trabalho (art. 157. e art. 162); proteção ao direito autoral do inventor e do artista (art. 158); proteção à maternidade, à velhice, às debilidades e aos acasos da vida, mediante sistema de seguros, com a direta colaboração dos segurados (art. 161. – previdência social); direito da classe operária a “um mínimo geral de direitos sociais” (art. 162); seguro-desemprego (art. 163, § 1º) e direito à participação, mediante Conselhos, Conselhos Operários e Conselhos Econômicos, no ajuste das condições de trabalho e do salário e no total desenvolvimento econômico das forças produtivas, inclusive mediante apresentação de projeto de lei (art. 165)42
A tendência de o Estado funcionar como garantidor dos direitos sociais foi seguida por outras Constituições criadas a época, que deixaram de ter caráter meramente político e passaram a ter caráter político e social.
Após o fim da Segunda Guerra Mundial a proteção social começou a apresentar as feições que conhecemos nos dias atuais, especialmente após William Henry Beveridge criar um “sistema universal, abrangendo todos os indivíduos, com a participação compulsória de toda a população”43. Conhecido como plano Beveridge, este sistema funcionava sob o modelo de repartição simples em que toda a sociedade participaria na criação de um fundo previdenciário que atenderia às necessidades de todos os cidadãos que necessitassem do amparo Estatal. Após o Plano Beveridge, a seguridade ou o plano de proteção social passou a ser um sistema de proteção baseado na Solidariedade, sua característica mais marcante até os dias atuais.44
O modelo Beveridgiano foi seguido por diversos países ao redor do mundo, aplicando a política do “Bem-Estar Social”, materializando os direitos sociais e reconhecendo-os como integrantes do rol de Direitos Fundamentais. Marcante o entendimento de Arnaldo Sussekind, citado por Elody Nassar, segundo o qual o fundamento jurídico da Seguridade Social:
É o reconhecimento do direito inalienável do homem ao bem-estar, que ao Estado cumpre assegurar por meio da justiça legal (fundamento objetivo), com esteio na cooperação ou Solidariedade Social (fundamento sociológico). Tendo em vista o Pacto Internacional dos Direitos Sociais e Econômicos e a Declaração Universal do Direitos Humanos, a Seguridade Social passou ao status de um direito subjetivo inquestionável45
A Declaração Universal dos Direitos Humanos consagrava, em seu Art. 22, o princípio da universalidade dos direitos sociais, prevendo que toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à seguridade social, a fim de que obtenha a satisfação de seus direitos econômicos à sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua personalidade, graças ao esforço nacional e à cooperação internacional, levando-se em conta a organização e os recursos de cada país.46
Quanto à imposição aos Estados para que verdadeiramente cumprissem e efetivassem os Direitos Sociais, destaca-se o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, que integrou o ordenamento jurídico pátrio no ano de 1992, após ser promulgado pelo Decreto nº 592/92. Tal Pacto estabelecia aos Estados-partes deveres já que os direitos abrangidos por este demandavam atuação estatal de maneira progressiva.
Para Elody Nassar, por conta da sua aplicação progressiva:
Os direitos sociais não seriam diretamente exigíveis judicialmente, mas se encontraria sob o plano das decisões políticas e dependentes delas para sua concretização. Dependeriam, por essa razão, do orçamento público, espaço de luta política, onde as diferentes forças sociais buscam inserir seus interesses47
Porém, este entendimento precisa ser superado diante de omissões legislativas e desmandos constantes dentro do ordenamento.
Na Palestra de Abertura do I Congresso Piauiense de Direito Previdenciário48, o ilustre professor Wagner Balera defendeu que estamos diante da construção de um “Estado Pós-Social”. Tal modelo de Estado tem como alicerce a noção de o Estado garantir as necessidades básicas dos cidadãos e protegê-los dos riscos sociais de maneira subsidiária, transferindo a responsabilidade da gestão das suas necessidades e da criação de um fundo ou poupança que garantiria uma aposentadoria tranquila para o próprio cidadão. O Estado Pós-social, com fundamento nas ideias neoliberais, teve início em meados da década de 70, quando os direitos sociais sofreram uma retração em razão, dentre outros motivos, do fim do ciclo de prosperidade econômica e a elevação dos gastos públicos, juntamente com fatores de diminuição dos postos de trabalho e crescimento demográfico.
Todavia, em países como o Brasil, conforme veremos no tópico seguinte, a retração destes Direitos Sociais deve ser vista diversamente, pois nunca foi implementada uma política pública em que se pudesse considerar que ocorreu, minimamente, a aplicação universal e solidária dos Direitos Sociais.
3.2. A “EVOLUÇÃO” DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL
O Brasil estabeleceu regras de caráter geral em matéria de previdência social apenas no início do Século XX.49 Essa demora foi provocada por dois motivos principais: o atraso do Brasil em termo de regimes políticos e a peculiar relação entre o Estado e a sociedade civil.50
Daniel Machado Rocha em sua obra “Direitos Fundamentais, Democracia e Cláusulas Pétreas”, destaca ainda que os partidos políticos brasileiros eram regionais e oligárquicos, arraigados no modelo de clientelismo rural e que inexistiam camadas médias da população brasileira engajadas politicamente, o que inviabilizava a formação e atuação de uma sociedade civil organizada e politicamente ativa.
No ano de 1821, Dom Pedro I implementou a primeira política de proteção social no Brasil, oportunidade em que institucionalizou a aposentadoria aos mestres e professores que trabalhassem por 30 anos, além do abono de ¼ do salário assegurado. Destaca-se ainda o Decreto nº 9.912-A, de 1888, que criava a aposentadoria dos funcionários dos correios que trabalhassem por 30 anos e contassem com a idade mínima de 60 anos. O Decreto nº 221 de 1890 criou a aposentadoria para os funcionários da Estrada de Ferro Central do Brasil.
A Constituição de 1891 previu, pela primeira vez, a aposentadoria por invalidez de servidores públicos. Por fim, a Lei nº 217 de 1892 instituiu a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte dos operários do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro. Todavia, todas as medidas protetivas não poderiam ser caracterizadas como sendo pertencentes a um regime previdenciário, pois as classes protegidas não contribuíam para o sistema.51
No ano de 1923, era publicada e entrava em vigor a Lei Eloy Chaves, que inseriu no ordenamento pátrio um verdadeiro sistema de previdência social, tendo acolhido os princípios do caráter contributivo e do limite de idade dos sistemas previdenciários.
A Lei Eloy Chaves criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões nas empresas de estradas de ferro. Esse fundo era mantido através da contribuição dos trabalhadores e garantia a eles aposentadoria e pensão, em caso de morte, aos seus dependentes, assistência médica e desconto em remédios.52
No ano de 1930, apenas sete anos após a sua institucionalização, a previdência nacional sofria seu primeiro golpe, quando o então presidente Getúlio Vargas suspendeu pelo período de seis meses o deferimento de todas as aposentadorias, motivado por denúncias de inúmeras fraudes e corrupção.
A década de 1930, apesar da primeira crise apontada acima, trouxe importantes transformações no âmbito dos Direitos Sociais. A Constituição de 1934 trouxe pela primeira vez um capítulo que tratava especificamente sobre a ordem econômica e social, atribuindo ainda deveres para o Estado53. Esses benefícios seriam custeados por meio de contribuição dos trabalhadores, em conjunto com os empregadores e do Poder Público.
Maria Luiza Amaral Rizotti, em seu estudo “A construção do sistema de proteção social no Brasil: avanços e retrocessos na legislação social” defende que os benefícios trazidos neste texto constitucional:
Além de manifestamente assistencialistas, eram correntemente utilizadas como instrumentos de controle e repressão das reivindicações por melhores condições de vida promovidas por segmentos organizados da classe trabalhadora54
No ano de 1937, apenas três anos após sua entrada em vigor, a Constituição de 1934 foi retirada do nosso ordenamento, por oportunidade do golpe de Getúlio Vargas que deu início ao período conhecido como “Estado Novo”, promulgando uma nova Constituição. A nova Carta Magna trouxe consigo um enorme retrocesso para os direitos sociais, ocorrendo uma diminuição do direito à educação, além de o Estado ter aumentado o seu controle sobre os sindicatos e ter criado a competência dos governos regionais e locais na atuação de políticas sociais. Tais medidas, segundo Maria Luiza Amaral Rizotti, resultaram:
Em uma grande centralização de ações ao ponto de restar aos municípios tão somente a administração de cemitérios, restando como alternativa legítima para manifestação das demandas populares somente as ligas de bairros55
Do fim do Estado Novo até o Golpe Militar de 1964 predominou em nosso país a política populista, especialmente no que tange aos Direitos Sociais trazidos pela Constituição de 1946. A nova Constituição trouxe mudanças quanto a Ordem Econômica e Social, ampliando o entendimento de que o Estado era protagonista na busca do desenvolvimento econômico e da justiça social, que deveriam caminhar em conjunto.
Valioso o entendimento de Maria Luiza Amaral Rizotti, segundo o qual:
Ao analisarmos as características fundamentais dos governos populistas, compreendemos o motivo pelo qual estes governos apresentavam dificuldade na incorporação efetiva das reivindicações populares de maior profundidade. Isto se devia, fundamentalmente, ao fato de que no contexto do populismo, a ação política institucional orientava-se pela expansão pontual de benefícios sociais, sem que tal expansão consistisse realmente no reconhecimento de novos direitos sociais, ou sequer no estabelecimento de políticas duradouras. Assim, se por um lado a instituição de novos benefícios na legislação social da época constituía-se padrão de manejo da questão social pelo Estado Democrático - até mesmo contribuindo essencialmente para sua legitimação - por outro, não assegurava a transição para uma legislação social renovada no país, reforçando o caráter seletivo pelo qual havia se caracterizado historicamente o conjunto das políticas sociais brasileiras56
No final das contas, embora superasse a tradicional resposta da força repressiva para as demandas sociais da população, a forma de tratamento da questão social pelos governos democráticos populistas, veio acrescentar-lhe uma das características determinantes da questão social no Brasil, a saber, o caráter corporativo da expansão dos direitos sociais no país. Devemos ressaltar, porém, que tal característica não surgiu nas políticas sociais brasileiras a partir do período populista, mas remontam ao período da ditadura de Vargas, conhecido como “Estado Novo”.
Sobre o tema é valiosa também a lição de Carlos Alberto Pereira de Castro e de João Batista Lazzari sobre a implantação dos Direitos Sociais. Os autores reforçam o seu caráter seletivo, chegando a conclusão de que:
A extensão de benefícios, no Brasil, parte sempre de uma categoria para a coletividade, e inicia-se no serviço público para depois se estender aos trabalhadores da iniciativa privada57
Com o Golpe Militar de 1964 alterou-se substancialmente as políticas sociais, que objetivavam, de maneira velada, a restrição da participação dos movimentos populares provocando uma expressiva centralização das políticas de desenvolvimento social do país nas mãos do Estado. Maria Luiza Amaral Rizotti entende que:
O novo padrão de políticas sociais do país reproduziria muito do que havia de pior nos modelos que o antecederam. Sobretudo a seguridade social seria organizada com forte caráter assistencialista. Além disso, os serviços criados ou encampados pelo governo federal tornar-se-iam progressivamente mais seletivos, restringindo-se o atendimento da população e confiando-se parte expressiva dos serviços a iniciativas filantrópicas. De modo geral, foi regra no período a redução ou negação de direitos estabelecidos na legislação, ora por força da crise financeira da previdência social, ora como efeito dos modelos privatizantes realizados na saúde, ora pelo descaso aberto do Estado em relação aos excluídos do sistema formal previdenciário58
Um dos fatos que mais demonstra essa elevada centralização e controle das políticas dos Direitos Sociais foi, em 1967, a unificação da Previdência Social, surgindo o Instituto Nacional de Previdência Social e a transferência dos recursos do INPS para o Tesouro Nacional, provocando a confusão dos orçamentos e dos objetivos da política previdenciária, e a consequente redução da efetividade na aplicação dos direitos sociais. Tal fato também não ficou no passado, como será mostrado mais adiante.
Inúmeras mudanças ocorreram desta data até a promulgação da Constituição Federal de 1988, que, finalmente, elevou a Seguridade Social ao patamar que esta merece.
A Constituição de 1988 define as bases da política social e suas características nos arts. 193. e 194 que seguem:
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais.
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social59
A Previdência, por sua vez, foi regulamentada pelo art. 201. da Carta Magna, in verbis:
Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão;
II - ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda;
III - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
IV - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
V - pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5.º e no art. 20260
No ano de 1990 o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) foi criado e no ano seguinte as Leis 8.212 e 8.213 foram publicadas, regulamentando, respectivamente, o custeio e os benefícios da Seguridade Social. Nos anos que seguiram, até a Emenda Constitucional 20 de 1998, várias reformas foram feitas com o principal intuito de evitar a alarmada “crise da previdência”. Tais reformas, em linhas gerais, se baseavam na redução dos direitos conquistados, mesmo sem que estes tenham sido efetivamente implementados.
A Emenda 20 alterou bastante a Previdência Social brasileira, promovendo uma redução de despesas no RGPS, especialmente quanto ao cálculo e concessão de benefícios, não promovendo qualquer modificação quanto a política de custeio.
Portanto as modificações trazidas pela Emenda 20/98 tinham por objetivo promover o equilíbrio atuarial e financeiro do sistema, deixando à margem o caráter social da proteção ao trabalhador.
Outras modificações foram trazidas pela Lei 9.876/99, que aumentou o período básico de cálculo dos benefícios e trouxe regras de transição; e pelas Emendas Constitucionais nº 41, 42 e 45.
O estudo da chamada “evolução” das políticas sociais no Brasil é demasiado cansativo e frustrante. A frustração é maior ao observarmos que os erros cometidos, no passado, na implantação dessas políticas, não estão, verdadeiramente, no passado. É fato notório o caráter populista das políticas sociais e assistencialistas dos governos recentes, à semelhança do que ocorreu no período compreendido entre os anos de 1946 a 1964. Ademais, a centralização do orçamento da Seguridade Social nas mãos da União, como aconteceu no período militar, pode ser observado novamente, pois, desde 2007, através da Lei 11.457, a regulamentação do custeio da Seguridade foi transferida para a Receita Federal do Brasil, sem falar na DRU, que deveria ser uma Medida Provisória, conforme será tratado adiante.
Por fim, em breve resumo, pode-se constatar que não existe uma verdadeira evolução quanto às políticas de proteção social no Brasil. O que se observa é, infelizmente, um ciclo vicioso com a aplicação de modelos ultrapassados que objetivavam tão somente manter o controle dos movimentos sociais, impossibilitando que os Direitos Sociais sejam aplicados de maneira satisfatória.