Introdução
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) é uma autarquia do Governo Federal brasileiro acoplada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social que tem como finalidade receber as contribuições para a sustentação do Regime Geral da previdência social, sendo também responsável pelas concessões dos benefícios previdenciários previstos pelo ordenamento jurídico.
No presente trabalho abordaremos de forma sucinta o modo de como os direitos previdenciários são concedidos pela autarquia e quais são os tipos de benefícios ofertados.
Após, e com enfoque especial trataremos o modus operandi de como os benefícios previdenciários são suspensos e/ou extintos, quais os procedimentos devem ser seguidos, e se há responsabilidade civil quando não forem respeitados os procedimentos previstos em lei, sempre tendo como guia o art. 37, §6° da Constituição Federal que trata da responsabilidade civil objetiva da Administração Pública.
Por último colacionamos jurisprudências acerca do tema de diferentes tribunais, inclusive dos tribunais superiores.
1. Instituto Nacional de Seguro Social
A criação do INSS tem como fundamento a lei 8.029 de 12 de abril de 1990, que em seu artigo 17 asseverou que “o Poder Executivo está autorizado a instituir o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, como autarquia federal, mediante fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social - IAPAS, com o Instituto Nacional de Previdência Social - INPS”
O acrograma INSS significa “Instituto Nacional do Seguro Social”, é uma autarquia do Governo Federal brasileiro acoplada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social que tem como finalidade receber as contribuições para a sustentação do Regime Geral da previdência social.
O INSS por receber as contribuições para a Previdência Social fica responsável pelo pagamento dos benefícios previdenciários, tais como: aposentadoria, auxílio-doença, pensão por morte, auxílio-acidente e outros direitos.
Para ser um beneficiário do INSS em regra o cidadão necessita colaborar de modo mensal com a previdência, essa contribuição pode ser realizada de forma autônoma ou mediante descontos realizados pelo empregador em um emprego registrado.
1.1. Tipos de benefícios previdenciários
De acordo com o site institucional da previdência “Benefícios consistem em prestações pecuniárias pagas pela Previdência Social aos segurados ou aos seus dependentes” como “forma a atender a cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; maternidade e adoção; salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; e pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes”.
No ordenamento jurídico brasileiro existem diversos auxílios previdenciários, vejamos alguns deles, sempre indicando e citando a legislação que os ampara:
a) Amparo assistencial ao idoso (Lei n° 8742 de 1993);
b) Amparo assistencial ao portador de deficiência (Lei n° 8.742/93);
c) Aposentadoria especial (Lei n° 8.213/91);
d) Aposentadoria por idade (Lei n° 8.213/91);
e) Aposentadoria por invalidez por acidente do trabalho (Lei n° 8.213/91);
f) Aposentadoria por invalidez previdenciária (Lei n° 8.213/91);
g) Aposentadoria por tempo de contribuição (Lei n° 8.213/91);
h) Aposentadoria por tempo de serviço de professor (Emenda Constitucional n° 20/98);
i) Auxílio-acidente por acidente do trabalho (Lei n° 8.213/91);
j) Auxílio-acidente previdenciário (Lei n° 8.213/91);
k) Auxílio-doença por acidente do trabalho (Lei n° 8.213/91);
l) Auxílio-doença previdenciário (Lei n° 8.213/91);
m) Auxílio-reclusão (Lei no 8.213/91);
n) Salário-maternidade (Lei no 8.213/91)
o) Dentre outros
Todos esses benefícios acima indicados devem ser requeridos obrigatoriamente de forma administrativa por aqueles que se acham no direito de receberem, ou seja, aqueles que a lei indicar como beneficiários.
1.2. Requerimento do Benefício
Os benefícios devem ser obrigatoriamente requeridos juntos a uma das agencias do INSS espalhadas pelo País, sendo a forma costumeira de realizar os pedidos por meio de agendamentos que podem ser realizados junto ao site institucional do INSS (http://www.previdencia.gov.br/ ) ou por telefone de modo gratuito no n° 135.
1.3. Obrigatoriedade da prévia negativa administrativa para ingresso judicial
Em regra não se precisa para ingressar no Poder Judiciário protocolar qualquer pedido administrativo, com a consequente recusa do requerimento pela Administração Pública, quando houver direitos lesados, pois o art. 5° da Constituição Federal aduz que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
O Poder Judiciário pode e deve ser acionado quando o titular de algum direito tiver suas garantias não observadas, exemplos: foi submetido à tortura (art. 5°, III da CF); b) teve sua casa penetrada sem seu consentimento (art. 5°, XI da CF); c) foi compelido a associar-se alguma entidade (art. 5, XX da CF); todos esses acontecimentos são espécies de lesões a direitos subjetivos, no qual pode o interessado buscar a tutela jurisdicional sem que necessariamente precise-se de uma negativa junto ao Poder Executivo, ou seja, negativa administrativa.
Mas, quando o assunto é de matéria previdenciária (conforme são os benefícios previdenciários) tal como abordado neste artigo, o ordenamento jurídico é bastante claro que se deve obter uma negativa administrativa para que nasça o direito de ingressar com o pedido judicial, constituindo-se uma exceção à regra.
Apenas tem que se ter em mente que a exigência do prévio requerimento administrativo não deve ser confundida com o exaurimento da via administrativa.
O exaurimento denota que o interessado não precisa recorrer até a última instância administrativa para depois provocar o Judiciário, bastando apenas que o órgão da administração negue seu requerimento, ou seja, ofereça resistência a sua pretensão.
Para elucidar a questão seguem jurisprudências sobre o assunto:
“PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. PEDIDO DE REVISÃO DA RMI. PENSÃO POR MORTE ORIGINÁRIA DE BENEFÍCIO DE INCAPACIDADE. ART. 29, II, DA LEI Nº 8.213/91. AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO FEITO. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL. ART. 267, VI, DO CPC. HIPÓTESE DO ENUNCIADO Nº 103 DAS TURMAS RECURSAIS DOS JUIZADOS FEDERAIS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. I - Caso em que a apelante se insurge contra a sentença que extinguiu o processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, ante a ausência de requerimento administrativo, em ação ajuizada com o fim de obter a revisão da RMI de seu benefício previdenciário de pensão por morte, originária de benefício de incapacidade, para que fossem considerados, no cálculo inicial, os 80% maiores salários-de-contribuição, nos termos do art. 29, II, da Lei nº 8.213/91. II - Observa-se que o INSS sequer teve oportunidade de tomar ciência da possível alteração dos salários-de-contribuição, a ensejar a pretendida revisão, o que acarreta a carência de uma das condições da ação, tornando-se impossível o seu prosseguimento. III - A exigência do prévio requerimento administrativo não deve ser confundida com o exaurimento da via administrativa. Este último significa que o autor não precisa recorrer até a última instância administrativa, interpondo recursos enquanto possível, para depois provocar o Judiciário. Basta que o órgão da administração negue seu pedido, ou seja, ofereça resistência à pretensão, ou que demore por tempo superior ao aceitável para analisar o pleito. IV - Considerando, ademais, que quando a autora ingressou com a ação, como bem destacou o i. magistrado na sentença, já havia sido restabelecido o entendimento que vigorava antes da edição do Memorando nº 19, que suspendeu o processamento da revisão em comento, verifica-se haver falta de interesse de agir da segurada na presente demanda judicial, em 13/06/2011, quando ajuizado o feito, encontrava-se em vigor o Memorando Conjunto nº 21/DIRBEN/INSS, de 15/04/2010, dispondo sobre a revisão administrativa de acordo com o art. 29, II, da Lei nº 8.213/91, assim constando no seu item 4.3: “as revisões para o recálculo dos benefícios serão realizadas mediante requerimento do interessado ou automaticamente, quando processada revisão por qualquer motivo”. V - Precedente desta Corte, bem como Enunciado nº 103 das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais do Estado do Rio de Janeiro (“Considerando que o INSS vem implantando administrativamente a revisão da RMI dos benefícios de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, pensão por morte (concessão originária) e auxílio-reclusão (concessão originária), na forma do art.29, II, da Lei nº 8.213/91, falece ao segurado interesse de agir na ação judicial que postula tal revisão, ajuizada após a publicação deste enunciado, sem prévio requerimento administrativo ou inércia da Administração Pública por período superior a 45 dias, se requerido administrativamente. Fundamentos: Atos Administrativos Memorandos-Circulares nº 21/DIRBEN/PFEINSS e 28/INSS/DIRBEN”). VI - De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa. VII - Apelação a que se nega provimento. (grifos nossos).
“PREVIDENCIÁRIO- PRETENSÃO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA DIRETAMENTE PELO JUDICIÁRIO - AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO - CARÊNCIA DE AÇÃO - EXTINÇÃO DO PROCESSO - NÃO VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ENUNCIADO Nº 77 DO FONAJEF. 1. A ausência de prévio requerimento administrativo junto ao órgão previdenciário importa em ausência de interesse de agir, uma das condições da ação, não se confundindo com a desnecessidade de exaurimento da via administrativa. Como no presente caso não há requerimento administrativo formulado pela autora, constata-se que a Administração Pública não examinou a pretensão, não havendo como saber se esta poderia ser satisfeita sem a necessidade da via judicial, ainda que haja contestação pela autarquia ré, pois o interesse processual é condição da ação, e não sendo provado de plano, dá ensejo à extinção do processo sem julgamento do mérito. 2. Mesmo considerando que cada caso possui as suas próprias peculiaridades, e há precedentes, com base no princípio da celeridade e economia processual, em que se supera esta questão, especialmente quando o processo já tramitou por tempo razoável e chega ao Tribunal com uma sentença de mérito, o fato é que, in casu, restou evidenciado que a autora não pretendia, desde o início, ingressar com pedido administrativo para obter a concessão do seu benefício. A via judicial não pode ser usada para substituir a via administrativa como meio mais eficaz de se conquistar o pleito, fazendo do Poder Judiciário um trampolim para deixar de submeter o pleito à via administrativa, que é a regra. 3. De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (•a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito–), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa.4. •o ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo– (Enunciado 77 do FONAJEF). 5. No caso em tela, não há nenhuma situação excepcional que autorizaria superar a regra geral para os pedidos de concessão de benefício. 6. Apelação a que se nega provimento.” (negritei).
De acordo com o enunciado 77 do FONAJEF (Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais) “O ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo” entendimento também que se coaduna com a melhor doutrina.
2. Procedimento de suspensão e/ou extinção de benefício previdenciário
Depois de todos os procedimentos para obtenção do benefício previdenciário, seja ele qual for, e do jeito que fora realizado (perícia, análise documental e etc), o beneficiário receberá mensalmente um quantia no qual poderá viver de dignamente, ou pelo menos de modo mais digno.
Preenchidos os requisitos da lei, o requerente fará jus ao seu benefício, e as garantias que ele lhe traz, só podendo seu benefício ser suspenso ou extinto caso sejam respeitados os mesmos procedimentos administrativos resultantes do deferimento do benefício, ou seja, devem ser respeitados os princípios do contraditório e ampla defesa previsto no art. 5, LV da Constituição Federal (e legislação complementar), verbis: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
A Administração Pública jamais deverá suspender e/ou extinguir benefício previdenciário sem ofertar espaço de defesa para o beneficiário, pois é direito constitucional dos brasileiros e residentes no país o uso do contraditório e da ampla defesa, seja no processo administrativo ou judicial, com os meios e recursos a ele inerentes.
O contraditório pode ser definido pela expressão latina audiatur et altera pars, que quer dizer “ouça-se também a outra parte”. Este princípio consiste no direito do beneficiário da previdência de ser ouvido antes da suspensão e/ou extinção do benefício, e caso não seja, a decisão de suspender e ou mesmo extinguir o auxílio será tido por nula, vez que afronta direito constitucional.
Oportuno transcrever a definição de contraditório do festejado processualista Nelson Nery Junior:
“Por contraditório deve entender-se, de um lado, a necessidade de dar conhecimento da existência da ação e de todos os atos do processo às partes, e, de outro, a possibilidade de as partes reagirem aos atos que lhe sejam desfavoráveis. Os contendores têm direito de deduzir suas pretensões e defesas, de realizar as provas que requereram para demonstrar a existência de seu direito, em suma, direito de serem ouvidos paritariamente no processo em todos os seus termos.”
O contraditório é corolário do Estado de Direito, a sua não observação em qualquer das instâncias e procedimentos, inclusive quando trata-se de beneficio previdenciário, leva o processo a uma ilegalidade tão profunda que não pode ser convalidada pela Administração Pública.
O princípio da ampla defesa é o princípio que afiança a defesa no domínio mais abarcante admissível. É a segurança de que a defesa é o mais autêntico dos direitos do homem. É princípio básico da ampla defesa que não pode haver restrição infundada de defesa, ou seja, se existir falta de defesa mesmo no processo administrativo de suspensão e/ou extinção de benefício previdenciário este poderá ser invalidado.
Além dos princípios acima citados, a Administração Pública deve necessariamente observar os seguintes princípios: a) da legalidade; b) finalidade; c) motivação; d) razoabilidade; e) proporcionalidade; f) moralidade; g) ampla defesa; h) contraditório; i) segurança jurídica; j) interesse público; k) e eficiência (Lei 9784 de 1999 que regula o procedimento administrativo no âmbito federal).
È certo que se Administração Pública tentar suspender o benefício ela terá de observar os princípios acima citados, ofertando espaço para que o beneficiário venha a se defender no processo, não o fazendo, a Administração estará incorrendo em erro, sujeito a reparação por danos morais e materiais.