Resumo: No serviço público é comum que os segurados recolham contribuições acima do tempo mínimo contributivo nas aposentadorias por tempo de contribuição (art. 40, §1º, III, "a" da CF/88), seja pela exigência cumulativa de idade mínima (65 e 60 anos, para homens e mulheres, respectivamente), seja pelos benefícios financeiros (ex.: gratificações propter laborem e abono de permanência) ou para evitar a ociosidade do afastamento. Este "excesso de contribuição", uma vez considerado formalmente na aposentadoria, somente poderá ser utilizado em outro regime de previdência (RGPS ou RPPS), caso não tenha produzido efeitos na composição pecuniária dos proventos de aposentadoria, situação que será analisada quando for requerida a emissão de certidão de tempo de contribuição - CTC, a qual instrumentaliza o exercício do direito à contagem recíproca do tempo de contribuição (art. 201, §9º da CF). Se tiver produzido efeitos, somente através da desaposentação seria possível o aproveitamento do excesso ou da totalidade do tempo de contribuição em outro regime. Dessa forma, entende-se que em casos excepcionais é possível a "desaverbação" de tempo excedente de contribuição, mesmo após a aposentadoria, quando o excesso não tenha impactado na composição dos proventos.
Palavras-chave: Desaverbação. Tempo de contribuição excedente. Contagem recíproca. Certidão de tempo de contribuição. Portaria MPS 154/08. Desaposentação. Regime próprio de previdência.
1 – INTRODUÇÃO
A aposentadoria dos servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações é disciplinada diretamente pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art. 40. Este dispositivo estabelece que o regime de previdência terá caráter contributivo e solidário, devendo ser custeado pela contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
O objeto de estudo do presente artigo centraliza-se nas aposentadorias no serviço público que tenham como requisito algum tempo mínimo de contribuição. Atualmente, a aposentadoria por tempo de contribuição está disciplinada no art. 40, §1º, III, "a" da CF/88, com a redação dada pela EC 20/1998. Posteriormente, a EC 41/2003 promoveu o fim da paridade (critério de reajuste igual ao dos servidores ativos) e da integralidade (proventos iguais a última remuneração). Com o objetivo de reduzir os impactos aos servidores ingressantes antes da EC 20/98 e EC 41/03, foram previstas regras de transição (ex.: art. 6º da EC 41 e art. 3º da EC 47/05), que também trazem como requisito algum tempo mínimo de contribuição.
Com minha experiência prática como gestor público, lotado no Regime Próprio de Previdência (RPPS) do Estado do Piauí, verifiquei a multiplicação de pedidos administrativos de "desaverbação de tempo excedente" por servidores já aposentados por tempo de contribuição (art. 40, §1º, III, "a" da CF/88 ou alguma regra de transição), principalmente por servidores da área da educação e saúde, que comumente exerceram atividade privada antes da admissão ou ainda exercem de forma concomitante ao cargo público efetivo.
A multiplicação de pedidos de desaverbação é incentivada pela Lei de Benefícios do Regime Geral de Previdência - RGPS (Lei 8.213/91), no qual a aposentadoria por idade que tem como requisito somente 180 contribuições mensais (art. 25, II). Ademais, o art. 102, §2º dispõe que a perda da qualidade de segurado não prejudica o direito à aposentadoria para cuja concessão tenham sido preenchidos todos os requisitos.
Dessa forma, o segurado já aposentado pelo RPPS, com algum "tempo excedente", que possua também tempo de contribuição no RGPS, abaixo do mínimo de 180 contribuições, certamente pretenderá utilizar o "tempo excedente" no serviço público para contagem no RGPS, no intuito de alcançar a aposentadoria por idade com o complemento da das contribuições restantes para concluir a carência.
Estabelecidas as arestas do problema a ser enfrentado no presente artigo, nos tópicos seguintes serão abordados os principais aspectos legais, doutrinários e jurisprudenciais acerca da desaverbação de tempo de contribuição excedente, mesmo após a aposentadoria. Com efeito, o presente artigo objetivará encontrar respostas às seguintes perguntas: a legislação autoriza a transferência do tempo de contribuição excedente no serviço público para o RGPS ou outro RPPS, mesmo após a aposentadoria? E se o tempo excedente produziu efeitos na composição dos proventos de aposentadoria do segurado? A desaverbação de tempo excedente após a aposentadoria pressupõe a desaposentação? Como a situação é abordada pela doutrina e jurisprudência?
2 – Contribuições previdenciárias e tempo de contribuição
2.1 Conceito e natureza jurídica das contribuições previdenciárias
Conforme disposto no art. 149 da Constituição de 1988, a União tem competência legislativa exclusiva para instituir contribuições sociais. Na esteira de Marcelo Barroso Lima Brito de Campos, as contribuições sociais podem ser subdivididas da seguinte forma:
"Seguindo o esquema proposto no item anterior, com base no critério da destinação é que se classificam as contribuições sociais em:
a) contribuições sociais gerais;
b) contribuições sociais de seguridade social;
c) contribuições previdenciárias do RGPS: cota do empregador, empresa e a ela equiparados e cota do trabalhador e demais segurados;
d) contribuições previdenciárias do RPPS: cota do ente público e cota do servidor público, militares, ativo ou inativo e pensionista." (p. 162).
Especificamente acerca das contribuições previdenciárias, Oscar Valente Cardoso conceitua:
As contribuições previdenciárias são espécies de contribuições sociais, com a destinação específica de custear o pagamento dos benefícios previdenciários (sistema atuarial). Há, desse modo, como hipótese de incidência, uma atuação do Poder Público indiretamente vinculada ao contribuinte: por meio do custeio da seguridade social ele terá direito a ações gratuitas da saúde pública e, eventualmente, da assistência social e da previdência social (quando se enquadrar em alguma das hipóteses legais). Essas contribuições financiam o sistema da seguridade social (e não retribuem uma atividade específica e divisível do Estado), pois o contribuinte tem a obrigação de pagá-las, mas não necessariamente irá usufruir algum benefício ou serviço da previdência social (a menos que cumpra os requisitos).
Com a EC 33/01, posteriormente alterada pelo 41/03, passou a estar expressa a competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios para instituírem contribuição previdenciária, cobrada de seus servidores, para o custeio do respectivo regime próprio de previdência social (RPPS), cuja alíquota não poderá ser inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.
Quanto à natureza jurídica, prevalece na doutrina e jurisprudência[1] de forma pacífica que as contribuições previdenciárias têm natureza de tributo, sendo espécie autônoma e distinta de imposto, taxa, contribuição de melhoria e empréstimo compulsória. No campo doutrinário, Sergio Pinto Martins pontua que:
"A contribuição previdenciária seria uma obrigação tributária, uma prestação pecuniária compulsória paga ao ente público, com a finalidade de constituir um fundo para ser utilizado em contingências previstas em lei. Trata-se de uma contribuição social caracterizada pela sua finalidade, isto é, constituir um fundo para o trabalhador utilizá-lo quando ocorrerem certas contingências previstas em lei." (p. 74).
2.2 Tempo de serviço x Tempo de contribuição
Com o advento da EC 20/98, a concessão de aposentadoria passou a estar vinculada ao tempo efetivo de contribuição (CF, art. 40, §9º), vedando-se a contagem fictícia (CF, art. 40, §10). A reforma teve por objetivo o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. O art. 4° da EC 20/98 assegurou a conversão do “tempo de serviço” já cumprido (antes da EC 20) em “tempo de contribuição”, excluído eventual tempo fictício:
Art. 4º - Observado o disposto no art. 40, § 10, da Constituição Federal, o tempo de serviço considerado pela legislação vigente para efeito de aposentadoria, cumprido até que a lei discipline a matéria, será contado como tempo de contribuição.
Na forma estabelecida pelo Decreto 3.048/99, que regulamenta a previdência social e a contagem recíproca de contribuições entre regimes diversos, o art. 130, §15 estabelece que:
§ 15. O tempo de serviço considerado para efeito de aposentadoria e cumprido até 15 de dezembro de 1998 será contado como tempo de contribuição. (Incluído pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
3 – DIREITO À Contagem recíproca do tempo de contribuição E FORMA DE EXERCÍCIO
3.1 Conceito
No ordenamento jurídico pátrio, coexistem vários regimes de previdência social: o Regime Geral (CF, art. 201), o Regime Próprio dos servidores públicos (CF, art. 40) e o Regime Próprio dos militares (CF, art. 42, §1º e 142, §3º, X). Além disso, um segurado de um dos referidos regimes poderá migrar para um regime de previdência de outro país, bem como no sentido inverso.
Ao longo da vida, um indivíduo poderá ter se vinculado a mais de um regime de previdência, sendo desproporcional e irrazoável impedir a comunicação do tempo de contribuição entre os regimes, de forma que todas as contribuições previdenciárias sejam consideradas no benefício final.
Conforme lições de Kerlly Huback Bragança, a contagem recíproca:
"(...) é o instituto pelo qual se computa o tempo de filiação em regimes de previdência diferentes. Dessa forma, o segurado pode adicionar o tempo de contribuição para o RGPS e àquele prestado à administração pública, e vice-versa, fazendo com que os sistemas públicos de previdência se comuniquem. A necessidade de reciprocidade na contagem de tempo é mais uma prova da universalidade do nosso seguro social. Com efeito, se o segurado de um regime não pudesse aproveitar seu tempo contributivo em outros, esse fato provavelmente impediria que viesse, p. ex., a receber aposentadoria. Imagine-se um segurado que depois de anos de contribuição para o RGPS se filiasse ao regime de previdência dos servidores da União, em virtude de aprovação em concurso público. Não sendo aproveitado seu tempo de contribuição para o RGPS pelo regime da União começaria do zero a contagem de seu tempo, como se nunca houvesse contribuído para a previdência social". (p. 482-483).
Segundo entendimento de Marcelo Barroso Lima Brito de Campos, a contagem recíproca é um direito subjetivo do segurado. Confira-se:
"Contagem recíproca do tempo de contribuição é o direito do segurado da previdência social de computar e somar os seus tempos de contribuição exercidos sob a vinculação dos diversos regimes jurídicos previdenciários básicos". (p. 329).
3.2 Histórico legislativo
A Lei 3.807/60 – Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) - não previa contagem recíproca. Porém, no mesmo ano, a Lei 3.841/60 dispôs sobre a contagem recíproca, para efeito de aposentadoria, do tempo de serviço prestado por funcionários à União, às Autarquias e às Sociedades de Economia Mista
Com a Constituição de 1967 (art. 101, §1º) e EC 01/69 (art. 102, §2º), restou garantida a contagem do tempo de serviço público federal, estadual e municipal para fins de aposentadoria e disponibilidade.
O Decreto-lei 367/68, por sua vez, foi a primeira norma legal a permitir a contagem recíproca de tempo de serviço entre atividade pública e atividade privada, exceto para períodos de exercício de atividades de forma concomitante no setor público e no setor privado. O diploma legal ainda fixou a repartição do ônus financeiro da aposentadoria, de forma proporcional, entre o então Instituto Nacional da Previdência Social (INPS) e o Tesouro Nacional e as autarquias federais.
Posteriormente, a Lei nº 6.226, de 14 de julho de 1975 dispôs sobre a contagem recíproca de tempo de serviço público federal e de atividade privada, para efeito de aposentadoria.
A Constituição de 1988 foi a primeira a prever a contagem recíproca do tempo de serviço público com o de atividade privada (art. 202, § 2º, na redação original). Após a EC 20/98, a redação do dispositivo foi reproduzida no art. 201, §9º:
§ 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.
No plano infraconstitucional, o instituto da contagem recíproca vem tratada na Lei 8.213/91 (art. 94 a 99), Decreto 3.048/99 (art. 125 a 135). Na redação original, o art. 95 da Lei 8.213/91 permitia a contagem recíproca, para fins dos benefícios do RGPS, desde que o segurado cumprisse a carência de 36 contribuições mensais. A exigência legal, todavia, foi revogada pela MP 1.891-8/99, reeditada até a MP 2.187-14/2001, restando que não é mais exigido o cumprimento de carência para fins de contagem recíproca.
3.3 Compensação financeira entre os regimes de previdência
O art. 201, §9º da CF/88 determinou, ainda, que “os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei”. Dessa forma, o constituinte deixou para a legislação ordinária a definição dos critérios de compensação, que somente ocorreu com a Lei 9.796/99.
Ressalte-se que por envolver todos os entes federativos, a referida lei ordinária trataria de norma de abrangência nacional, cuja competência legislativa é da União, com fundamento direto no art. 201, §9º e art. 24, XII, §1º, ambos da CF/88.
Fábio Zambitte Ibrahim explica o que vem a ser “regime de origem” e “regime instituidor” para a Lei 9.796/99:
"A compensação, nos termos do art. 22 da Lei nº 9.796/99, é feita entre o regime de origem (aquele ao qual o segurado ou servidor público esteve vinculado sem que dele receba aposentadoria ou tenha gerado pensão para seus dependentes) e o regime instituidor (aquele responsável pela concessão e pagamento de benefício de aposentadoria ou pensão dela decorrente a segurado ou servidor público ou a seus dependentes com cômputo de tempo de contribuição no âmbito do regime de origem). (p. 126)”
De forma didática, o autor esclarece o mecanismo da compensação financeira da seguinte forma:
Por exemplo, segurado do RGPS que é aprovado em concurso público para cargo de provimento efetivo na União - o regime de origem é o RGPS, que deverá, quando da concessão do benefício pelo RPPS federal, ressarcir a este parte do benefício pago, mensalmente, com base na proporção de tempo de contribuição entre um e outro. Se, como servidor, aposentou-se com 35 anos de contribuição, sendo que 10 anos eram do RGPS, este regime terá de ressarcir ao RPPS federal, mensalmente, 10/35 do valor de seu benefício." (p. 126).
3.4 Forma de exercício do direito à contagem recíproca: emissão da Certidão de Tempo de Contribuição - CTC
Sobre o exercício do direito de contagem recíproca, Marcelo Barroso Lima Brito de Campos pontua que:
"O exercício dessa contagem depende da emissão da Certidão de Tempo de Contribuição (CTC) pelo regime de origem e averbação desse tempo no regime que irá instituir o benefício. A matéria é tratada pela Portaria MPS 154/2008, que disciplina os procedimentos sobre a emissão de CTC pelos RPPS". (p. 329).
Com efeito, o interessado em transferir o tempo de contribuição de um regime para outro (ex.: RGPS para RPPS) deverá requerer na entidade de origem a emissão de um documento oficial – a CTC – que comprove o tempo contribuído (ou de serviço, se antes da EC 20/98). De posse da CTC, deverá apresentar ao gestor do regime previdenciário pretendido, para que seja averbada.
A emissão de CTC é disciplinada pelo Decreto federal 3.048/99 (art. 130) e Portaria MPS 154/2008, que regulam os procedimentos e condições para emissão de CTC, seja pelo RGPS (Decreto 3.048/99) ou RPPS (Portaria MPS 154/2008).
Em relação aos regimes de previdência dos servidores, a Portaria MPS 154/2008 estabelece as informações que deverão constar obrigatoriamente na CTC, com base no levantamento do tempo de contribuição para o RPPS à vista dos assentamentos funcionais do servidor:
Art. 6º Após as providências de que trata o art. 5º e observado, quando for o caso, o art. 10 desta Portaria, a unidade gestora do RPPS ou o órgão de origem do servidor deverá emitir a CTC sem rasuras, constando, obrigatoriamente, no mínimo:
I - órgão expedidor;
II - nome do servidor, matrícula, RG, CPF, sexo, data de nascimento, filiação, PIS ou PASEP, cargo efetivo, lotação, data de admissão e data de exoneração ou demissão;
III - período de contribuição ao RPPS, de data a data, compreendido na certidão;
IV - fonte de informação;
V - discriminação da frequência durante o período abrangido pela certidão, indicadas as alterações existentes, tais como faltas, licenças, suspensões e outras ocorrências;
VI - soma do tempo líquido;
VII - declaração expressa do servidor responsável pela certidão indicando o tempo líquido de efetiva contribuição em dias, ou anos, meses e dias;
VIII - assinatura do responsável pela emissão da certidão e do dirigente do órgão expedidor;
IX - indicação da lei que assegure ao servidor aposentadorias voluntárias por idade e por tempo de contribuição e idade, aposentadorias por invalidez e compulsória e pensão por morte, com aproveitamento de tempo de contribuição prestado em atividade vinculada ao RGPS ou a outro RPPS;
X - documento anexo contendo informação dos valores das remunerações de contribuição, por competência, a serem utilizados no cálculo dos proventos da aposentadoria; e
XI - homologação da unidade gestora do RPPS, no caso da certidão ser emitida por outro órgão da administração do ente federativo.
No que tange aos condicionamentos, os dispositivos da Portaria MPS 154/2008 mais relevantes para o objeto do presente estudo são dois:
Art. 11. São vedadas:
(...)
II - a emissão de CTC para período que já tiver sido utilizado para a concessão de aposentadoria, em qualquer regime de previdência social;
(...)
Art. 12. A CTC só poderá ser emitida para ex-servidor.
§ 1º Na hipótese de vinculação do servidor ao RGPS por força de lei do ente federativo, poderá ser emitida a CTC relativamente ao período de vinculação ao RPPS mesmo que o servidor não esteja exonerado ou demitido do cargo efetivo na data do pedido.
§ 2º No caso de acumulação lícita de cargos efetivos no mesmo ente federativo, só poderá ser emitida CTC relativamente ao tempo de contribuição no cargo do qual o servidor se exonerou ou foi demitido.
Dessa forma, a Portaria 154/08 só permite a emissão de CTC para ex-servidor (art. 12) e, no caso de acumulação lícita, somente após a exoneração ou demissão de um cargo (art. 12, §2º). Acerca do art. 12, Marcelo Barroso Lima Brito de Campos afirma que a norma ofendeu o princípio da legalidade e direito de petição e certidão:
"O art. 12 da Portaria MPS 154/08 só permite que a CTC seja emitida para ex-servidor. Portanto, exige-se que o servidor se desvincule da unidade federada como condição para ter acesso à CTC. Se o servidor ocupar cargos acumuláveis, a CTC só pode ser expedida em relação àquele em que houve a cessação do vínculo ativo (art. 12, §2º, Portaria MPS 154/08).
Convém lembrar que essa exigência é feita pela Portaria 154/08, sem fundamento legal. Portanto, a restrição constante da portaria inova a ordem jurídica em ofensa ao princípio da legalidade. Não bastasse isso, fere o direito à petição e à certidão, consubstanciados nos incs. XXXIII e XXXIV do art. 5º da Constituição de 1988:" (p. 332)
Quanto ao impedimento de emissão de CTC para período já utilizado para fins de aposentadoria em outro regime, a previsão decorre diretamente do art. 96, III, da Lei 8.213/91, in verbis:
Art. 96. O tempo de contribuição ou de serviço de que trata esta Seção será contado de acordo com a legislação pertinente, observadas as normas seguintes:
(...)
III - não será contado por um sistema o tempo de serviço utilizado para concessão de aposentadoria pelo outro;
(...)
Como se percebe, as normas legais e infralegais expostas acima, que regulam o exercício do direito constitucional de contagem recíproca, criam uma série de obstáculos ao servidor que pretende transferir seu tempo de contribuição de um vínculo previdenciário para outro, inclusive nos casos de acumulação lícita de cargos, empregos ou funções públicas. Os reflexos jurídicos mais relevantes serão abordados no tópico seguinte.