Como revisão legislativa e gestão eficiente podem produzir economia de R$ 10 bilhões na rede federal de ensino

VII – PONTO ELETRÔNICO PARA PROFESSORES. PRINCÍPIO DA IGUALDADE. ALTERAÇÃO DO DECRETO Nº 1.590/1996

Desde 1996, com o início da vigência do Decreto nº 1.867, de 17 de abril de 1996[1], é obrigatório o controle eletrônico de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos federais da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.

Depois de mais de 20 anos, ainda existiam órgãos federais sem a implantação do ponto eletrônico, como era o caso do Ministério do Turismo, que somente regulamentou sistema de registro eletrônico de ponto com a Portaria GM/MTur nº 43, de 8 de março de 2018[13].

O uso deste modelo de controle de frequência não é universal, absoluto, porquanto traz exceções à regra geral, contidas inicialmente no art. 6º, § 7º, do Decreto nº 1.590, de 10 de agosto de 1995[1], alterado pelo Decreto nº 1.867/1996.

O dispositivo em alusão possui a seguinte redação em vigor:

"Art. 6º (...)

(...)

§ 7º São dispensados do controle de frequência os ocupantes de cargos:

a) de Natureza Especial;

b) do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, iguais ou superiores ao nível 4;

c) de Direção - CD, hierarquicamente iguais ou superiores a DAS 4 ou CD - 3;

d) de Pesquisador e Tecnologista do Plano de Carreira para a área de Ciência e Tecnologia;

e) de Professor da Carreira de Magistério Superior do Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos."

Dentre os servidores abonados do controle de frequência está o professor da carreira de Magistério Superior.

Houve, até, irresignação de profissionais do Magistério do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico pleiteando, judicialmente, tratamento idêntico àquele conferido aos profissionais expressamente mencionados no art. 6º, § 7º, alínea ‘e’, do Decreto nº 1.590/95, contudo o direito pretendido não foi estendido aos mesmos. O Superior Tribunal de Justiça - STJ já se pronunciou a respeito[14]:

“Outrossim, a tese segundo a qual os professores do ensino básico, técnico e tecnológico, em âmbito federal, devem ser dispensados do controle de ponto eletrônico, pois a categoria a que pertencem foi equiparada à dos docentes do magistério superior não encontra amparo nos dispositivos de leis federais apontados como violados, o que impede sua apreciação em recurso especial.” (REsp nº 1.682.027 – RS, Rel. Min. Regina Helena Costa)

As atividades docentes são realizadas, essencialmente, no perímetro do campus, não havendo obstáculo, em princípio, para submissão dos mesmos às regras gerais de registro eletrônico de ponto.

É até, indefensável, a coexistência de regras diferenciadas para servidores que, embora investidos em cargos distintos com atribuições também distintas, obrigam-se a prestar seus serviços no mesmo espaço, como são com os professores e os servidores técnico-administrativos.

Assim sendo, e considerando a pertinência de se regulamentar o controle da assiduidade e pontualidade dos professores, sobretudo ante a proposta de elevação da carga horária em regência de classe, sugiro a revisão do Decreto nº 1.590/95, com nova redação ao art. 6º, § 7º, nos seguintes termos:

Art. 6º (...)

(...)

§ 7º São dispensados do controle de freqüência os ocupantes de cargos:

a) de Natureza Especial;

b) do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, iguais ou superiores ao nível 4;

c) de Direção - CD, hierarquicamente iguais ou superiores a DAS 4;

d) de Pesquisador e Tecnologista do Plano de Carreira para a área de Ciência e Tecnologia;

e) das funções de confiança denominadas Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE dos níveis 4, 5 e 6; e

f) comissionados de Direção, de Gerência Executiva, de Assessoria e de Assistência das Agências Reguladoras.

Opina-se, na oportunidade, a atualização do rol de agentes públicos dispensados do controle de frequência, com a inclusão dos ocupantes de FCPE, criadas por intermédio da Lei nº 13.346, de 10 de outubro de 2016[1] e dos ocupantes de cargos comissionados de Direção, de Gerência Executiva, de Assessoria e de Assistência das Agências Reguladoras – ANA, ANAC, ANCINE, ANVISA, ANEEL, ANM, ANP, ANS, ANATEL, ANTAQ e, ANTT, uma vez que tais inserções fazem sentido uma vez que em 1996 inexistiam FCPE e as Agências Reguladoras, sendo pioneira a ANATEL, criada por intermédio da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997[1], um ano após o texto alterado pelo Decreto nº 1.867/96.

VIII – EXTINÇÃO DO REGIME EM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA AOS PROFESSORES, COM PRESERVAÇÃO DO DIREITO ADQUIRIDO ÀQUELES INVESTIDOS NESTA ESPÉCIE DE JORNADA DE TRABALHO.

Outro ponto em realce é o elenco de jornadas de trabalho, atualmente regradas pelo art. 20 da Lei nº 12.772/2012.

Art. 20. O Professor das IFE, ocupante de cargo efetivo do Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:

I - 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em tempo integral, com dedicação exclusiva às atividades de ensino, pesquisa, extensão e gestão institucional; ou

II - tempo parcial de 20 (vinte) horas semanais de trabalho.

O presente artigo não tem a pretensão de fazer uma ampla regressão normativa referente à jornada de trabalho legalmente estabelecida aos professores do magistério federal, todavia, demonstrará a impertinência na conservação da atual legislação, repercutida com a previsão editalícia, de forma predominante, do regime de dedicação exclusiva nos concursos para preenchimento de vaga de docente federal.

No caso dos titulares dos cargos de provimento efetivo do Plano de Carreira e Cargos de Magistério do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, o art. 112 da Lei nº 11.784/2008[1] previa três regimes de trabalho, a saber:

I - tempo parcial de 20 (vinte) horas semanais de trabalho;

II - tempo integral de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em 2 (dois) turnos diários completos; ou

III - dedicação exclusiva, com obrigação de prestar 40 (quarenta) horas semanais de trabalho em 2 (dois) turnos diários completos e impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada.

A dedicação exclusiva corresponde a acréscimo pecuniário sobre os padrões de vencimento do regime de 40 horas semanais, exigindo unicamente de seu beneficiário a inexistência de outro vínculo empregatício remunerado, público ou privado.

Portanto, a “contrapartida” do docente em regime de dedicação exclusiva é o “impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada”; já nas duas outras hipóteses, pode-se acumular cargos públicos, desde que observadas as condições estampadas no art. 37, inciso XVI, da Constituição de 1988, dentre as quais a exigência de compatibilidade prévia de horários para exercício cumulativo.

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A questão que se coloca é: no que diferencia o serviço de aprendizagem realizado por professor SEM dedicação exclusiva, com o docente contemplado com jornada de 40 horas COM regime de dedicação exclusiva, se ambos devem cumprir 2 turnos diários completos, garantindo a qualidade dos serviços prestados, independente da espécie de regime a que está submetido?

O custo financeiro adicional da União, a rigor, não traz qualquer vantagem, ao Estado ou à sociedade, ou a ambos, uma vez que seja qual for o regime de 40 horas – comum ou diferenciado -, pode-se compelir ambos à mesma tarefa, com mesma carga horária.

No âmbito do professorado federal, o nível de escolaridade é requisito para elevação da remuneração, ou seja, quando um professor conclui Mestrado, em assunto na sua área de atuação, e no caso de ser o primeiro título acadêmico da espécie, o concluinte terá seus estipêndios acrescidos de acordo com a tabela de vencimentos vigente.

Já na situação de solicitação de mudança de regime, para dedicação exclusiva, basta a aprovação da instituição de ensino, sem qualquer compromisso ou desempenho adicional do interessado para efetivação do acréscimo pecuniário.

Para o Magistério Superior, a bonificação nos padrões de vencimento foi estabelecida pelo art. 7º, Parágrafo único, da Lei nº 11.344, de 8 de setembro de 2006[1], revogado pela Lei nº 11.784, de 22 de setembro de 2008

Em vez de eliminar a ineficiência normativa do regime de 40 horas COM dedicação exclusiva, o Poder Executivo, com o Projeto de Lei nº 4368/2012, continuou com o regime de dedicação exclusiva, tornando exceção o regime de 40 horas SEM dedicação exclusiva.

Na Exposição de Motivos - EM nº 00194/2012 MP[1], extrai-se o seguinte parágrafo:

11. Os servidores integrantes do Plano de Carreiras e Cargos, ora criado, serão submetidos aos regimes de trabalho de 20 horas e 40 horas com dedicação exclusiva. Excepcionalmente, mediante aprovação de órgão colegiado superior competente, poderá ser admitida a adoção do regime de 40 horas sem dedicação exclusiva”

O texto acima não apresenta justificativa para a predominância de professor em regime de dedicação exclusiva, principalmente nos processos de admissão, por concurso público.

O mencionado Projeto de Lei foi transformado na Lei nº 12.772/2012.

A retribuição adicional deveria decorrer, por óbvio, de situação fática diferenciada nas atividades rotineiras do servidor. Assim é no caso de servidor que:

a) passou a exercer atividade de risco, com percepção de adicional de periculosidade, ou insalubridade ou penosidade;

b) passou a exercer atividade em horário noturno, com percepção de adicional noturno;

c) passou a exercer cargo em comissão, incorporando novas as atribuições de chefia e, consequentemente, com percepção de gratificação pecuniária equivalente ao encargo assumido; e

d) passou a integrar conselho ou órgão deliberativo (Conselho Administrativo, Conselho Fiscal), na condição de representante do governo, de órgão ou de entidade da administração pública do qual é servidor, sendo remunerado por vantagem pecuniária usualmente denominada “jeton”.

Enquanto presentes as condições acima estipuladas, os servidores perceberão acréscimo remuneratório. Então, quando um professor pleiteia a mudança de regime, de 20 ou 40 horas por semana SEM dedicação exclusiva para 40 horas por semana COM dedicação, qual a sua contrapartida, em favor da IFE? NENHUMA!

Já em referência aos docentes COM dedicação exclusiva, é possível que tenham carga horária igual ou menor que docentes SEM dedicação exclusiva, pertencentes a uma mesma Instituição Federal de Ensino, e ainda assim o primeiro ganhando salário maior? NO ATUAL CONTEXTO, SIM!

Então, qual a vantagem, para a Administração Pública e, via de consequência, para a sociedade, na contratação de professores em regime de dedicação exclusiva? NENHUMA!

Consultando o cadastro de servidores, extraído do Portal da Transparência do Governo Federal, posição de nov/2018[4], há 130.876 docentes ocupantes dos cargos “Professor do Magistério Superior” e “Professor do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico”, em efetivo exercício, sendo 119.423 docentes COM dedicação exclusiva, ou 91,24% do universo de professores do quadro ativo das instituições federais de ensino. São 76.385 professores do Magistério Superior e 43.047 professores do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico.

Como o Poder Público pode se aproximar do ponto de equilíbrio entre os gastos com docente COM dedicação exclusiva, à vista de seu retorno, na forma de difusão do conhecimento, para a comunidade acadêmica em geral e, indiretamente, para a sociedade?

Vislumbro que o Executivo federal pode, neste primeiro momento, aumentar a carga horária dos docentes COM dedicação exclusiva em sala de aula para 75%, ou 30 horas-aula por semana.

A propósito, quando foram citados dados cadastrais de professores de cinco IFES a fim de demonstrar a possibilidade de alteração legal da jornada letiva, em sala de aula, aumentando de 8 horas-aula para 20 horas-aula semanais, nosso exemplo considerou professores SEM dedicação exclusiva.

Assim sendo, levando-se em conta os professores com carga horária, em 2016, objeto de consulta por intermédio da LAI, é factível concluir que a ministração obrigatória mínima de 30 horas-aula semanais pelos docentes COM dedicação exclusiva, em razão de inclusão de dispositivo na Lei nº 12.772/2012 neste sentido, permitirá a duplicação, no mínimo, do número de vagas nos cursos oferecidos (graduação e pós-graduação), e de quebra oportuniza o fornecimento de novas disciplinas ou, se quiser, a criação de mais turmas de uma determinada disciplina, tendo em vista que evidencia-se, nas tabelas abaixo, a estimativa de aumento de horas-aula entre 144,03% e 215,07% do total atualmente realizado.

Com a totalização dos docentes, inclusive daqueles com CH > 30 horas semanais

Com a totalização dos docentes, exclusive daqueles com CH > 30 horas semanais

Em perspectiva conservadora, presume-se que, de R$ 4,6 bilhões com potencial de economia até dez/2022, pela modificação originária, eleva-se, no mínimo, em 50% no mesmo período, já que 9 em cada 10 professores recebem adicional pecuniário da dedicação exclusiva, ou seja, o Governo Federal terá contenção de gastos no importe de R$ 7 bilhões até dez/2022.

Como efeito do redimensionamento legal da jornada de trabalho, em regência de classe, dos professores da rede federal de ensino, tende a haver contenção nas contratações por concurso público (servidores efetivos) e processo seletivo (contratados temporariamente – professores visitantes e substitutos), além de elevação na oferta de vagas nos cursos de graduação e pós-graduação.

E se a justificativa para modificação no trato jurídico da relação entre a classe docente e a União for a da necessidade de alto investimento em infraestrutura física, nosso contraponto está no fato de que existe ociosidade no uso de salas de aula.

Foram pesquisados os cursos de graduação dos campi Cuiabá da Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT[26] e Manaus, pertencente à Universidade Federal do Amazonas – UFAM[27], e todos os cursos ofertados pela Universidade Federal de Ouro Preto – UFOP[28], e nessa amostra foram catalogados 126 cursos (excluídos aqueles ministrados em tempo integral), identificando-se 65 cursos realizados no período matutino, 41 cursos realizados no período vespertino e 71 cursos realizados no período noturno, com ocupação, no total, de 177 períodos. Considerando que o uso pleno dos espaços, neste universo amostral, soma 378 períodos (126 cursos x 3 períodos por dia), neste contexto a ocupação chega a, no máximo, 46,82% dos espaços disponíveis, ou seja, é possível, em nova organização acadêmica, aumentar em mais de 100% o número de vagas atualmente ofertadas pelas Instituições Federais de Ensino.

E, como freio de arrumação, é imperiosa a extinção da jornada de trabalho de 40 horas COM dedicação exclusiva, cuja argumentação supra refuta sua continuação em nosso ordenamento jurídico federal.

Faz-se mister, como medida emergencial e preventiva para neutralização do crescimento exponencial das despesas, a suspensão, por Decreto, de qualquer processo de modificação do regime de trabalho, assim como dos concursos públicos voltados à contratação de professor em regime de 40 horas COM dedicação exclusiva e, paralelamente, o encaminhamento de Projeto de Lei, objetivando modificações na Lei nº 12.772/2012, a ser composta com a seguinte configuração legal:

Redação atual:

Redação Proposta:

O grande número de docentes em regime de dedicação exclusiva prejudica, inclusive, o controle administrativo no que tange ao cumprimento das restrições impostas aos mesmos, como o “impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada, com as exceções previstas nesta Lei”, que são (art. 20, §§ 2º, parte final, e 4º, da Lei nº 12.772/2012):

I- participar dos órgãos de direção de fundação de apoio de que trata a Lei no 8.958, de 20 de dezembro de 1994, nos termos definidos pelo Conselho Superior da IFE, observado o cumprimento de sua jornada de trabalho e vedada a percepção de remuneração paga pela fundação de apoio; e (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)

II - ser cedido a título especial, mediante deliberação do Conselho Superior da IFE, para ocupar cargo de dirigente máximo de fundação de apoio de que trata a Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994, com ônus para o cessionário. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)

II - ocupar cargo de dirigente máximo de fundação de apoio de que trata a Lei no 8.958, de 20 de dezembro de 1994, mediante deliberação do Conselho Superior da IFE. (Redação dada pela Lei nº 13.243, de 2016)

Ocorre que, em consulta à base cadastral dos servidores do Poder Executivo Federal, entre os dias 23 e 24 de janeiro do presente ano[4], notadamente professores do magistério superior, com natureza jurídica de ativo permanente, rastreando somente na Unidade do Órgão - UORG de exercício pela expressão “medicina” (excluída a “medicina veterinária/animal”), com pesquisa individualizada no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde – CNES[15], foram evidenciados 120 docentes com outros vínculos empregatícios ativos públicos ou privados.

Este fato, por si só, atrai a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, na situação capitulada no art. 11, caput, e inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992[1], com o ressarcimento da quantia percebida ilegalmente pelo acúmulo vedado por Lei, conforme caso análogo julgado pela Corte de Uniformização do Direito Nacional, a saber[16]:

1. "Comete ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, "caput", e I, da Lei n. 8.429/92 o professor universitário submetido ao regime de dedicação exclusiva que acumula função remunerada em outra instituição de ensino" (AgInt no REsp 1.445.262/ES, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 14/03/2018).

2. Eventual compatibilidade de horários não tem o condão de facultar à parte o desempenho de outra atividade remunerada, uma vez que o docente fora contratado explicitamente para dedicar-se, com exclusividade, ao magistério. E exclusividade significa monopólio, impossibilidade de concorrência com outro emprego. Trata-se de característica inerente ao próprio regime, não havendo espaço para a adoção de interpretação extensiva.

3. Considerando que parte agravante fora remunerada pelos cofres públicos para o exercício de atividade exclusiva e que, não obstante, deixou de obedecer aos requisitos aplicáveis ao regime para o qual havia sido contratada, resta patente o prejuízo ao erário, sendo de rigor o ressarcimento do respectivo montante aplicável.

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp 1473709/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12/06/2018, DJe 18/06/2018)

Já o Tribunal de Contas da União – TCU tem posição no sentido de que “o exercício simultâneo de outras atividades remuneradas com a docência em regime de dedicação exclusiva implica ofensa ao disposto no inciso I do art. 14 do Decreto 94.664/87, bem como no inciso X do art. 117 da Lei 8.112/1990 e no art. 20, § 2º, da Lei 12.772/2012, e que a repetição ou a continuidade da falha pode ensejar penalidades passíveis de aplicação por este Tribunal”, conforme evidenciado no item 9.4.1 do Acórdão nº 313/2019 – 2ª Câmara[17], referente ao julgamento da prestação de contas de 2015 da Universidade Federal do Piauí – UFPI.