INTRODUÇÃO
Conforme já amplamente noticiado nos mais variados meios de comunicação social, no dia 14 de dezembro de 2016, foi publicada a Resolução nº 400/2016 da ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), tendo como propósito estabelecer as condições gerais aplicáveis ao transporte aéreo regular de passageiros, doméstico e nacional.
Não obstante tenha sido determinado o prazo de vacatio legis de 90 (noventa) dias para que a posteriori[1] surta os seus efeitos jurídicos, a divulgação do referido ato normativo, por si só, causou muita repercussão não somente no meio jurídico, mas, sobretudo, em toda a comunidade brasileira.
Essa repercussão se deu principalmente porque a ANAC, a pretexto de regulamentar as informações sobre as bagagens, editou alguns dispositivos normativos, cuja validade é, no mínimo, um tanto quanto duvidosa.
Porém, antes de expor essa polêmica das bagagens no transporte aéreo, é importante tecer alguns breves comentários.
NATUREZA E COMPETÊNCIA DA ANAC
A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério da Defesa, foi criada pela Lei Federal nº 11.182/2005.
De fato, conforme se extrai dos arts. 2º e 5º da Lei Federal nº 11.182/2005:
“Art. 2º. Compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária.”
“Art. 5º. A ANAC atuará como autoridade de aviação civil, assegurando-se-lhe, nos termos desta Lei, as prerrogativas necessárias ao exercício adequado de sua competência.”
Ademais, à ANAC cabe, por meio de sua Diretoria, inclusive exercer o poder normativo, segundo o disposto no art. 11, V, da Lei Federal nº 11.182/2005:
“Art. 11. Compete à Diretoria:
(...)
V – exercer o poder normativo da Agência;”
Sendo assim, parece que não há dúvidas de que a ANAC poderá, no exercício da sua competência, estabelecer atos normativos que visam atender a sua competência, como no caso da edição da Resolução nº 400, de 13 de dezembro de 2016, com o fim de estabelecer as condições de transporte aéreo.
DEFESA DO DIREITO DO CONSUMIDOR
De se ressaltar que a defesa do consumidor é, sobretudo, uma imposição constitucional, cuja importância é indiscutível, porquanto, além de ser um direito e garantia fundamental constituindo-se uma verdadeira cláusula pétrea[2] (limitação material ao poder de reforma constitucional), também é um dos princípios da ordem econômica, cabendo ao Estado o seu efetivo cumprimento, nos seguintes termos constitucionais:
“Art. 5º.
(...)
XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;”
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
V - defesa do consumidor;”
Sobre a defesa do consumidor no plano constitucional, o doutrinador José Afonso da Silva faz a seguinte afirmação:
“Realça de importância, contudo, sua inserção entre os direitos fundamentais, com o que se erigem os consumidores à categoria de titulares de direitos constitucionais fundamentais. Conjugue-se a isso com a consideração do art. 170, V, que eleva a defesa do consumidor à condição de princípio da ordem econômica. Tudo somado, tem-se o relevante efeito de legitimar todas as medidas de intervenção estatal necessárias a assegurar a proteção prevista.”[3]
No plano infraconstitucional, ainda há a Lei Federal nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor), que estabelece normas de proteção e defesa do consumidor, de ordem pública e interesse social e, inclusive, veda, no seu art. 39, em rol meramente exemplificativo, as práticas comerciais consideradas abusivas:
I - condicionar o fornecimento de produto ou de serviço ao fornecimento de outro produto ou serviço, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos;
II - recusar atendimento às demandas dos consumidores, na exata medida de suas disponibilidades de estoque, e, ainda, de conformidade com os usos e costumes;
III - enviar ou entregar ao consumidor, sem solicitação prévia, qualquer produto, ou fornecer qualquer serviço;
IV - prevalecer-se da fraqueza ou ignorância do consumidor, tendo em vista sua idade, saúde, conhecimento ou condição social, para impingir-lhe seus produtos ou serviços;
V - exigir do consumidor vantagem manifestamente excessiva;
VI - executar serviços sem a prévia elaboração de orçamento e autorização expressa do consumidor, ressalvadas as decorrentes de práticas anteriores entre as partes;
VII - repassar informação depreciativa, referente a ato praticado pelo consumidor no exercício de seus direitos;
VIII - colocar, no mercado de consumo, qualquer produto ou serviço em desacordo com as normas expedidas pelos órgãos oficiais competentes ou, se normas específicas não existirem, pela Associação Brasileira de Normas Técnicas ou outra entidade credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Conmetro);
IX - deixar de estipular prazo para o cumprimento de sua obrigação ou deixar a fixação de seu termo inicial a seu exclusivo critério;
IX - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, diretamente a quem se disponha a adquiri-los mediante pronto pagamento, ressalvados os casos de intermediação regulados em leis especiais;
X - elevar sem justa causa o preço de produtos ou serviços.
(...)
XII - deixar de estipular prazo para o cumprimento de sua obrigação ou deixar a fixação de seu termo inicial a seu exclusivo critério.
XIII - aplicar fórmula ou índice de reajuste diverso do legal ou contratualmente estabelecido.
REPERCUSSÃO JURÍDICA DA RESOLUÇÃO Nº 400/2016 DA ANAC
A Resolução nº 400/2016 da ANAC sofreu e ainda sofre sérias críticas, porém não em relação a todo o seu texto normativo. Na verdade, a repercussão gira, de forma mais intensa, em torno do art. 13 e do § 2º do art. 14, cuja redação normativa, respectivamente, é a seguinte:
“Art. 13. O transporte de bagagem despachada configurará contrato acessório oferecido pelo transportador.
§ 1º A bagagem despachada poderá sofrer restrições, nos termos desta Resolução e de outras normas atinentes à segurança da aviação civil.
§ 2º As regras referentes ao transporte de bagagem despachada, ainda que realizado por mais de um transportador, deverão ser uniformes para cada trecho contratado.”
“Art. 14. O transportador deverá permitir uma franquia mínima de 10 (dez) quilos de bagagem de mão por passageiro de acordo com as dimensões e a quantidade de peças definidas no contrato de transporte.
(...)
§ 2º O transportador poderá restringir o peso e o conteúdo da bagagem de mão por motivo de segurança ou de capacidade da aeronave.”
Segundo o disposto no art. 13 da Resolução nº 400/2017, o serviço de transporte de bagagem despachada configurará um contrato acessório, diferentemente do que era estabelecido no revogada Resolução nº 676/2000 da ANAC, que, aliás, admitia a nota de bagagem como prova da constituição do contrato de transporte aéreo, in verbis:
“Art 1º. O transporte aéreo de pessoas, de coisas e de cargas será realizado mediante contrato entre o transportador e o usuário.
Parágrafo único. Constituem provas do contrato de transporte aéreo o bilhete de passagem para o transporte de pessoas, a nota de bagagem para o transporte de coisas e o conhecimento aéreo para o transporte de cargas.”
Se a nota de bagagem já poderia servir como prova de constituição do próprio contrato de transporte aéreo, é evidente que o serviço de bagagem já constituía um único contrato, e não um contrato acessório.
Assim, vê-se claramente que a ANAC, por meio da Resolução nº 400/2016, pretendeu desvincular o serviço de bagagem do contrato de transporte aéreo, para, dessa forma, cobrar um valor específico para cada serviço: um para o transporte aéreo e outro para o despacho de bagagem. Logo, não é difícil enxergar que se trata de uma nova regra que pode causar prejuízos econômicos ao consumidor, ainda mais porque este é o sujeito vulnerável na relação consumerista, já que o próprio Código de Defesa do Consumidor, no seu art. 4º, I, reconhece a vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo. A propósito, ao tratar da vulnerabilidade, Bruno Miragem faz a seguinte explanação:
“A vulnerabilidade do consumidor constitui presunção legal absoluta, que informa se as normas do direito do consumidor devem ser aplicadas e como devem ser aplicadas. Há na sociedade atual o desequilíbrio entre dois agentes econômicos, consumidor e fornecedor, nas relações jurídicas que estabelecem entre si. O reconhecimento desta situação pelo direito é que fundamenta a existência de regras especiais, uma lei ratione personae de proteção do sujeito mais fraco da relação de consumo.”[4]
O art. 14, por sua vez, dispõe que o transportador deverá permitir uma franquia mínima de 10 (dez) quilos de bagagem de mão por cada passageiro. Nesse ponto, até foi mais vantajoso ao consumidor, pois houve um acréscimo da franquia mínima, considerando que a revogada Resolução nº 676/2000 previa:
“Art. 42. Nas linhas domésticas, é facultado ao passageiro conduzir, como bagagem de mão, objetos de uso exclusivamente pessoal, livre de pagamento de tarifa ou de frete, condicionados aos seguintes requisitos:
a) que o peso total não exceda a 05 (cinco) quilogramas e que a soma de suas dimensões (comprimento + largura + altura) não seja superior a 115 (cento e quinze) centímetros;”
No entanto, o parágrafo único do mesmo art. 14 da novel Resolução autorizou ao transportador a faculdade de restringir o peso e o conteúdo da bagagem de mão por motivos de segurança ou de capacidade de aeronave, sem que, porém, tenha estabelecido critérios objetivos para tanto.
Aliás, é por isso que o Ministério Público Federal ajuizou a ação civil pública nº 0002138-55.2017.4.03.6100, em face da ANAC, perante a 22ª Vara Federal da Subseção Judiciária de São Paulo, requerendo exatamente a suspensão imediata do art. 13 e do parágrafo único do art. 14, ambos da Resolução nº 400/2016, assim o fazendo com base no art. 4º[5] da Lei Federal nº 8.437/92.
Ajuizada a respectiva ação civil pública no dia 13/03/2017, o Juiz Federal José Henrique Prescendo, após apreciar o pedido liminar de suspensão dos dispositivos impugnados, concedeu a medida liminar pleiteada, para suspender a vigência dos arts. 13 e 14, § 2º, da Resolução nº 400/2016. Na decisão de primeira instância, foi reconhecido que a ANAC não cumpriu o seu dever constitucional de promover a defesa dos direitos e interesses do consumidor, isso porque não garantiu um mínimo de direitos em favor do consumidor.
Segundo o magistrado de primeira instância, não se pode admitir que a bagagem despachada é um contrato acessório, uma vez que tal obrigação gera a prática abusiva de “venda casada”[6], vedada pelo Código de Defesa do Consumidor. Quanto à franquia de 10 (dez) quilos da bagagem de mão, prevista no art. 14, também não há uma garantia real ao consumidor, posto que o transportador poderá restringir esta franquia, sem que tenham sido previstos critérios objetivos que impeçam o uso abusivo dessa restrição.
Em consequência da decisão de primeiro grau, a ANAC, não satisfeita, requereu, em segunda instância, a suspensão de execução da liminar (autos n.º 5001695-83.2017.4.03.0000) junto ao TRF da 3ª Região, alegando, em síntese, que a liminar concedida violou gravemente a ordem pública e o princípio da separação dos poderes, ao não permitir a integral vigência da Resolução nº 400/2016, que foi editada pela ANAC, órgão competente para regulamentar o setor de aviação nos termos da Lei Federal nº 11.182/2005.
O Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por sua vez, na apreciação do pedido de suspensão de medida liminar, proposto pela ANAC, decidiu pelo seu indeferimento, ao argumento de que a decisão do juiz “a quo” não ultrapassou os limites da Constituição Federal de 1988, pois que fora fundamentada com base na primazia dos interesses dos consumidores frente às empresas de transporte aéreo. Além do mais, não há indícios de que a suspensão dos arts. 13 e 14, § 2º, da Resolução nº 400/2016 (ANAC) irão ocasionar grave risco de lesão à ordem pública (ordem administrativa). Por fim, ainda, ficou assentado na decisão do TRF que a ANAC:
“Não assegurou aos consumidores, pólo mais frágil da relação entabulada com as empresas de transporte aéreo, um mínimo de direitos protecionistas claros e em consonância com o Código de Defesa do Consumidor.”[7]
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É certo que a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), no exercício de sua competência e do seu poder normativo, poderá criar atos normativos, como no caso da edição da Resolução nº 400, de 13 de dezembro de 2016, com o fim de estabelecer as condições de transporte aéreo, ante o permissivo da Lei Federal nº 11.182/2005.
Porém, a competência da ANAC para regulamentar o sistema de aviação civil não pode afastar o cumprimento do Estado de garantir a proteção mínima de direitos do consumidor, que é imposição tanto do art. 5º, XXXII, c/c art. 170, V, ambos da Carta Magna de 1988, quanto do Código de Defesa do Consumidor.
Logo, por força da suspensão liminar da vigência do art. 13 e do art. 14, § 2º, da Resolução nº 400/2016 da ANAC, cuja decisão foi fundamentada com base na primazia dos interesses dos consumidores (sujeitos vulneráveis) frente às empresas de transporte aéreo, nenhuma empresa de transporte aéreo poderá cobrar taxa específica para o despacho de bagagem, assim como também não poderá restringir a franquia mínima de 10 (dez) quilos da bagagem de mão sem a fixação de critérios objetivos, sob pena de não se assegurar ao consumidor uma proteção mínima de direitos e, em consequência, violar os preceitos da Constituição Federal de 1988 e do Código de Defesa do Consumidor.
REFERÊNCIAS:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 25 mar. 2017.
____. Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 12 set. 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8078.htm>. Acesso em: 25 mar. 2017.
____. Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 01 jul. 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8437.htm>. Acesso em: 25 mar. 2017.
____. Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 28 set. 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11182.htm>. Acesso em: 25 mar. 2017.
____. Resolução nº 400, de 13 de dezembro de 2016. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 14 dez. 2016. Disponível em: <http://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao1/resolucoes/resolucoes2016/resolucao-no-400-13-12-2016>. Acesso em: 25 mar. 2017.
MIRAGEM, Bruno Nunes Barbosa. Direito do Consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
TRF 3ª Região. Suspensão de Liminar nº 5001695-83.2017.4.03.0000, julgado em 14/03/2017.
[1] A Resolução nº 400 da ANAC entrou em vigor no dia 14 de março de 2017.
[2] Art. 60, § 4º, IV CF/88: não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais.
[3] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 262-263.
[4] MIRAGEM, Bruno Nunes Barbosa. Direito do Consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p.18.
[5] “Art. 4º, Lei nº 8.437/92: “Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
[6] “Art. 39, CDC: “É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços, dentre outras práticas abusivas:
I - condicionar o fornecimento de produto ou de serviço ao fornecimento de outro produto ou serviço, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos.”
[7] TRF 3ª Região. Suspensão de Liminar nº 5001695-83.2017.4.03.0000, julgado em 14/03/2017.