1. Introdução.
Com o presente trabalho busca-se, de forma breve e objetiva, esclarecer a respeito da atribuição para apuração e competência para julgamento dos crimes cometidos em detrimento de bens (valores financeiros) existentes em agências da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos pertencentes ao Banco do Brasil - por força de contrato que estabelece o Banco Postal -, levando-se em conta que o prejuízo em caso de eventuais perdas, danos, furtos ou roubos são suportados pela instituição financeira, não se observando prejuízo relevante aos Correios.
Em princípio, apresentaremos o que vem a ser o Banco Postal. Realizaremos, também, uma análise da competência da justiça federal em matéria penal em caso de crimes em detrimento de bens, interesses e serviços de empresas públicas, e, por conseguinte, das atribuições da Polícia Judiciária da União nos mesmos casos. Em seguida, verificaremos a posição da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, bem como, posicionamento do Ministério Público Federal e da Polícia Federal sobre a Matéria, analisando os crimes perpetrados em detrimento do Patrimônio do Banco Postal sob o viés do prejuízo suportado e equivalência do banco postal ao sistema de franquias[1]. Por fim, indicaremos, em tese, qual a justiça competente para julgar os crimes ora estudados.
Com isso, buscamos aclarar a situação antes controvertida, mas que acreditamos já pacificada nos Tribunais Superiores, apresentando tese que, ao nosso ver, traduz a melhor técnica jurídica, e, indo além, possibilita uma melhor apuração investigativa, na medida em que as forças locais poderão dar uma resposta rápida e efetiva aos casos.
2. Do Banco Postal.
Primeiramente, cabe aqui apresentar o sistema denominado Banco Postal que nada mais é do que um Contrato[2] estabelecido entre a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos-EBCT e o Banco do Brasil-BB para que aquela funcione como correspondente bancário deste, diminuindo os custos do banco conveniado e ampliando sua capilaridade.
Nesse sentido, o Banco do Brasil S/A em seu portal[3] explica que
“O Banco Postal é a marca dos Correios que designa sua atuação como correspondente de uma instituição financeira na prestação de serviços bancários básicos em todo o território nacional. Caracteriza-se pela utilização da rede de atendimento da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – EBCT, e tem como objetivo levar serviços de correspondente à população desprovida de atendimento bancário e proporcionar acesso ao Sistema Financeiro.
Em 2 de janeiro de 2012, a rede de atendimento do Banco Postal se integrou aos Correspondentes Mais BB, ampliando a presença do Banco do Brasil em quase todos os municípios do País.
Com essa parceria, o Banco do Brasil está presente em 95% dos municípios brasileiros, com o acréscimo de cerca de dois mil municípios anteriormente não abrangidos por suas agências bancárias.
Trata-se de uma força de vendas composta por 18 mil gerentes e atendentes, em 6.261 pontos de atendimento.
Com o Banco Postal o BB estabelece um importante canal de relacionamento com o segmento menor renda, que demanda acesso facilitado a serviços financeiros. Promove, ainda, a inclusão bancária aliada à educação financeira, mediante incentivo à poupança e utilização de crédito mais barato, de forma consciente e adequada ao seu perfil de consumo.
Para a sociedade, o Banco Postal contribui para a manutenção da circulação de recursos nas localidades, favorecendo o desenvolvimento local”.
Desse modo, verifica-se que por meio do convênio firmado, o Banco conveniado, ampliando o acesso à população, habilita entidade que não é instituição financeira a ofertar produtos e serviços bancários básicos, funcionando como correspondente bancário, como política de expansão do Banco, atividade esta desenvolvida por meio das agências dos Correios.
Importa registrar que, por meio do Banco Postal, funcionam dentro das Agências dos Correios verdadeiras agências bancárias do Banco do Brasil. Porém, as agências do Banco Postal não se submetem às regras insculpidas na Lei n.º 7.102/83, que trata dos requisitos mínimos de segurança que cada agência bancária deve preencher, sob pena de cessação de suas atividades, após fiscalização do Departamento de Polícia Federal. Por este motivo, funcionam sem a segurança mínima exigida por lei e necessária para a abertura de uma agência bancária.
Ocorre, ainda, que a EBCT é uma Empresa Pública Federal e a atuação como correspondente bancário diferencia-se inteiramente de sua atividade-fim, qual seja, a prestação de serviços postais[4]. Segundo a própria Empresa, “o Banco Postal é a marca dos Correios que designa sua atuação como correspondente na prestação de serviços bancários básicos em todo o território nacional. Tem como objetivo levar serviços de correspondente à população desprovida de atendimento bancário e proporcionar acesso ao Sistema Financeiro”[5]. Ou seja, o Banco Postal não se enquadra na atividade precípua constitucionalmente estabelecida aos Correios. Nesse sentido, cite-se o art. 2.º, da Portaria 588/2000, do Ministério das Comunicações, como segue:
“Art. 2º, da Portaria nº 588/2000 do Ministério das Comunicações - Os serviços relativos ao Banco Postal caracterizam-se pela utilização da rede de atendimento da EBCT para a Prestação de serviços bancários básicos, em todo território nacional, como correspondente de instituições bancárias, na forma definida pela Resolução do Conselho Monetário Nacional de n° 2.707, de 30 de março de 2000”.
Assim, o Banco Postal nada mais é do que a utilização das agências dos correios como correspondente bancário do Banco do Brasil. Ainda que tenha como pano de fundo uma inclusão da população de baixa renda desprovida de atendimento bancário, como a atividade do Banco Postal se afasta da atividade pela qual a EBCT foi legalmente criada, alguns juristas tem questionado a legalidade do convênio firmado entre os Correios e Bancos Privados.
3. Da Competência da Justiça Federal em Matéria Penal para Crimes em Detrimento de Bens, Serviços e Interesses de Empresas Públicas Federais.
Segundo o artigo 109, IV, da Constituição da República, compete aos juízes federais processar e julgar as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral.
Analisando a Constituição verifica-se que Bens seriam o Patrimônio do ente federal, ou seja, o conjunto de todos os seus bens. “Todas as infrações penais, à exceção das contravenções, que atingirem o patrimônio da União, suas autarquias (inclusive as chamadas autarquias especiais) e empresas públicas serão da competência federal”[6]. Assim, caso um crime atinja o patrimônio de uma empresa pública federal, competirá à Justiça Federal julgar a autoria e materialidade de tal delito. Destaca-se que nesse caso, o prejuízo patrimonial recai sob o ente público federal, que suporta as perdas decorrentes do delito.
Entretanto, perceba-se que tal vinculação não é absoluta, existindo na jurisprudência casos em que referida regra é relativizada, podendo-se citar a ressalva prevista na súmula 125 do antigo Tribunal Federal de Recursos que estabelece que “compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar ação instaurada em decorrência de acidente de trânsito envolvendo veículo da União, de autarquia ou de empresa pública federal”.
Serviço é a atividade pela qual o ente público foi criado, tratando-se da finalidade pública estabelecida pela lei, v.g., os Correios tem como atividade manter os serviços postais e o correio aéreo nacional. Nesse caso, se a infração ocorrer em detrimento da atividade, ou mesmo em detrimento do empregado público federal no exercício da finalidade pública, como por exemplo, um crime cometido em desfavor de um carteiro enquanto entregava correspondência e em razão dessa atividade, a competência será da justiça federal.
Note-se que a violação deve ocorrer em razão do serviço legalmente afeto ao ente público, não existindo pelo simples fato do servidor ou empregado público federal ou o serviço serem atingidos indiretamente. A título de exemplo, podemos citar o carteiro (empregado público federal) que, fardado, ao entregar uma carta, é abordado por agente armado que subtrai seu celular pessoal. Nesse caso, a violação será julgada pelo justiça comum estadual, uma vez que o serviço postal não fora atingido e o crime não ocorreu em razão de ser empregado público federal, mas sim em razão da vitimologia[7].
Nesse sentido, o Ilustre Professor Eugênio Pacelli, ao explicar a competência para julgamento dos crimes previstos no Estatuto do Desarmamento, deixa claro que o simples fato do registro de armas de fogo ser controlado pela Polícia Federal não seria suficiente para atrair a competência da justiça federal para os crimes de posse irregular e de porte ilegal de armas de uso permitido, o que atrairia, inclusive, a competência para julgamento de crimes conexos utilizando arma de fogo, senão vejamos:
“Ocorre, então, que, como no concurso entre a competência federal e a estadual prevalece a da primeira (Súmula 122, STJ), todo homicídio, roubo, lesão corporal grave, ameaça etc. que fosse praticado com o emprego de arma de fogo, estaria, com a interpretação anteriormente sugerida, no âmbito da competência federal, seja quando se tratar de concurso formal de crimes (art. 70, CP), seja, sobretudo, nos casos de concurso material (art. 69, CP).
De todo modo, a questão parece já pacificada.
Mas, mesmo sob outro aspEBCTo, mais ligado à argumentação jurídica, entendemos que a competência jurisdicional para o julgamento de tais delitos deverá ser da Justiça Estadual. Do mesmo modo, será da competência estadual o julgamento do crime previsto no art. 13 da citada lei, no qual se cuida do crime de omissão do dever de cautela, isto é, do dever de guardar em lugar seguro a arma de fogo.
Embora não reste mais a mínima dúvida de que a violação às normas relativas à exigência de registro e de autorização para o porte de arma de fogo afete os serviços federais (Sinarm e Polícia Federal), deve-se notar, contudo, que o bem jurídico tutelado nas citadas normas, ao menos de modo direto, não é o regular funcionamento ou atuação da Administração Pública Federal. A posse, a propriedade e, principalmente, o uso de arma de fogo devem ser mesmo controlados. Mas não porque estejam inseridos entre as atividades regulares da Administração, mas porque afetam ou podem afetar bens jurídicos de extrema relevância, tais os casos da proteção à vida, à integridade física, à integridade psíquica e, enfim, à paz e incolumidades públicas”[8].
Já o Interesse não pode ser verificado de forma genérica, mas sim, deve ser direto, específico e delimitado. Como exemplo, pode-se citar o peculato-furto (subtração dos valores de que tem acesso em razão de ser funcionário público) cometido pelo gerente da agência dos correios que tenta acobertar a subtração de tais valores com a inclusão de dados falsos no sistema. Tais fatos são de interesse direto, específico e delimitado da Empresa Pública Federal, motivo pelo qual deve ser julgado pela justiça federal.
Porém, se o fato não for de interesse direto, específico e delimitado, a competência será da Justiça Comum Estadual, ainda que haja interesse genérico de entidade pública federal ou da própria União. “Com efeito, muitas vezes poderá se manifestar, reflexamente, o interesse federal sem que se tenha por revelada a competência da Justiça Federal”[9]. Como exemplo, trazemos a súmula 104 do STJ que estabelece que “compete à Justiça Estadual o processo e julgamento dos crimes de falsificação e uso de documento falso relativo a estabelecimento particular de ensino”, tendo em vista que somente haveria interesse da União os atos realizados por dirigentes de instituição superior particular quando afetar a atividade federal delegada, tese corroborada pela Súmula 15[10] do extinto Tribunal Federal de Recursos.
Desta forma, observa-se que os crimes perpetrados em detrimento de Bens, Serviços ou Interesses de Empresas Públicas Federais serão processados e julgados pela Justiça Comum Federal. Porém, o simples fato de envolver Empresa Pública Federal não atrai, por si só, a competência federal, recaindo, mencionada competência, por vezes, na Justiça Comum Estadual.
Nesse diapasão, o julgamento de crimes contra o serviço postal e de telegrama, constantes dos arts. 36 a 46 da Lei 6.538/1978 pertence a seara da Justiça Federal. Ademais os crimes perpetrados em detrimento da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, empresa pública federal, em razão do serviço postal, serviço este a ser mantido pela União, consoante o art. 21, inc. X, da Constituição Federal, ou de seus bens, também deverão ser processados e julgados pela Justiça Federal. Todavia, a mesma sorte não acompanha os crimes cometidos em detrimento dos bens e serviços do Banco Postal, que devem ser Julgados, na maioria dos casos, pela Justiça Comum Estadual, conforme veremos mais adiante.
4. Da Atribuição da Polícia Judiciária da União para Apurar Delitos em Desfavor de Bens, Serviços e Interesses de Empresa Pública Federal.
O §1.º, inciso I, do artigo 144 da Constituição Federal estabelece como atribuição da Polícia Federal, polícia judiciária da União[11], apurar infrações penais em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas. De fácil constatação, então, que o desempenho das funções da Polícia Federal deverá ocorrer, nos casos em estudo, nas mesmas situações em que competir à Justiça Federal o processo e julgamento dos crimes a serem investigados.
Desta feita, em que pese a Polícia Federal ser um órgão da União e seus inquéritos possuírem a natureza jurídica de procedimento administrativo, sua atuação é vinculada e delimitada à atribuição estabelecida pela Constituição, não sendo possível agir fora desse limite, a não ser em casos excepcionais como, por exemplo, flagrante delito ou investigação de quadrilhas que ora realizam crimes de competência da justiça federal ora realizam crimes de competência das justiça estadual, como ocorre em caso de assaltantes de bancos que podem agredir tanto a Caixa Econômica Federal (Empresa Pública) como o Banco do Brasil (Sociedade de Economia Mista).
Por este motivo, cabe a Corregedoria de Polícia Federal, em cada Superintendência Regional da Polícia Federal, a análise da pertinência (em razão da matéria/pessoa) dos fatos a serem investigados e constantes do requerimento do ofendido (art. 5.º, II e §1.º, do CPP). Deverá, pois, o Corregedor, verificar se os fatos narrados no requerimento enquadram-se na atribuição para apuração de crimes prevista constitucionalmente para a Polícia Federal. Caso não verifique essa pertinência, deverá o Corregedor de Polícia Federal indeferir o pedido de instauração de Inquérito, comunicando o Requerente que trata-se de atribuição afeta à Polícia Estadual (Civil) e Competência da Justiça Comum Estadual, podendo ainda o Requerente propor recurso ao Superintendente Regional de Polícia Federal do Estado, conforme prescreve o §2.º do Art. 5.º do Código de Processo Penal.
Renato Brasileiro, comentando o artigo 5.º do Código de Processo Penal explica o seguinte:
“Indeferido o requerimento do ofendido de abertura do inquérito, surge a possibilidade de recurso inominado para o chefe de Polícia (CPP, art. 5o, §2°). Esse Chefe de Polícia pode ser o Delegado-Geral da Polícia Civil ou o Secretário de Segurança Pública, a depender do estado da Federação. Nas hipóteses de atribuição da Polícia Federal, esse Chefe de Polícia é o Superintendente da Polícia Federal. A previsão desse recurso não impede que o ofendido faça o requerimento diretamente ao Ministério Público. Caso a autoridade policial, justificadamente, se recuse a instaurar inquérito policial, sob o argumento de que os fatos levados a seu conhecimento são atípicos, não há falar em violação a direito líquido e certo a dar ensejo à impetração de mandado de segurança, sobretudo se considerarmos que há previsão legal de recurso inominado ao Chefe de Polícia”[12].
Exemplificando, caso a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos encaminhe à Polícia Federal uma notícia de crime (requerimento) para instauração de Inquérito Policial, deverá o Corregedor de Polícia Federal da Superintendência Regional analisar se os fatos seriam ou não de atribuição da Polícia Federal, ou seja, analisar se existe, por exemplo, lesão aos bens, serviços e interesses da empresas públicas, e, verificando existirem, determinará a distribuição da notícia de crime a um Delegado de Polícia Federal lotado na Delegacia competente para apuração dos fatos com a finalidade de que instaure e presida o procedimento apuratório.
Porém, se não verificar existir pertinência com as atribuições da polícia judiciária da União, indeferirá o pedido, comunicando os fatos ao requerente que poderá recorrer diretamente ao Superintendente Regional de Polícia Federal. Caso o Superintendente entenda haver pertinência determinará a distribuição da notícia de crime; caso contrário, será o requerimento arquivado, devendo o Requerente fazê-lo diretamente ao órgão de persecução estadual. Poderá, ainda, o Superintendente de Polícia Federal encaminhar, diretamente, a notícia crime à Secretaria de Segurança Pública do Estado/Polícia Civil com atribuição para a apuração do fato, se for o caso[13].
Portanto, verifica-se que a atuação da polícia judiciária da união é pautada em sua atribuição constitucional, devendo agir tão somente nos casos que a Constituição Democrática de 1988 estabelecer cabido, não onerando a máquina pública federal com procedimentos afetos aos Estados.