(iii) Da Desaposentação no RPPS
Sabe-se que o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) passou por diversas fases, duas das quais se mostram evidenciadas de forma clara: a) de feição estatutária[8] e; b) de feição contributiva[9].
Na primeira fase, os benefícios previdenciários eram nitidamente auferidos em função do vínculo do servidor com o Estado e por este custeado[10], sem contrapartida financeira do servidor, salvo em caráter acessório eis que a contribuição vertida não se erigia como pressuposto para a concessão de aposentadoria.
Na segunda fase, ainda em desenvolvimento, o RPPS assume uma postura em que a contribuição importa para a concessão do benefício, passando a se cogitar de uma relação de caráter contributivo e atuarial, por meio da qual se imprime uma relação de especialidade entre os benefícios e as contribuições, fase que foi marcada com entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 20/98. Nessa fase observa-se o ingresso no RPPS no bojo do sistema da Seguridade Social por meio da sua aproximação com o RGPS, situação essa que se pode dizer consolidada pela Emenda Constitucional nº 41/2003[11].
Pois bem, nessa primeira fase a renúncia à aposentadoria era auferível sem maiores implicações, posto que o servidor aposentado (seja sob as regras RGPS, seja sob as do RPPS) possuía - como ainda se entende possuir - a prerrogativa de renunciar à aposentadoria para ter jus a nova, desta feita em cargo para o qual logrou aprovação por meio de competente concurso público. Essa renúncia era (e ainda deve ser) encaminhada ao Tribunal de Contas da União para o fim de cancelamento do registro da aposentadoria. Cabe confirmar:
Acórdão
Decisão 84/1992 – Primeira Câmara
Sumário
Aposentadoria. Pedido de renúncia motivado pela posse no cargo de Agente Arrecadador de Tributos Estaduais. Determinação para o cancelamento do registro. Ressarcimento das importâncias recebidas indevidamente.
Relatório
Na Sessão de 26.09.1978 foi considerada legal a aposentadoria de Pedro Abelardo Mundim, no cargo de Carteiro, a partir de 1.08.1977, com fundamento na Lei Complementar nº 29/76 e art. 28 da Lei nº 1.229/50. Na oportunidade, examina-se pedido de renúncia ao benefício, formulado pelo ex-servidor, em face de sua posse, em 06.05.1985, no cargo de Agente Arrecadador de Tributos Estaduais do Estado de Mato Grosso.
No Ministério das Comunicações o pedido foi homologado pela Portaria nº 892, de 22.06.1987 (fls. 36), retificada pela Portaria de nº 1.704, de 20.11.1987 (fls 54), com efeitos a partir de 06.02.1987. Observa o órgão de instrução, 2ª IGCE, que o interessado exerceu o cargo em comissão de Chefe da Exatoria das Rendas Estaduais de Rosário Oeste/MT no período de 25.05.1983 a 25.05.1987. Quanto ao cargo para o qual o servidor foi nomeado em caráter efetivo, esclarece que a titularidade desse cargo só se processou em 06.02.1987, não tendo ocorrido, portanto, acumulação ilícita de proventos com o exercício do cargo de natureza permanente, no período de 06.05.85 a 25.05.1987.
Diante disso, propõe que se determine a averbação da renúncia no registro de sua aposentadoria a partir de 06.02.87, conforme Decisão da 1ª Câmara de 30.04.1991 no TC-007252/80-3.
O Ministério Público discorda da Inspetoria, porquanto consta do pedido do interessado que a posse e exercício no cargo efetivo ocorreu em 06.05.1985. Assim, e por entender que o exercício do cargo em comissão de Exator-Chefe não impedia a posse e exercício do servidor no referido cargo de Auxiliar de Agente Arrecadador de Tributos Estaduais, para o qual fora nomeado pelo Decreto nº 1.321, de 06.05.1985, do Governo do Estado de Mato Grosso, manifesta-se no sentido de que seja determinado o cancelamento da aposentadoria, no cargo de Carteiro, a partir de 06.05.1985, recomendando-se ao órgão de origem "que torne sem efeito o ato de fls. 54 e promova o ressarcimento das importâncias recebidas indevidamente no período de 06.05.1985 a 05.02.1987".
É o relatório.
Voto
Com efeito, declarou o servidor, no expediente de fls. 28, endereçado à Diretoria da Divisão de Aposentadorias e Pensões do antigo Ministério das Comunicações, que desde 06.05.1985 ocupava cargo no Estado, deixando de apresentar o pedido de renúncia, à época, em virtude da exigência de um estágio probatório de dois anos de exercício no cargo, para efetivação dos concursados.
Este fato não impede que, para uma nova aposentadoria, agora pelo Estado, como pretende o servidor, seja o seu tempo de serviço, na esfera estadual, computado a partir de 06.05.1985, quando tomou posse e entrou no exercício do cargo de Auxiliar de Agente Arrecadador de Tributos Estaduais, e pelo qual vinha percebendo vencimentos.
Isto posto, acolho as conclusões do digno Representante do Ministério Público e voto por que seja adotada a decisão que ora submeto a esta Câmara. (TCU – 1ª Câmara, Processo 043.255/1977-9, Relator Ministro Homero Santos, data da sessão 24/3/1992, sem registro de publicação, grifo nosso)
Acórdão
Decisão 178/98 – 2ª Câmara
Sumário
Aposentadoria. Nomeação para outro cargo público. Pleito de renúncia da aposentadoria. Cancelamento do registro. Determinação à DAMF/RJ no sentido de promover o devido ressarcimento das importâncias eventualmente recebidas a maior.
Relatório
Trata o presente processo a aposentadoria do servidor Arly Pereira de Souza, Mensageiro da Delegacia de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Rio de Janeiro - DAMF/RJ. 2. A 2a SECEX procedeu à instrução dos presentes autos nos seguintes termos (fls. 87):
"A aposentadoria do(a) inativo(a) em epígrafe foi julgada legal por esta Corte em Sessão de 29/04/1982 (fls. 30v). Retornam os autos a este Tribunal, visto que, mediante o requerimento de fls. 59, o(a) inativo(a) pleiteia a renúncia de sua aposentadoria, por haver tomado posse em outro cargo, desejando aproveitar o tempo deserviço para nova aposentadoria.
Conforme se observa às fls. 59, o(a) interessado(a) tomou posse no cargo de Técnico III, no Instituto Nacional de Tecnologia. Por intermédio da Portaria n. 277, publicada no DOU de 08/09/1997 (fls.85), foi acolhida e homologada a renúncia à aposentadoria formulada pelo(a)interessado(a), com efeitos a partir de 01/01/1997.
Considerando a vasta jurisprudência deste Tribunal a respeito da matéria (Decisão 20/94 - Segunda Câmara - Ata 05/94, Processo n. TC 006.243/91-6; Decisão 178/97 - Segunda Câmara - Ata 23/97, Processo TC n. 014.056/96-8, entre outras), proponho o cancelamento do registro da presente aposentadoria, e a consequente anotação nesta Secretaria, determinando, ainda, ao órgão de origem que proceda ao acerto de contas do(a) interessado(a), com vistas ao ressarcimento de valores eventualmente recebidos a maior dos cofres públicos, nos termos do art. 46 da Lei 8.112/90."
3. O Ministério Público endossa a proposta da Unidade Técnica, no sentido de que "seja determinado o cancelamento da presente aposentadoria e a anotação nos registros daquela Secretaria, determinando-se ao órgão de origem que proceda ao ressarcimento das importâncias eventualmente recebidas a maior, nos termos do art. 46 da Lei n. 8112/90, com a redação dada pela Lei n. 9.527/97" (fls. 88).
4. É o relatório.
Voto
Ante os elementos que compõem os autos e a jurisprudência predominante nesta Corte, acolho os pareceres uniformes e voto por que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto à deliberação desta Câmara. (TCU – 2ª Câmara, Relator José Antônio Barreto de Macedo, data da sessão 30/7/98, DOU de 20/8/98 – grifo nosso).
Visualiza-se que a aposentadoria do servidor era tida como um direito disponível. Aliás, essa conotação de aposentadoria enquanto direito disponível e, portanto, passível de renúncia, podia ser encontrada, em alguns casos, no próprio texto legal, a exemplo da Lei nº 6.903, de 30 de abril de 1981[12], que cuidou da aposentadoria dos Juízes Classistas e Temporários, in verbis:
Art 9º Ao inativo do Tesouro Nacional ou da Previdência Social que estiver no exercício do cargo de juiz temporário e fizer jus à aposentadoria nos termos desta Lei, é lícito optar pelo benefício que mais lhe convier, cancelando-se aquele excluído pela opção. (grifo nosso)
No bojo desses esclarecimentos iniciais, cabe um parêntese para lembrar que com a promulgação da Constituição de 1988, em 5/10/88, cogitou-se cabível não somente a acumulação de aposentadoria do RPPS com exercício de cargo público efetivo, como a viabilidade de percepção de mais de uma aposentadoria pelo mesmo regime, situação que perdurou até a Emenda Constitucional nº 20/98, que ora vedou expressamente a percepção de proventos pagos pelos cofres públicos com vencimentos oriundos de cargo efetivo não acumulável na atividade, assim como a concessão de mais de uma aposentadoria pelo RPPS, ressalvadas as hipóteses de acumulação permitidas.
Melhor esclarecendo: antes da Constituição de 1988 era vedado acumular o exercício remunerado de cargo público efetivo com proventos de aposentadoria pelo RPPS[13], assim como não se fez possível tal prática sob a sua égide, muito embora tenha havido entendimento em sentido favorável que acabou por dar ensejo ao disposto no Art. 11 da EC nº 20/98[14], não obstante tenha a referida Emenda inserido no texto constitucional vedação expressa à respectiva acumulação (Art. 37, § 10)[15], com as ressalvas às acumulações permitidas. Desse modo, excluídas as hipóteses de acumulações cabíveis, somente foi dado o direito ao servidor inativo à nova aposentadoria mediante renúncia ao benefício. A renúncia à aposentadoria, portanto, sempre foi o caminho de quem almejava galgar um benefício mais vantajoso, conforme depreende-se das decisões retro colacionadas.
Sob tal alicerce, fácil é vislumbrar que a renúncia à aposentadoria no RPPS foi continuamente tida como um direito passível de ser exercido por seu titular[16], situação que não se modificou com a segunda onda de reforma trazida pelas Emendas 41/2003 e 47/2005, por meio das quais se consolidou a feição contributiva do sistema. Vale conferir:
Acórdão TCU nº 258/2004 – 1ª Câmara
Sumário
Aposentadorias antes consideradas legais indevidamente. Insubsistência da Relação nº 76/2002, inserida na Ata nº 42/2002, Primeira Câmara, Sessão de 26/11/2002, nos termos do § 2º do art. 260 do Regimento Interno desta Corte de Contas, prevalecendo a decisão em face dos demais interessados. Nova apreciação das duas aposentadorias. A primeira, considerada legal. A segunda, constando cumulação de proventos de aposentadoria com os de Reforma remunerada. Cargos inacumuláveis na atividade. Vedação constitucional. Ilegalidade. Negativa de registro. Possibilidade de o interessado fazer jus à aposentadoria de Pessoal Civil do Exército renunciando à Reforma remunerada. Determinações. Aplicação da Súmula nº 106.
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de aposentadoria dos Srs. Armando do Carmo Guimarães e Lauro Fernando da Silva Serra, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 1º, inciso V, e 39, inciso II, ambos da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 259, inciso II, do regimento Interno, em:
9.1. tornar insubsistente, em relação apenas aos Srs. Armando do Carmo Guimarães e Lauro Fernando da Silva Serra, a Relação nº 76/2002, inserida na Ata nº 42/2002, Primeira Câmara, Sessão de 26/11/2002, nos termos do § 2º do art. 260 do Regimento Interno desta Corte de Contas, prevalecendo a decisão em face dos demais interessados;
9.2. considerar legal o ato de fls. 04/06, relativo à aposentadoria do Sr. Armando do Carmo Guimarães, autorizando-lhe o registro correspondente, nos termos do § 1º do art. 260 do Regimento Interno desta Corte de Contas; 9.3. considerar ilegal o ato de fls. 01/03, relativo à aposentadoria do Sr.. Lauro Fernando da Silva Serra, ante a impossibilidade de percepção acumulada de proventos decorrentes de dois cargos inacumuláveis na atividade, negando-lhe o correspondente registro, nos termos do § 1º do art. 260 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
9.4. dispensar o ressarcimento das importâncias percebidas indevidamente pelo interessado, com fulcro na Súmula nº 106 da Jurisprudência desta e. Corte de Contas;
9.5. determinar ao órgão de origem que:
9.5.1. com fundamento nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 262 do Regimento Interno desta Corte, faça cessar, no prazo de 15 (quinze) dias, os pagamentos decorrentes do ato impugnado, contados a partir da ciência da presente deliberação, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa;
9.5.2. dê ciência desta deliberação ao interessado, Sr. Lauro Fernando da Silva Serra, informando-o de que poderá, entretanto, optar pela aposentadoria no cargo da Diretoria de Pessoal Civil do Exército, desde que renuncie à Reserva remunerada de Coronel do Exército. Caso assim o for, o órgão de origem deverá editar novo ato concessório, submetendo-o à deliberação desta Corte de Contas;
9.5.3. esclareça ao interessado que, se consumada a hipótese descrita no subitem anterior, o tempo de serviço efetivamente prestado nas Forças Armadas (Exército) poderá ser averbado para fins de alteração da proporcionalidade dos proventos da aposentadoria concedida pela Diretoria de Pessoal Civil do Exército;
9.5.4. observe os termos do art. 16 da IN nº 44/2002;
9.6. determinar à Sefip que verifique a implementação das medidas determinadas nos subitens 9.5.1 a 9.5.4 supra.” (Acórdão TCU- 258/2004-1ª Câmara, Rel. Augusto Sherman, sessão de 17/02/2004 - grifo nosso)
Acórdão TCU nº 209/2004 - Plenário
Sumário
Aposentadoria compulsória de Procurador Autárquico da LBA. Acumulação com aposentadoria no cargo de Assistente Social do Ministério da Justiça. Ilegalidade da Concessão reafirmada em Pedido de Reexame. Recurso de divergência do art. 234 do Regimento Interno anterior e Incidente de Uniformização de Jurisprudência do novo Regimento (art. 91). Conhecimento. Provimento. Possibilidade de opção pelos proventos da aposentadoria mais vantajosa. Ciência ao recorrente e ao interessado.
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de concessão de aposentadoria, em fase de Recurso de Divergência, previsto no art. 234 do Regimento Interno anterior, interposto contra as Decisões 365/2001 e 365/2002, ambas da 2ª Câmara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, antes as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer do Recurso de Divergência, interposto pelo Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração da Secretaria Executiva do Ministério da Previdência e Assistência Social, Sr. Marcos de Oliveira Ferreira, nos termos do art. 234 do Regimento Interno desta Corte, aprovado pela Resolução/TCU nº 15, de 15 de junho de 1993, ora revogado, para, no mérito, dar-lhe provimento;
9.2. acrescentar o item 8.4 à Decisão nº 365/2001, proferida pela 2ª Câmara neste processo, em Sessão de 4/12/2001, Ata nº 44/2001, nos seguintes termos:
8.4. orientar o Ministério da Previdência e Assistência Social que o inativo poderá optar pela aposentadoria do cargo de Procurador, desde que renuncie à aposentadoria concedida pelo Ministério da Justiça, devendo o MPAS submeter um novo ato concessório à apreciação deste Tribunal.” 9.3. dar ciência da presente deliberação ao recorrente e ao Sr. Arnóbio Cabral.
Relatório
Trata-se de Recurso de Divergência, previsto no art. 234 do revogado Regimento Interno deste Tribunal, contra a Decisão nº 365/2001 (fls. 86, vol. Principal), prolatada pela 2ª Câmara desta Corte, e mantida pela Decisão nº 365/2002 (fls. 106, vol. Principal), também daquele colegiado.
[...]
7 De fato, a Sefip propôs que se desse direito ao interessado de optar entre a aposentadoria do cargo de Assistente Social, exercido no Ministério da Justiça, no período de 30/07/46 a 23/05/82, e a do cargo de Procurador, exercido na extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência, no período de 18/03/57 a 12/12/90. No entanto, isso não foi acatado pelo Relator da decisão recorrida, Ministro Valmir Campelo, conforme se depreende de seu voto (fl. 85 do Vol. Principal), in verbis: ... ponho-me em acordo com o Ministério Público e com a Sefip, no sentido de que a presente concessão não pode prosperar, estando eivada de vício insanável de legalidade, apenas alertando para a impossibilidade do exercício da opção aventada nos pareceres. (destaque nosso)
7.1 Em que pese a posição do Ministro-Relator, adotada pela 2ª Câmara, acreditamos que ela está em desacordo com diversos julgados desta Corte de Contas, como consignou a recorrente, que convergem no sentido de conferir aos inativados que ocuparam cargos inacumuláveis na atividade a possibilidade de optar pela aposentadoria de um deles (Decisões 105/2001 e 07/2002, ambas da 1ª Câmara; e Decisões 14/2002, 46/2002 e 442/2002, todas da 2ª Câmara).
7.2 Em nosso entendimento, é plausível tal possibilidade, porquanto o inativado, mesmo ocupando irregularmente outro cargo na administração pública, acabou, em tese, recolhendo parte de sua remuneração para a seguridade social.
7.3 A propósito, entendemos pertinente trazer à baila elucidativo excerto da Proposta de Decisão do insigne Ministro Augusto Sherman Cavalcanti nos autos do TC 017.485/2000-5, que fundamentou a Decisão nº 007/2002 - Primeira Câmara, in verbis:
(...) Se não é dado ao servidor perceber proventos provenientes de dois cargos inacumuláveis, pode ele, por outro lado, averbar o tempo de serviço prestado em um dos cargos, colimando alterar a proporcionalidade da aposentadoria pela qual optar, eis que não houve coincidência de períodos de exercício dos cargos aludidos. É amplamente aceita pela jurisprudência desta Corte a possibilidade de averbação de tempo de serviço por servidor que renuncia a aposentadoria em determinado cargo, para aposentar-se em outro (cf. Decisão nº 325/98 - Segunda Câmara, Decisão nº 3/99 - Primeira Câmara, Decisão nº 179/99 - Primeira Câmara, Decisão nº 48/2001 - Segunda Câmara).’ 7.4 Assim, para que o interessado possa se aposentar no cargo de Procurador da extinta LBA é necessário que renuncie da aposentadoria do cargo de Assistente Social, exercido no Ministério da Justiça. Ademais, deverá averbar junto ao MPAS o período de tempo que exerceu exclusivamente neste cargo, portanto, excluindo o período de exercício concomitante nos dois cargos. (Acórdão TCU nº 209/2004-Plenário, Rel. Ministro Lincoln Magalhães da Rocha, sessão de 10/03/2004 - grifo nosso)
Acórdão nº 1.468/2005 - TCU - PLENÁRIO
Sumário: Consulta. Câmara dos Deputados. Acumulação dos proventos de aposentadoria, em um órgão, com os vencimentos e o exercício de cargo efetivo, em outro. Renúncia da aposentadoria já na vigência da Emenda Constitucional 41/2003, com o intuito de averbar o tempo de serviço, nela anteriormente empregado, tendo em vista a obtenção de nova e mais benéfica inativação. Impossibilidade de renúncia com efeitos retroativos. Inexistência de direito adquirido a estatuto jurídico. Precedentes do TCU e do STJ. A aposentadoria caracteriza-se como direito disponível, cuja renúncia é sempre possível. Possibilidade de contagem do tempo de serviço, com o intuito de obter nova aposentadoria, com sujeição às regras das Emendas Constitucionais 41/2003 e 47/2005. Conhecimento. Resposta ao consulente. Arquivamento
VOTO REVISOR
Solicitei vista dos autos deste processo em razão da relevância da matéria, cujo deslinde poderá afetar a relação jurídica existente entre a Administração Federal e milhares de servidores públicos concursados, mas detentores de uma aposentadoria anterior, do regime próprio ou do regime geral de previdência.
A tese do relator quanto à impossibilidade de conceder efeitos retroativos à renúncia é irretocável e encontra-se em consonância com a jurisprudência da Corte Superior de Justiça (vide MS 14.523-SP).
Se até véspera da publicação da Emenda Constitucional n.º 20/1998 o servidor não havia ao menos formulado seu pedido de renúncia de modo a possibilitar a contagem de tempo de serviço necessário à aposentação, é de concluir que, até aquele momento, não havia implementado as condições para a aposentadoria.
Apenas com a renúncia e com o conseqüente cancelamento dos pagamentos pode-se cogitar na concessão do novo benefício, mormente quando é vedada a acumulação de duas aposentadorias. Uma vez que a concessão é regida pelas normas vigentes no momento em que os requisitos legais e constitucionais são implementados, o servidor não pode ter sua aposentadoria regulada por normas já revogadas.
Dessarte, considero que a matéria foi tratada com propriedade, razão pela qual acompanho o eminente relator Walton Alencar Rodrigues.
9. Acórdão:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/92, em:
9.1. conhecer da consulta para respondê-la nos seguintes termos:
9.1.1. apenas após a efetiva renúncia da aposentadoria anterior, o tempo de serviço que lhe deu suporte e foi nela empregado pode ser novamente utilizado para respaldar a aquisição de direito à nova aposentadoria, ou seja, somente a partir desse momento, pode haver a transmutação da mera expectativa de direito em direito adquirido, vedada a concessão de efeitos retroativos ao ato de renúncia, regendo-se, desse modo o novo ato de aposentadoria pelo direito positivo vigente por ocasião do implemento dos seus requisitos;
9.2. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; e
9.3. arquivar o presente processo. (Acordão TCU nº 1.468/2005 - PLENÁRIO, Rel. Ministro Walton Alencar Rodrigues, sessão de 21/9/2005, grifo nosso)
AS decisões são claras. O caráter contributivo assumido pelo RPPS pós-reforma, à equivalência com o RGPS, não se erigiu como elemento capaz de infirmar o direito à renúncia à aposentadoria. Aliás, pode-se afirmar que a aposentadoria no campo do RPPS sempre foi tida como um direito disponível. E essa disponibilidade lhe foi garantida sob o escopo de um direito passível de desistência, passível de ato de vontade de seu titular, não obstante as ingerências do regime jurídico-administrativo sobre essa relação, a exemplo da vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, à cassação de aposentadoria, aos efeitos do tempo de serviço/contribuição, dentre outros.
No mais, resta dizer que não existe norma impeditiva à desaposentação no RPPS, diversamente do que se encontra atualmente do RGPS sob entendimento oferecido pelo STF.
Historicamente, portanto, verifica-se que o RPPS parece ter inaugurado a viabilidade de desaposentação, sempre em sentido favorável na busca pelo melhor benefício.