Resumo: O presente artigo possui a finalidade de elucidação da relevância da atuação do Ministério Público, enquanto guardião dos interesses individuais indisponíveis, na esfera de efetivação das políticas sociais, sobretudo, após a inovadora feição que foi atribuída à instituição pela Carta Magna de 1988, e amplitude das incumbências constitucionais perante a sociedade, aliada à legitimidade de seus membros na tutela de direitos difusos e coletivos, e perfil resolutivo para salvaguardar a dignidade humana, formal e materialmente. Neste sentido, no deslinde da exposição, serão elencados os instrumentos coligidos pelo Parquet para adoção de medidas face à miserabilidade, sobretudo, de natureza extraprocessual, em evolução à postura “demandista”, ao se firmar como protetor e protagonista das políticas sociais, sem prejuízo de sua independência funcional.
Palavras-chave: Parquet; guardião social; capacidade interventora; políticas públicas; miserabilidade
INTRODUÇÃO
Com o fito de compreensão do regime jurídico que delineia o perfil institucional do Ministério Público atual, de início, insta salientar que a Constituição da República, além de, precipuamente, dotar o órgão de maior autonomia funcional, lhe outorgou garantias e atribuições que elevaram a sua vocação social, cuja capacidade interventora, desde então, coaduna com o paradigma democrático instituído e assegura o exercício dos direitos humanos.
Para tanto, a distinta classificação constitucional, que supera aquela notória instituição voltada à persecução penal (órgão acusatório), possibilita a ponderação que o Parquet representa um legítimo paladino da Justiça, pois, defensor imediato dos interesses de cristalina relevância social, em confronto às mazelas crônicas existentes, de modo a prevalecer o bem comum.
Noutro vértice, desvinculada de quaisquer estruturas hierárquicas das demais funções estatais e aliada à ausência de relação de submissão à autoridade estranha a seus quadros funcionais, a instituição em tela, como “órgão agente”, pode transformar a realidade de muitos, em consonância à efetivação dos princípios emanados da Lei Maior, dentre eles, os relativos às políticas sociais.
Isto porque as incumbências ministeriais, sob a égide do Estado Democrático de Direito, asseguram a defesa de uma ordem social na qual prevaleça a proteção da pessoa humana e seus atributos, segundo os postulados jurídicos, como mandatário constitucional, ainda que isto signifique prospectar uma utopia, combativamente, em face de um país envolto na miserabilidade.
No entanto, em que pese o decurso de quase três décadas, desde o surgimento do renovado órgão, cuja vocação se baseia, singularmente, na transformação social diuturna, o terreno ainda é volúvel, considerando que o Ministério Público encontra reveses práticos que obstaculizam a plenitude de sua atuação, a contento, dentre eles, a inércia do Poder Público na efetivação de políticas sociais, em detrimento dos direitos fundamentais.
Ora, embora a CRFB/1988 seja nominada como marco de redemocratização pátria, em virtude da participação popular e idealismo para evolução, na realidade, apura-se a gravidade da deficiência na implantação e cumprimento dos direitos essenciais, em seu mínimo social, o que atrai a intervenção ministerial, em todas as Promotorias de Justiça dos Estados.
É de se consignar, igualmente, que o Promotor de Justiça detém o potencial e a legitimidade para contribuir, sob o prisma da eficácia, para a valoração da cidadania, fortalecimento do Estado Democrático de Direito e primazia à tutela dos direitos difusos e coletivos, sociais e individuais indisponíveis, em autêntica cisão com o positivismo do século passado (direito liberal).
Pelo exposto, o presente ensaio tem o propósito de explanação sobre os mecanismos disponíveis ao Ministério Público (demandista e resolutivo), com enfoque no caráter extrajurisdicional, no âmbito estadual, para a consecução dos resultados concretos na efetivação das políticas sociais, bem como acerca da relevância da instituição para dignificação humana, como missão primeva.
INTERESSES SOB A TUTELA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição de República concede ao Ministério Público a natureza de instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, e lhe incumbe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127, caput).
A despeito do tema vergastado, prelecionam Cleber Masson, Adriano Andrade e Landolfo Andrade (ANDRADE, 2013, p. 84):
[...] Algumas vezes, a Constituição ou a lei atribuem ao Parquet a promoção da ação civil pública para a tutela de interesses difusos, coletivos, ou individuais homogêneos específicos. Nesse passo, por exemplo, a Constituição Federal lhe incumbe de propor ação civil pública para a defesa do patrimônio público e social e do meio ambiente (art. 129, III); a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – LPNMA (Lei 6.938/1981), no seu art. 14, § 1.º, concede-lhe a legitimidade para promover as ações voltadas à responsabilidade civil por danos ambientais (trata-se de direitos difusos); a Lei 7.853/1989 atribui-lhe a propositura de ações civis públicas para a proteção dos direitos difusos e coletivos das pessoas portadoras de deficiência (art. 3.º); a Lei 7.913/1989 outorga-lhe a legitimação para a ação de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários (direitos individuais homogêneos); o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA (Lei 8.069/1990) – encarrega-lhe da defesa dos direitos supraindividuais afetos às crianças e adolescentes (arts. 201, V, e 210); o Código de Defesa do Consumidor – CDC – confere-lhe a defesa coletiva dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos dos consumidores e das vítimas (art. 82, I, c/c o art. 81, parágrafo único); e o Estatuto do Idoso – EI (Lei 10.741/2003) – outorga-lhe, entre outras incumbências, a defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos do idoso (art. 74, I).
Frise-se sobre a pertinência temática que o Parquet possui legitimação para agir na defesa de direitos transindividuais de qualquer espécie, caso persevere a relevância social, sobretudo, no cenário atual de flagrantes lesões aos direitos sociais dos titulares, segundo a CRFB/1988, que dispõe acerca da promoção de ações civis públicas para a defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente, e “de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, III).
De seu turno, Emerson Garcia (GARCIA, 2014, p. 97) aduz a existência de um equívoco perpetrado na compreensão que, no tocante aos interesses individuais indisponíveis, a atuação ministerial esteja umbilicalmente condicionada à explícita autorização da legislação infraconstitucional:
[...] Essa conclusão torna-se nítida ao constatarmos que, por imperativo constitucional, o Ministério Público é instituição vocacionada à defesa dos interesses “individuais indisponíveis”. A indisponibilidade do interesse, como é intuitivo, deve ser definida em momento antecedente ao próprio delineamento da legitimidade processual, afinal, somente se pode definir quem defenderá um dado interesse após a sua individualização. Assim, constatando-se que o interesse é indisponível, a legitimidade do Ministério Público para defendê-lo, como substituto processual, decorre da própria Constituição; a legislação constitucional, nesse caso, ostenta caráter essencialmente pedagógico e orientador.
Os interesses sociais, por sua vez, transcendem a individualidade dos distintos valores que neles estão ínsitos, sendo primordiais à sociedade, sem exceções de cunho excludente, motivo pelo qual será legítima a defesa de interesses individuais, ainda que não sejam indisponíveis, desde que se vislumbre um interesse social em sua tutela institucional.
Ainda sobre o assunto em comento, colacionam-se as seguintes lições de Robson Renault Godinho (GODINHO, 2007, p.119-120):
[...] em nosso atual sistema normativo toda a legitimidade do Ministério Público decorre diretamente da Constituição, inclusive a substituição processual, de modo que nos parece um desvio de perspectiva negar a possibilidade de o Ministério Público ajuizar uma ação para a garantia de um direito indisponível (direito à saúde, por exemplo) sob o argumento de inexistir lei ordinária autorizativa. A partir do momento em que a Constituição confere legitimidade ao Ministério Público para a defesa de direitos individuais indisponíveis, é evidente que se trata de hipótese de substituição processual decorrente de norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata. Em suma: o Ministério Público é autorizado pela Constituição para atuar como substituto processual na defesa dos direitos indisponíveis, não havendo necessidade de previsão em lei ordinária.
É cediço que o rol de funções institucionais é meramente exemplificativo, incumbindo ao Ministério Público exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedadas a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas (CF, art. 129, IX).
A este propósito, repise-se que os interesses tutelados pelo Parquet tanto podem ser envoltos em risco pelo Estado como por outros particulares, muito embora os direitos fundamentais terem sido engendrados como direitos de defesa contra o ente governamental (eficácia vertical), e na esfera das políticas sociais, vê-se que a inércia estatal se torna potencialmente lesiva aos parâmetros mínimos de civilidade, pelo que deve ser mitigada, senão, extinta.
FACETAS CONSTITUCIONAIS DO MP: O DEMANDISTA E O RESOLUTIVO
Na esteira do escrutínio científico, Robson Renault Godinho (GODINHO, 2007, p. 76-77) realça um relevante paralelo entre o viés constitucional do Ministério Público e a teoria sobre o acesso à justiça elaborada por Mauro Cappelletti e Bryant Garth, ao assinalar os mecanismos aplicados na promoção das “três ondas” renovatórias do processo.
Na primeira onda (assistência jurídica aos hipossuficientes), define-se a atuação do Ministério Público em prol de pessoas socialmente desassistidas, como ocorre em relação à defesa de direitos indisponíveis de crianças, adolescentes, deficientes e idosos. Na segunda onda (realização de direitos transindividuais), por sua vez, refere-se à preeminência e à eficiência da atuação do Ministério Público na defesa desses direitos.
Na terceira onda, por fim (ampliação de possibilidades de acesso à justiça), ressalta a atuação extrajudicial do Ministério Público (extraprocessual), o que inaugura o tópico em epígrafe, destinado a esmiuçar o perfil ministerial hodierno. Dessarte, preceitua Marcus Paulo Queiroz Macêdo (MACÊDO, 2014, p. 44-46) que existem dois modelos esquemáticos de atuação prática de órgãos de execução de Ministério Público: o demandista e o resolutivo. Senão vejamos:
[...] O modelo demandista é o caracterizado pelo uso, por parte dos membros do Ministério Público, no exercício de suas funções institucionais, das demandas judiciais para a pacificação social, tanto na esfera cível como na criminal, seja na forma do autor (órgão agente) ou de custus iuris (órgão interveniente). [...] já o modelo resolutivo, por sua vez, é o evidenciado pela utilização de mecanismos extraprocessuais de resolução de conflitos de massa, buscando o solucionamento destes de uma forma mais efetiva e célere, com um custo social e ao erário muito menor, geralmente dispensando a sua jurisdicionalização. [...] Entrementes, deve ser ressaltado que estes modos de atuar não se excluem (antes, complementam-se), pois pode ser que ocorra (e é extremamente comum que assim se dê), uma atuação resolutiva num contexto demandista e jurisdicionalizado, a exemplo de um acordo firmado no seio de uma ação coletiva.
Segundo o autor retrocitado, os maiores exemplos da atuação nominada como resolutiva são: i) o inquérito civil e demais procedimentos investigatórios a cargo do Ministério Público; ii) a recomendação; iii) os termos de ajustamento de condutas e iv) as audiências públicas (atuação extrajudicial).
É nessa concepção, conforme observa Robson Renault Godinho (GODINHO, 2008, p. 10-15), que não se pode negar à instituição a possibilidade de se valer de todos os meios plausíveis para restaurar a integral proteção devida aos direitos indisponíveis, a fim de que não se frustrem pretensões democráticas decorrentes de situações jurídicas individuais violadas, pois essa foi a opção constitucional de um regime democrático atento à tutela de direitos, e negar a legitimidade do Ministério Público, é negar a própria Carta Magna.
No que lhe diz respeito, Gregório Assagra de Almeida (2016, p. 73), eximiamente, afirma que:
[...] O Ministério Público resolutivo, portanto, é um canal fundamental para o acesso da sociedade, especialmente das suas partes mais carentes e dispersas, a uma ordem jurídica realmente mais legítima e justa. Os membros da Instituição devem encarar suas atribuições como verdadeiros trabalhadores sociais, cuja missão principal é o resgate da cidadania e a efetivação dos valores democráticos fundamentais.
No mesmo viés, pontua Marcelo Pedroso Goulart (GOULART, 1998, p. 98):
[...] Do ângulo político, só poderemos entender o promotor de justiça como trabalhador social, vinculado à defesa da qualidade de vida das parcelas marginalizadas da sociedade, a partir do momento em que rompa as barreiras que historicamente o isolaram dos movimentos sociais, passando a articular sua ação com esses movimentos. Deve assumir o compromisso político, não apenas nos aspectos da retórica e das elaborações doutrinárias, mas, sobretudo, na atuação prática, como intelectual orgânico.
Se não bastasse, Nelson Rosenvald (ROSENVALD, 2016, p. 145-146) esclarece que:
[...] A vocação ministerial para a defesa dos interesses sociais – em detrimento à vetusta proteção do interesse público secundário – alterou o próprio foco da instituição, hoje protagonizando atividades promocionais, desfocando-se para a periferia as atribuições interventivas. É na trilha democrática do acesso à justiça, mais precisamente ao acesso ao Sistema de Justiça que se descortina a natureza do agente político do Ministério Público. Com efeito, cogitar de acesso à justiça é mitigar o âmbito de atuação ministerial, eis que a função de estabilização de relações sociais não se efetiva somente no Poder Judiciário, mas pela via extrajudicial e autônoma do inquérito civil e termo de ajustamento, resultando em soluções persuasivas e transacionais, alheias ao modelo tradicional: partes/juiz.
Visto isto, numa síntese conceitual, infere-se que a relevância conferida ao Ministério Público, na defesa do regime democrático insculpido pela Constituição Cidadã, alicerça, em última análise, o seu perfil de transformador social, sendo que tal mister exige do presentante o genuíno (e efetivo) “promover a justiça”, em ruptura à resignação conservadora que vislumbra somente a atuação custus legis, pois assume agora o papel de guardião da sociedade, custus societatis, e do próprio direito, custus juris.