Como revisão legislativa e gestão eficiente podem produzir economia de R$ 10 bilhões na rede federal de ensino

I - INTRODUÇÃO

As despesas com pessoal e encargos sociais, do ponto de vista da qualidade do gasto, sempre foram colocadas em segundo plano pelo Governo Federal. Todavia, é nítida sua evolução, ao longo dos anos, como pode ser evidenciado pelas informações extraídas dos Relatórios de Gestão Fiscal – RGF. Enquanto o limite máximo definido pela LRF, no caso da União, é de 37,9% de sua Receita Corrente Líquida – RCL, no último relatório publicado chegou-se a 28% da RCL, quase 25% superior ao dispêndio apurado cinco anos atrás, consubstanciado no RGF do 2º quadrimestre de 2013, que foi de 22,5%[30].

Pode-se atribuir, com segurança, que a expansão das entidades pertencentes à rede federal de ensino foi a maior responsável pela elevação desses gastos, porquanto no mesmo período (2013 a 2018) ingressaram, por concurso público, 139.130 servidores efetivos no Serviço Público Federal, sendo 101.095 servidores em exercício em autarquias e fundações mantidas pelo Poder Público voltadas ao ensino básico, técnico, tecnológico e superior, representando, portanto, 72,66% do incremento de funcionários públicos e, por conseguinte, em dispêndios na mesma proporção.

Neste contexto, objetivando contribuir ao debate de ideias viáveis para ajuste das contas públicas, notadamente quanto aos gastos com o funcionalismo federal, foram concebidas, abaixo, ações governamentais com proposições legislativas modificadoras da relação estatutária entre a classe docente federal e a União, que até o final do atual mandato presidencial pode gerar economia de, no mínimo, R$ 10 bilhões.

II – REALINHAMENTO DO PERÍODO CONCESSIVO DE FÉRIAS À LEGISLAÇÃO REGENTE DA MATÉRIA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O ART. 36 DA LEI Nº 12.772/2012 E O RJU/1990

Os servidores públicos federais, regidos pelo Estatuto do Servidor – Lei nº 8.112 de 11 de dezembro de 1990 (RJU/90) [1], dispõem de 30 dias de férias, nos seguintes termos:

Art. 77. O servidor fará jus a trinta dias de férias, que podem ser acumuladas, até o máximo de dois períodos, no caso de necessidade do serviço, ressalvadas as hipóteses em que haja legislação específica.

§ 1º Para o primeiro período aquisitivo de férias serão exigidos 12 (doze) meses de exercício.

§ 2º É vedado levar à conta de férias qualquer falta ao serviço.

§ 3º As férias poderão ser parceladas em até três etapas, desde que assim requeridas pelo servidor, e no interesse da administração pública.

Art. 78. O pagamento da remuneração das férias será efetuado até 2 (dois) dias antes do início do respectivo período, observando-se o disposto no § 1º deste artigo.

§§ 1° e 2° (Revogados pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

§ 3º O servidor exonerado do cargo efetivo, ou em comissão, perceberá indenização relativa ao período das férias a que tiver direito e ao incompleto, na proporção de um doze avos por mês de efetivo exercício, ou fração superior a quatorze dias.

§ 4º A indenização será calculada com base na remuneração do mês em que for publicado o ato exoneratório.

§ 5º Em caso de parcelamento, o servidor receberá o valor adicional previsto no inciso XVII do art. 7º da Constituição Federal quando da utilização do primeiro período.

Art. 79. O servidor que opera direta e permanentemente com Raios X ou substâncias radioativas gozará 20 (vinte) dias consecutivos de férias, por semestre de atividade profissional, proibida em qualquer hipótese a acumulação.

Parágrafo único. (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

Art. 80. As férias somente poderão ser interrompidas por motivo de calamidade pública, comoção interna, convocação para júri, serviço militar ou eleitoral, ou por necessidade do serviço declarada pela autoridade máxima do órgão ou entidade.

Parágrafo único. O restante do período interrompido será gozado de uma só vez, observado o disposto no art. 77.

O Magistério federal de ensino superior, todavia, tinha sido agraciado com 45 dias de férias, conforme artigo 8º do Decreto-Lei nº 465, de 11 de fevereiro de 1969[1]:

Art. 8º O pessoal docente das instituições de ensino superior, mantidas pela União terá direito a quarenta e cinco (45) dias de férias anuais, feitas as competentes escalas de modo a assegurar o cumprimento do disposto no § 2º do artigo 28 da Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968.

O Decreto-Lei acima mencionado regulava vantagem diferenciada para um grupo funcional de servidores, à época regida pela Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952[1], norma posteriormente revogada pela Lei nº 8.112/90.

Pela leitura dos artigos 77 a 80, do atual RJU, não há margem legal para manutenção de 45 dias de férias aos professores da rede federal de ensino superior, havendo, nos dispositivos mencionados, uma única exceção, conferida ao servidor que opera direta e permanentemente com Raios-X ou substâncias radioativas, em que terão 20 dias de férias a cada seis meses.

No âmbito do Supremo Tribunal Federal[2], de há muito está assente entendimento sobre a predominância da Lei nº 8.112/90 em situações incompatíveis com sua redação:

EMENTA: Mandado de Segurança. 2. Ato do Presidente da 2a Câmara do Tribunal de Contas da União que recusou (a) o registro de aposentadoria da impetrante, (b) declarou a ilegalidade de sua concessão, (c) determinou à Universidade Federal de Goiás que suspendesse o pagamento de horas extras e (d) expedisse novo ato concessório. 3. Alegada violação à coisa julgada, ao ato jurídico perfeito, ao direito adquirido e à irredutibilidade de vencimentos, por terem as horas extras sido incorporadas ao salário da impetrante em razão de decisão judicial com trânsito em julgado. 4. Conversão do regime contratual em estatutário. Extinção do contrato de trabalho. Reconhecimento do direito às horas extras em reclamação trabalhista em data anterior. 5. Novo ordenamento jurídico. Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais. Lei no 8.112, de 11.12.90. Incompatibilidade de manutenção de vantagem que, à época, podia configurar-se. Precedentes. 6. Mandado de Segurança indeferido

(MS 24381, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 13/05/2004, DJ 03-09-2004 PP-00010 EMENT VOL-02162-01 PP-00077 LEXSTF v. 27, n. 313, 2005, p. 188-195)

E em caso assemelhado[3], ocorrido com ex-celetistas transformados em estatutários por força do art. 243, parte final, do RJU/90, o STF consolidou entendimento segundo o qual “os antigos servidores celetistas dessa Fundação, ao serem convertidos em servidores estatutários, por força da referida norma constitucional (art. 39), conservassem vantagens estranhas àquelas estabelecidas no Regime Jurídico Único, então este não seria único. A norma constitucional não se cumpriria. Instaurada estaria a disparidade entre os servidores, em detrimento daquela norma que pretendeu estabelecer Regime Jurídico Único, em face do qual não se pode falar em direitos adquiridos dos servidores, nem mesmo a pretexto de irredutibilidade de vencimentos, sobretudo quando a redução destes não é nominal, segundo a jurisprudência da Corte.” (MS 22160, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 22/02/1996, DJ 13-12-1996 PP-50168 EMENT VOL-01854-02 PP-00316)

Com o advento da Lei nº 12.772, de 28 de dezembro de 2012[1], que dispõe sobre a estruturação do Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, foi referendado tal benefício – 45 dias de férias anuais -, estendendo a vantagem ao Magistério do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, conforme art. 36, in verbis:

Art. 36. Aos servidores ocupantes de cargos efetivos pertencentes ao Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal serão concedidos 45 (quarenta e cinco) dias de férias anuais que poderão ser gozadas parceladamente.

Consultando o cadastro de servidores, extraído do Portal da Transparência do Governo Federal, posição de nov/2018[4], há 134.227 docentes com vínculo funcional ativo. Considerando a média salarial, em 2017, no âmbito do Executivo federal, de R$ 11.272,00, os dispêndios atuais (com 45 dias de férias) e ajustados ao RJU/90 (com 30 dias de férias e 15 dias de recesso), no que tange ao terço constitucional (art. 7º, inciso XVII, c/c art. 39, § 3º, da Constituição de 1988), seriam, respectivamente, de R$ 756 milhões/ano e de R$ 504 milhões/ano, isto é, economia de pouco mais de R$ 250 milhões/ano. Restringindo o escopo temporal entre 2020 e 2022 (com aprovação e vigência de proposição legislativa pertinente durante o exercício financeiro em curso), estima-se economia de R$ 750 milhões.

Para não suscitar controvérsia sobre a forma de redefinição dos 45 dias de férias para 30 dias de férias e os demais 15 dias como recesso escolar, o Poder Executivo, mediante Projeto de Lei, pode eliminar o irregular privilégio.

Assim, fica garantido o cumprimento do RJU/90, promovendo, automaticamente, redimensionamento dos gastos com o terço constitucional, já que incidiria única e exclusivamente em relação ao período de férias.

O STJ enfrentou tema congênere no ROMS - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 43249, HUMBERTO MARTINS, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:26/08/2014[5], negando ao recorrente o pagamento do adicional de férias ao recesso escolar.

Proposta de alteração da Lei nº 12.772/2012, com nova redação do art. 36:

Onde se lê...

Art. 36. Aos servidores ocupantes de cargos efetivos pertencentes ao Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal serão concedidos 45 (quarenta e cinco) dias de férias anuais que poderão ser gozadas parceladamente.

Leia-se...

Art. 36. O pessoal docente das instituições federais de ensino, mantidas pela União terá direito a 30 (trinta) dias de férias anuais, e mais 15 (quinze) dias de recesso escolar.

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Ademais, uma forte base argumentativa está na conjugação do art. 1º, § 5º, parte final, com o art. 20, § 2º, parte final, ambos da Lei nº 12.772/2012.

“Observadas as disposições” tem a finalidade de complementar, orientar, sistematizar, sem, contudo, opor-se à norma. Já as “exceções” dão sentido de existência de casos pontuais que podem contrariar, negar a norma.

No caso do art. 1º, § 5º, há nítida contradição deste com o disposto no art. 36 da mesma Lei, que determina, sem autorização legal para tanto – “(...) com as exceções (...)”, em vez de “(...) observadas as disposições (...)” -, garantindo vantagem de 45 dias de férias que, para os demais servidores da União, regidos pela Lei nº 8.112/90, são de 30 dias de férias. Reforça-se a tese de desnaturação indevida do RJU, dando abertura para ampliação ou restrição de direitos assegurados pela mesma, sem estofo legal.

III – QUANTIDADE DE HORAS-AULA DO PROFESSOR DO MAGISTÉRIO SUPERIOR – ALTERAÇÃO NA LEI Nº 9.394/96

No capítulo destinado à organização político-administrativa dos entes da Federal, compete à União, privativamente, legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, conforme dispõe o art. 22, inciso XXIV, da Constituição de 1988[1].

Com a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 – LDB[1], fez-se cumprir o comando constitucional supra.

Restringindo o escopo à atuação estatal no disciplinamento da educação superior, o art. 57 da LDB dispõe que “nas instituições públicas de educação superior, o professor ficará obrigado ao mínimo de oito horas semanais de aulas.”.

Já o art. 2º, § 4º, da Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008[1], que “Regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.”, tem a seguinte redação:

“Art. 2º (...)

(...)

§ 4º Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.”

De plano, as normas acima revelam grave distorção no desempenho presencial dos professores no Brasil: de um lado, os docentes da rede pública do ensino superior, que historicamente são agraciados com remuneração substancialmente superior a dos demais professores da rede pública nacional, podem cumprir oito horas em sala de aula que legalmente cumprem o dispositivo da LDB e, por conseguinte, perceberão seus estipêndios na sua integralidade, ao passo que os profissionais do magistério básico, por ofício legal, podem ser compelidos a cumprir até 2/3 de sua carga horária total “para o desempenho das atividades de interação com os educandos”.

Na prática, em números, comparando-se dois professores, sendo um do Magistério Superior, e outro em exercício de escola do ensino básico (infantil, fundamental I e II e médio), ambos com jornada de 40 horas semanais:

O cenário, traduzindo em números: basta o professor do ensino superior cumprir oito horas semanais em sala de aula que formalmente receberá sua remuneração, enquanto que o professor do ensino básico, para percepção de seus estipêndios integrais ao final do mês, pode ser obrigado a ministrar 26 horas semanais, sem que com isso haja qualquer retribuição pecuniária adicional senão a o valor previsto na legislação do ente federativo no qual se encontra vinculado.

Assim sendo, urge modificar a redação do art. 57 da LDB, de maneira que estipule proporção entre o tempo para ministração das aulas e o tempo disponível para execução de tarefas extraclasse, tais como elaboração e correção de provas, avaliação de trabalhos dissertativos, presença em sala de “tira dúvidas” dos alunos.

Embora o intuito não seja exigir o cumprimento do teto de 2/3 de sua jornada de trabalho em regência de classe, como pode ser aplicado aos docentes do ensino básico, estabelece-se um limite mínimo de horas-aula como, por exemplo, 50% de sua jornada de trabalho.

Redação proposta ao art. 57 da Lei nº 9.394/1996:

Art. 57. Nas instituições públicas de educação superior, o professor ficará obrigado ao mínimo de 50% da jornada de trabalho dedicado à ministração de aulas.

Esta mudança, por sinal, pode ser replicada positivamente nas demais instituições públicas de ensino superior mantidas pelos demais entes federativos (Estados e Municípios), colaborando para reformulação da grade de disciplinas de seus professores e, por conseguinte, reduzindo custos com contratação temporária e concursos para novos docentes, além do aumento de oferta de vagas para alunos em seus cursos de graduação e pós-graduação.