A nova reforma da previdência (Proposta de Emenda à Constituição - PEC 287/2016), pretende revisar as regras do regime geral dos trabalhadores do INSS e dos regimes próprios dos servidores públicos da União, Estados e Municípios, com a justificativa de conferir maior sustentabilidade para o futuro, equilibrando as contas públicas e a situação fiscal dos entes públicos. Há justificativas de que reforçaria a capacidade de gasto público em áreas essenciais à retomada do crescimento econômico e em programas sociais, e o maior controle e previsibilidade nos gastos. A PEC altera critérios para aposentadoria em relação à idade e ao tempo de contribuição, além de modificar a forma de cálculo dos benefícios, entre outros pontos. É sugerida uma regra de transição aplicada a homens e mulheres de acordo com a idade na data de promulgação da nova emenda.
No caso dos servidores públicos, as mudanças eliminam regras de transição aprovadas anteriormente, também por meio de emendas constitucionais, em 1998, 2003 e 2005. Propõe-se no contexto do projeto em tramitação no Congresso Nacional, para quem já está no mercado de trabalho, um pedágio sobre o período que faltar para completar os tempos de contribuição atuais: de 35 anos para o homem e 30 anos para a mulher. A reforma propõe fixar idades mínimas de aposentadoria para homens e mulheres, com elevação gradual ao longo dos anos, bem como aumento gradual do tempo de contribuição mínimo de 15 para 25 anos. O presente texto aborda os diversos regimes da previdência brasileira. A Constituição Brasileira possibilita a instituição da previdência complementar oficial para os novos servidores no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário das esferas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A introdução desse novo modelo confere maior igualdade entre diversos setores da população, bem como desvincula a política previdenciária da política de cargos e salários do setor público nos diversos níveis e poderes. A transparência, informação e inserção dos participantes e dos entes estatais na gestão devem ser entendidas como formas de assegurar os direitos das partes, em especial sobre a composição das contribuições, do desempenho dos planos e dos critérios de concessão dos benefícios. O desenvolvimento do regime de previdência complementar oficial aprimora a gestão dos recursos do ente federativo, aumenta a transparência e favorece o equilíbrio no longo prazo das contas públicas, bem como amplia o nível de cobertura da previdência complementar no Brasil.
INTRODUÇÃO
A previdência pública brasileira, tanto a dos trabalhadores da iniciativa privada quanto a dos trabalhadores públicos, entrou na agenda legislativa nacional.
Em relação aos regimes de previdência, o Brasil estruturou um sistema de múltiplos pilares de proteção previdenciária: o primeiro compõe-se do Regime Geral de Previdência Social - RGPS; o segundo é a previdência complementar fechada direcionada a grupos determinados de empregados, às pessoas vinculadas a órgão de classe e setorial, e aos servidores. Já o terceiro pilar abrange a previdência complementar aberta, voluntária, com capitalização individual cujos planos são acessíveis a quaisquer pessoas físicas.
A Constituição Brasileira concretiza essa visão prevendo três regimes de previdência. O RGPS, público e obrigatório, destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, aos empregados públicos e aos servidores de entes federativos que não criarem regimes próprios.
O Regime Próprio de Previdência dos Servidores - RPPS, também público e obrigatório, é destinado aos servidores titulares de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e de quase metade dos Municípios que o instituíram, incluídas suas autarquias e fundações.
Por último, o Regime de Previdência Complementar - RPC, privado e facultativo, destinado a grupos de empregados, às pessoas associadas à órgão de classe e setorial, aos servidores e às pessoas físicas em geral que a ele se vincular, tendo por finalidade atender à necessidade de renda adicional por ocasião da inatividade ou idade avançada.
O regime complementar é operado, de um modo, por entidades abertas de previdência e sociedades seguradoras e destinadas a qualquer pessoa interessada, e de outro modo por entidades fechadas de previdência complementar.
As entidades fechadas, igualmente conhecidas como fundos de pensão, são pessoas jurídicas sem finalidade lucrativa, que têm como objeto a administração de planos de benefícios previdenciários. São denominadas fechadas uma vez que acessíveis unicamente a grupos determinados: i) empregados de uma empresa ou grupo de empresas e equiparados - gerentes, diretores, conselheiros ocupantes de cargo eletivo e outros dirigentes de patrocinadores e instituidores; ii) servidores públicos; iii) associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial.
Desde a Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, admite-se a possibilidade de previdência complementar para servidores, a Previdência Complementar Oficial – PCO, que foi concretamente implantada somente em 2013 por meio da criação das respectivas fundações públicas autorizadas por lei.
Importante observar a particularidade do sistema dos servidores que abrange tanto a proteção básica quanto a além desse limite em um único regime próprio, no caso dos antigos servidores, fazendo a função do primeiro e segundo pilar. No caso dos novos servidores o sistema funciona à semelhança das empresas privadas, com limitação de teto pago pelo regime oficial RPPS e o restante complementado facultativamente pela PCO.
Outros países operam com pilares e tetos de oferecimento e custeio diferenciados. Exemplo a ser mencionado é o do governo federal norte-americano que em 1986 criou o novo regime de previdência dos seus servidores públicos, denominado Federal Employees Retirement System (FERS). Esse sistema oferece benefícios compostos por três fontes: um básico de seguridade social para todos os trabalhadores americanos, um plano de benefício definido, e um plano complementar de contribuição definida com contas individuais.
Levantamento da Secretaria de Previdência vinculada ao Ministério da Fazenda, estima que o deficit atuarial, para os próximos 75 anos, dos regimes dos servidores dos Estados, caso não ocorram ajustes, chega a R$ 4,6 trilhões em valor presente, tendo como ano-base 2016. Nos municípios esse valor é de R$ 770 milhões.
Déficit atuarial representa a diferença entre os compromissos líquidos (passivo atuarial) e os ativos financeiros já capitalizados pelo regime próprio dos servidores, ou seja, é a diferença negativa entre os bens e direitos e as obrigações (passivos) apuradas ao final de um período contábil, mensurados pelos seus valores da data do fechamento do Balanço, portanto traz toda a dívida para valor presente.
Ou seja, quando se calcula o passivo, que são os compromissos contratados com os servidores, aposentados e pensionistas, são incluídos todos os benefícios a serem pagos até o final da vida de todos quem irão recebê-los. Significa quitar, à vista, tudo que seria desembolsado ao longo de dezenas de anos, o que, na realidade, não ocore, uma vez que os pagamentos são realizados mensalmente ao longo de muito tempo. Assim, os regimes irão necessitar de financiamentos adicionais anuais oriundos dos orçamentos ficais por longos períodos.
Quanto aos servidores da União, conforme dados do Ministério da Fazenda, a diferença entre o arrecadado e as despesas com benefícios é de R$ 1,2 trilhão, logo o deficit atuarial total dos sistemas previdenciários do setor público é de R$ 6,6 trilhões, maior do que todo o Produto Interno Bruto Brasileiro (PIB), que em valores correntes chegou a R$ 6,266 trilhões em 2016.
Com efeito, independentemente do cálculo, a conclusão é que os regimeas previdenciários não se sustentam por muito tempo, caso não ocorram reformas em todos eles, seja públicos (regimes próprios de servidores federais, estaduais e municipais), seja privado (regime geral). Um levantamento feito pela Instituição Fiscal Independente do Senado Federal mostra que o Regime Geral da Previdência Social consome 41% do Orçamento do Governo Central.
Segundo especialistas, a crise fiscal dos estados tem como principal fator o elevado gasto com pessoal (ativos, aposentados e pensionistas), o que levanta a discussão sobre uma necessária reforma da Previdência nos Estados também, seja pela idade e condições de acesso, seja pelo valor dos benefícios que no caso dos servidores se limitariam ao mesmo teto do INSS, seja por aumento da aliquota de contribuição (de 11% para 14%), que já está ocorrendo em alguns estados.
2. CONTEXTO MUNDIAL
Importante mencionar que o movimento que o Brasil passa hoje já foi enfrentado pela maioria dos países. No mundo grande parte das previdências dos servidores já segue o modelo de teto de benefícios e de idade mínima, e quando não tem as mesmas regras do setor privado, acabam se aproximando.
França
A última reforma realizada em 2010, estabeleceu entre 60 e 62 anos a aposentadoria para 2017, a depender do ano de nascimento. Entretanto, para se aposentar com essa idade, o benefício é reduzido. Para receber o valor integral a idade mínima deve aumentar, passando de 65 para 67 anos até 2022.
Dinamarca
O sistema de aposentadoria da Dinamarca, considerado por especialistas com um dos melhores do mundo, combina benefícios pagos pelo Estado com sistemas de previdência obrigatórios entre empresas e funcionários, e ainda planos individuais voluntários. No país, não há tempo mínimo de contribuição, mas o valor do benefício leva em conta os anos de pagamento no mercado de trabalho. A idade mínima da aposentadoria básica de caráter universal aumentará de 65 anos para 67 anos entre 2024 e 2027 ao ritmo de seis meses por ano. Depois disso, vai se basear nos índices de longevidade da população.
Alemanha
A idade de aposentadoria é de 65 anos e dois meses, e aumentará para 67 anos até 2022. A Alemanha gasta 10,6% do seu PIB com a previdência.
Grécia
A Grécia promoveu ampla reforma previdenciária em 2010. A idade de aposentadoria para homens e mulheres subiu para 67 anos e a partir de 2020, terá relação direta com a expectativa de vida. Além disso, o tempo de contribuição para receber a aposentadoria integral subiu de 37 para 40 anos.
Espanha
Possível aposentar com 35 anos de contribuição e 65 anos de idade. A idade legal para se aposentar será de 67 anos em 2027.
Portugal
Em 2014, elevou-se a idade para se aposentar de 65 para 66 anos. Houve congelamento das aposentadorias públicas e definição de uma contribuição especial para quem recebe mais de 1.500 euros.
Chile
Existe idade mínima para aposentadoria: homens 65, e mulheres 60 anos.
Argentina
A última grande reforma da previdência argentina em 2000 estipula idade mínima de 60 anos para as mulheres e 65 anos para os homens, com necessidade de contribuição mínima de 30 anos.
Canadá
Da mesma forma que o Brasil, o Canadá adota um teto para o benefício pago na aposentadoria. O plano previdenciário canadense exige que o cidadão tenha 35 anos de contribuição para que receba o benefício máximo a partir dos 65 anos de idade. Para receber a aposentadoria antes disso, o trabalhador deve ter pelo menos 60 anos e ganhará um valor menor.
Japão
Para receber o valor integral da previdência é necessário a contribuição por 40 anos. A idade mínima para receber o benefício de homens e mulheres é de 65 anos.
Estados Unidos
A idade mínima para se aposentar subirá gradativamente até 67 anos em 2022, contudo é possível antecipar a aposentadoria aos 62 anos, com redução no valor do benefício. Ou, ainda, adiar até os 70 anos, nessa hipótese com acréscimo no benefício.
Analisando o contexto dos Estados Unidos, assim discorre Rangel:
A década de 1970 foi marcada, nos EUA, pela piora nos resultados de curto e longo prazos dos dois maiores arranjos previdenciários do país. Tanto o chamado Old-Age, Survivors’ and Disability Insurance (OASDI) – a previdência pública dos EUA, ligada a Social Security Administration -, CSRS – sistema dos servidores federais do país – apresentavam déficits de caixa crescentes e os cálculos atuariais mostravam que, em poucos anos, os fundos acumulados tanto no Trust Fund quanto pelo sistema dos servidores federais estariam exauridos, exigindo injeções fiscais cada vez maiores.
A crise financeira que atingia o Social Security System (SSS) na década de 1970 se agravou após legislação aprovada em 1972, que incluía a indexação automática dos benefícios à inflação.
O regime para os servidores federais americanos passou de um modelo titpicamnete de benefício definido, que se mostrou deficitário, para um novo modelo instituído a partir de janeiro de 1987, o qual seria denominado de Federal Employees Retirement System (FERS). (...) Desde então, o FERS passou a ser composto pelo benefício da SSS e um plano de benefício básico (na lógica de BD) e um plano complementar voluntário com contas individuais, na lógica de CD, conhecido como TSP. Na prática, após a reforma de 1983 e a criação de novo sistema em 1986, a previdência dos servidores federais passou de um plano de capitalização coletiva de benefício definido, para um plano misto com três pilares: dois de benefício definido (SSS e benefício básico do FERS) e outro de contribuição definida com contas individuais (TSP).
(...) O FERS é um arranjo de três pilares composto por:
a. Benefício básico do FERS
b. Social Security
c. TSP
A seguir será feita descrição de cada um dos pilares, destacando as regras atuais.
a) Benefício básico do FERS O pilar básico do novo sistema de previdência dos servidores federais funciona na lógica de capitalização coletiva, com benefício definido. As contribuições dos empregados e empregadores são depositadas em um fundo chamado Civil Service Retirement and Disability Fund (CSRDF). Trata-se do pilar de benefício básico do FERS, e deve, por obrigação legal, formar reservas que financiem totalmente as obrigações previdenciárias.
b) Social Security O sistema de seguro social dos EUA, US Social Security System, cobre quase a totalidade dos trabalhadores dos EUA. Ficam de fora apenas funcionários públicos de alguns estados, que possuem sistemas próprios de aposentadoria, e trabalhadores informais36 . Os benefícios do SS são baseados nas 35 melhores remunerações anuais dos trabalhadores corrigidas por um índice de salários. Podem ser solicitados a partir da idade de 62 anos (com descontos). A idade de referência, aquela em que não incide desconto sobre o valor da aposentadoria, está em processo de elevação de 65 para 67 anos.
c) O pilar de capitalização com contribuição definida e contas individuais - TSP O terceiro pilar do FERS é similar aos demais planos de previdência complementar oferecidos nos EUA: regime financeiro de capitalização com contas individuais e plano de contribuição definida. Dado que as taxas de reposição dos benefícios dos outros dois pilares são baixas, ocorre que: O TSP é um componente-chave do FERS, especialmente para os trabalhadores nas escalas salariais intermediárias e superiores, os quais não alcançarão valor de aposentadoria adequada – medida pela taxa de reposição – da Social Security e do benefício básico do FERS.