O Orçamento Público compreende as receitas que um Governo estima arrecadar e a previsão de despesas que serão realizadas em um determinado exercício financeiro. A cada ano, o Congresso Nacional avalia as previsões do governo, discute-as e, posteriormente, aprova a Lei Orçamentária Anual, documento que guiará a aplicação dos recursos. O Brasil adota o modelo de orçamento autorizativo, que indica ações predeterminadas para a aplicação dos recursos. Não há, assim, obrigatoriedade direta no aporte de recursos, os quais podem ser contingenciados em determinadas situações, em respeito ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em março de 2015, porém, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 86, que alterou os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal para obrigar o Governo a executar as emendas parlamentares aprovadas pelo Congresso no Orçamento Anual. Tal prática foi denominada orçamento impositivo. Essas emendas são os recursos indicados por deputados e senadores para atender a obras e projetos em pequenos municípios. A proposta estabelece que o presidente da República pode ser processado por crime de responsabilidade caso não cumpra o Orçamento aprovado.
Com a alteração, o art. 166, § 9º, da Constituição Federal passou a estabelecer que “as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde”. Já o § 11 do mesmo artigo destaca que “é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165”.
A medida dá mais independência aos parlamentares, que poderão indicar a destinação dos recursos sem depender do crivo do governo. A medida, porém, também atrai uma série de questionamentos, que foram levados à apreciação do Supremo Tribunal Federal – STF por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade¹ nº 5595. A ação busca suspender a eficácia dos arts. 2º e 3º da Emenda Constitucional nº 86/2015, que tratam especificamente dos recursos destinados para a área da saúde.
Desde que foi proposta a ADI, a Emenda Constitucional já sofreu alteração, uma vez que o art. 2º foi revogado pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que estabeleceu o teto para os gastos públicos, restringindo, ainda mais, os recursos existentes. O art. 3º, porém, segue vigente. A ADI foi proposta pela Procuradoria–Geral da República, por entender que as alterações são intensamente prejudiciais ao financiamento do Sistema Único de Saúde – SUS, em violação aos direitos à vida e à saúde e aos princípios da vedação de retrocesso social e da proporcionalidade e em descumprimento do dever de progressividade na concretização dos direitos sociais, assumido pelo Brasil em tratados internacionais.
No último dia 31 de agosto, o ministro Ricardo Lewandowski deferiu liminar na ADI por entender que, dado o novo regime orçamentário que passará a submeter também o piso federal da saúde a partir de 2018, a concessão da liminar em data posterior pode exacerbar o “quadro crônico de subfinanciamento da saúde pública do país, que causa número formidável de mortes e agravos evitáveis à saúde dos cidadãos brasileiros”, conforme defende a Procuradoria-Geral da República.
Em sua decisão, Lewandowski afirmou que o orçamento público deve obedecer aos imperativos de tutela que amparam os direitos fundamentais. Lembrou, ainda, que o Conselho Nacional de Saúde rejeitou as contas do Ministério da Saúde de 2016 com base no apontamento de déficit na aplicação do piso federal em saúde. A liminar segue para apreciação e referendo do plenário do STF.
Nota
¹ STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5595. Relator: ministro Ricardo Lewandowski. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/> Acesso em: 05 set. 2017.