Resumo: Este é um estudo sobre as características da Assembleia Constituinte do Estado do Rio Grande do Sul, instalada para elaborar uma nova Constituição estadual em 1989 e, em especial, suas principais inovações legislativas no exercício da autonomia para organizar o estado. As normas estaduais inovaram em muitos aspectos, utilizando de maneira ampla a liberdade reconhecida, foi um movimento de continuidade da história constitucional rio-grandense, que criou textos significativos em muitas ocasiões e procurou atuar com independência, mesmo nos momentos políticos de centralização que antecederam aquele colegiado. Parte-se do ambiente da constituinte e da maneira como foi elaborada a norma, mostrando como ela não partiu de um projeto fortemente ligado à Constituição de 1988, e as preocupações com os limites da autonomia foram dosados com o objetivo de exercer amplamente a liberdade política recém reconquistada. Foi um texto profundamente debatido e com muitas contribuições diretas da sociedade, gerando o mais complexo processo de elaboração de uma Constituição na história do estado. Depois, partindo de notícias de imprensa e discursos dos constituintes, são mostrados aqueles pontos que mais se destacaram nessa Constituição que se moldava, afinal, em um documento com uma grande quantidade de normas novas, ligadas ao momento político do Brasil e do estado.
Palavras-Chave: Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Assembleia Constituinte Estadual. Poder Constituinte Decorrente. História constitucional.
Sumário: 1 A Elaboração da Constituição do Rio Grande do Sul. 1.1 Primeiros movimentos constituintes. 1.2 Instalação da Assembleia Constituinte. 1.3 O Regimento Interno e a organização da constituinte gaúcha. 1.4 Comissões temáticas. 1.5 Comissão de Sistematização. 1.6 Primeira votação em plenário. 1.7 Segunda votação em plenário. 1.8 A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul de 1989. 2 Autonomia estadual. 2.1 Poder constituinte derivado decorrente. 2.2 As inovações dos constituintes do Rio Grande do Sul. 2.3 Processo legislativo estadual. 2.4 Poder constituinte derivado popular. 2.5 Controle de constitucionalidade abstrato com participação direta da sociedade. 2.6 Vinculações orçamentárias à educação, pesquisa e tecnologia. 2.7 Participação cidadã na Administração Pública. 2.8 Políticas educacionais. 2.9 Políticas ambientais. 2.10 Habitação e políticas urbanas e agrícolas. 2.11 Defesa do consumidor. Considerações finais. Referências.
O estudo dos trabalhos de uma assembléa, que elabora a organisação politica de um paiz, precisa, para ser completo, do esclarecimento de questões diversas e complicadas que affectam, não só os sentimentos e as idéas dos seus membros, o gráo de cultura popular, como o sentimento dominante da politica do momento e as aspirações liberaes que alimentam as diversas fracções em que se divide a politica. Victor Russomano. Historia Constitucional do Rio Grande do Sul, 1932. Capítulo II - A Constituinte e a Constituição dos "Farrapos", p. 65.
Introdução
A maior parte dos trabalhos sobre a constituinte estadual do Rio Grande do Sul foi escrita nas proximidades da promulgação da norma[2]. Este é um trabalho que procura acompanhar o caminho traçado neles, mostrando a atuação da constituinte e as principais características da Constituição. No entanto, este é um texto escrito trinta anos depois, então nele está o peso dos acontecimentos no estado e no Brasil. Assuntos que naquele contexto imediato chamavam muito a atenção dos constituintes e da imprensa podem parecer hoje menos controversos. Outros, como a vinculação do orçamento à educação e as diferenças no controle de constitucionalidade, por exemplo, avultam em tamanho, pois participam de outras discussões atuais da doutrina e contribuem com ideias para problemas sociais brasileiros.
Estruturalmente, este trabalho tem duas partes. A primeira é sobre a história da Assembleia Constituinte do Estado, ela tem o objetivo de notar quê atores foram relevantes e quais assuntos eram debatidos, assim como o patamar de influxo da norma federal sobre a Constituição estadual vindoura. É o momento de notar um debate amplo entre deputados eventualmente discordantes, mas que permaneceram juntos e criaram um texto legitimado e profundamente debatido. Embora os espectros indicassem diferenças profundas nas políticas propostas, um ambiente de certa forma semelhante ao da constituinte nacional existiu, criando legitimidade sobre o fruto do trabalho. Também é a oportunidade de verificar o quanto a sociedade, diretamente, pôde participar desse processo, gerando uma carta na qual entidades e cidadãos puderam apresentar suas propostas - e o fizeram.
A segunda parte do trabalho é iminentemente jurídica. É preocupada com teorizar, brevemente, o poder constituinte derivado decorrente ou estadual - aquele que possuem os estados-membros para se auto-organizar, nos termos do art. 25 da Constituição de 1988. Após apresentar as dúvidas que existiam naquele período sobre o alcance desse poder, a ideia é mostrar como a constituinte gaúcha agiu, como ela exerceu efetivamente seu poder constituinte. Os comentários, nesse sentido, são principalmente para apresentar pontos em que a Constituição estadual foi diferente da federal - quais foram as principais inovações e decisões políticas. E essas foram muitas, um texto foi criado procurando respeitar a norma federal, mas as normas, tradições e o objetivo de preencher amplamente a autonomia criaram um texto com diversas novidades legislativas. Foram decisões políticas que normalmente não discordaram da norma federal, mas criaram soluções diferentes, deram detalhes, estabeleceram previsões sem paralelo ou busca de simetrias. Foi um profundo exercício de liberdade e o resultado foi uma norma inovadora em relação à federal.
Metodologicamente, há uma diferença relevante entre as duas partes. A primeira, sobre a história da Constituinte, não reinicia pesquisas que foram feitas na proximidade da assembleia, com amplo o acesso à imprensa, deputados constituintes e fontes documentais primárias oferecidas pelo parlamento. Assim, usa-se, nela, especialmente dois livros. O principal deles é o do historiador Gunter Axt, intitulado "A Constituição de 1989: História da Constituição dos Gaúchos" e publicado pela própria assembleia em 1999, com uma narrativa rica em depoimentos, dados originais e acessos a notícias. O segundo livro é uma obra elaborada pela própria assembleia apenas um ano depois da Constituição e reconhecida pelo presidente da Assembleia Estadual Constituinte, o deputado Gleno Scherer, como precisa nos "degraus percorridos por todos os gaúchos para a realização de nossa Carta Constitucional"[3]. Além deles, discursos de constituintes e doutrina são utilizadas, mas a intenção da primeira parte é principalmente mostrar o ambiente e mostrar ao leitor que contexto e grupos escreviam aquela constituição.
A segunda parte, jurídica, é uma visão atual, trinta anos depois, daquilo que mais impactou na produção dos constituintes gaúchos - as normas em que eles inovaram e como elas foram estruturadas. Os dados principais a serem apresentados foram escolhidos a partir da leitura do texto constitucional, de depoimentos na imprensa e dos discursos dos deputados constituintes. O objetivo dessa parte é contribuir com os estudos sobre constituições brasileiras mostrando como um estado-membro utilizou a atribuição recebida para se organizar e criar sua Constituição. A quantidade de temas que poderiam ser abordados é muito ampla, pois a Constituição efetivamente foi feita com liberdade. Ela não é um desafio à Constituição de 1988, mas os constituintes discutiram com base em suas tradições, em ideias novas, então o resultado é diferente. Pegamos os pontos que pareciam importantes e discutimos eles, tentando criar um quadro sobre as inovações legislativas do constituinte estadual.
Porventura, o maior espaço deixado sem estudo próprio dentre os destaques da constituinte foi a organização burocrática e dos servidores públicos. O tema foi de grande importância. Ainda assim, não havia grande inovação constitucional nas construções, esse é um exercício de autonomia que precisaria de uma visão sob o ponto de vista administrativo, feito cuidando da repercussão financeira e burocrática nesses trinta anos, mas é sobretudo, um conjunto sem grande alteração das estruturas constitucionais conhecidas. Como fugia ao objeto proposto para a pesquisa, foi abordado apenas pontualmente. Da mesma forma, a emancipação de Ana Rech, localidade de 16 mil habitantes ainda hoje região de Caxias do Sul, assunto tão relevante nas discussões, pouco encontrou guarida nesse texto pelos mesmos motivos.
1 A Elaboração da Constituição do Rio Grande do Sul
1.1 Primeiros movimentos constituintes
Uma quantidade relativamente pequena de trabalhos foi escrita sobre a constituinte gaúcha que procedeu a Constituição de 1988 e elaborou a oitava Constituição da história do Rio Grande do Sul. Foi um momento de intensa atividade política, acompanhado pela sociedade por meio da imprensa e, nos trabalhos, com apresentação de emendas pelos cidadãos. As obras escritas na época remontam esse momento, de atividade política e social, de tensão dentro e fora do parlamento, enquanto era exercida de maneira particularmente aberta e democrática a prerrogativa dos representantes de elaborar uma nova constituição. A primeira parte deste estudo será feita a partir desses trabalhos, com a finalidade de apresentar o contexto político e os anseios sociais presentes durante a elaboração, elementos muito relevantes para a compreensão do conteúdo da norma.
O despertar do Rio Grande do Sul para uma nova Constituinte veio cedo. Em 15 de outubro de 1984, quando a redemocratização acelerava seu passo, mas vários anos antes da ordem para elaborar uma Constituição estadual, a Comissão de Constituição e Justiça da Assembleia, com o apoio da presidência, organizou o Simpósio Constituinte em Debate[4]. Nela já se vislumbra um desejo intenso pela chegada do novo momento democrático que se apresentava no horizonte. Um dos seus ilustres palestrantes, o professor José Afonso da Silva, constitucionalista de renome e professor titular da Universidade de São Paulo, pode ser apresentado como um símbolo do momento e dos debates travados no parlamento gaúcho naquele evento. Eis um trecho de sua fala aos deputados:
A federação precisa ser reinstituída, com real garantia de autonomia dos Estados. É preciso sair do federalismo nominal de hoje. Para tanto, a nova Constituição terá que expurgar as exigências centralizadoras, atualmente previstas, fixando-se apenas os princípios gerais de equilíbrio federativo. Há de aumentar a área de competência estadual; especialmente, é cabível desenvolver a área de competência supletiva, mas com definição precisa de competência da União na fixação de normas gerais correspondentes[5].
Pouco tempo depois, a Assembleia gaúcha seria referida pelo então deputado Jarbas Lima como a primeira se movimentar para criar uma constituição entre os estados brasileiros[6]. Em 2 de dezembro de 1986 foi formada a Comissão de Estados Constitucionais, antes da instalação da Assembleia Nacional Constituinte, que só ocorreria em 1º de janeiro de 1987. Os trabalhos, então, começaram antes da ordem para tanto.
E, por fim, os trabalhos dessa constituinte nacional vieram formalmente e passaram, em sua riqueza de acontecimentos e negociações. O Brasil tinha uma nova Constituição em 5 de outubro 1988. Esse encerramento deu a largada formal para os trabalhos estaduais.
A ordem, vinda da órbita federal, de criar uma constituição em cada estado-membro fora dada no ato das disposições transitórias, o ADCT, e dava um prazo curto para a realização - os estados tinham um ano para a elaboração de seus textos[7]. É a partir desse momento em que a assembleia gaúcha, junto de diversos outros parlamentos estaduais, inicia os passos para efetivamente elaborar um texto.
Naquele momento, já superado o bipartidarismo da ARENA e MDB, o PMDB alcança, no Rio Grande do Sul, uma repercussão compatível com sua ascensão nacional, que foi muito intensa, ainda que logo fosse se mostrar efêmera[8]. O partido vencera a disputa pela presidência com Tancredo Neves, a maior parte das vagas do Senado Federal e todos os estados da federação com exceção do Sergipe. A constituinte se iniciaria com a seguinte composição na Assembleia Legislativa:
No Rio Grande do Sul, o PMDB não terá resultado diferente, além de eleger para governador Pedro Simon, ainda ficará com a maioria da Assembleia Legislativa, somando 27 cadeiras, entre elas, tendo Antônio Dexheimer, César Schirmer, Germano Rigotto, José Antônio Daudt, Mendes Ribeiro Filho e Sérgio Zambiasi. Mesmo com o final da Ditadura, a segunda maior bancada ainda será do PDS, com 10 deputados, mostrando a força do Partido que tinha significativo apoio nas cidades do interior do Estado, com destaque para Celso Bernardi, Francisco Turra e Jarbas Lima. O PFL elegerá 5 parlamentares, entre os quais Germano Bonow, enquanto que a representação mais à esquerda, do PDT e PT, conquistará 9 e 4 cadeiras, respectivamente. No caso dos trabalhistas, reeleger-se-ão para a Casa, através do voto popular, Carlos Araújo e Renan Kurtz, entre outros, enquanto os petistas terão a sua primeira representação no Parlamento Gaúcho, com a eleição de Adão Pretto, José Fortunati, Raul Pont e Selvino Heck[9].
Naquele início de governo federal, após o falecimento de Tancredo Neves, José Sarney fizera rapidamente retornar os direitos políticos dos cidadãos: eleições diretas para a presidência e todas as capitais, pluripartidarismo, convocação da Assembleia Nacional Constituinte - um cenário de esperançoso retorno à democracia e grande adesão ao novo mandatário. Até os problemas econômicos pareciam em processo de recuperação com o lançamento do primeiro Plano Cruzado no início de 1986[10].
No Rio Grande do Sul, as principais marcas políticas dos anos 1980 pareciam ser as mobilizações de professores e o crescimento do Movimento dos Sem Terra, que haviam marcado os períodos que antecediam a constituinte - e, no caso dos professores, sequer tinha alcançado seu auge. Seriam dois movimentos sociais relevantes nas discussões. Neste cenário, em resumo, iniciava a mais recente assembleia constituinte da história do Rio Grande do Sul.
1.2 Instalação da Assembleia Constituinte
No mesmo dia em que foi promulgada a Constituição de 1988, 5 de outubro, uma cerimônia simbólica foi feita por Ulysses Guimarães em Brasília atribuindo às assembleias legislativas dos estados o poder de elaborar suas próprias constituições. A partir daquele momento começava a contar o período de um ano previsto. O Rio Grande do Sul foi o segundo estado a iniciar o processo formal de instalação da constituinte, em 26 de outubro de 1988[11] - o primeiro foi Minas Gerais, com 19 dias de antecedência[12].
Os partidos não chegaram ao dia sem preparações, algumas importantes ao desenvolvimento da constituinte inteira. O PMDB, em organização interna, decidiu pela proposição de comissões temáticas que deveriam guiar a elaboração da constituinte. As atividades do partido foram acompanhadas pelo político e jurista gaúcho Nelson Jobim, que tivera papel de grande destaque na Assembleia Nacional Constituinte e agora participava da organização estadual. Faram feitas consultas a municípios e um seminário com diversos políticos, juristas e acadêmicos. Dessas atividades vinha a noção de que a futura Constituição estadual deveria estar ligada e respeitar a norma federal que entrara em vigor, mantendo-se próxima de seu texto e com o discurso de não propor à população soluções que não poderiam ser posteriormente implementadas[13]. E, de fato, o partido se manteria relativamente próximo dos grandes marcos da Constituição de 1988.
Mantendo, até certo ponto, as divisões que existiam no período do bipartidarismo, PFL e PDS andaram juntos e em alguma oposição ao PMDB. Juntos, eles somavam 15 parlamentares, o segundo grupo mais numeroso da assembleia. Nesses primeiros momentos, houve uma separação na forma de atuar. O PDS organizou uma comissão para auxiliar na atividade constituinte, ela se manteve ativa ao longo do processo. O PFL elaborou seu próprio projeto, uma proposta de modelo a ser seguida a frente - o parlamentar Carlos Chiarelli era um defensor do modelo parlamentar, apesar das dúvidas que existiam sobre sua constitucionalidade e a futura reação do STF à escolha. Dentre os defensores do parlamentarismo também pode ser destacado o professor Cezar Saldanha Souza Junior, que frente à dúvida teria dito: “Deixemos que o STF examine mais tarde sua constitucionalidade”[14]. E esses partidos estariam próximos em suas propostas na constituinte que se seguiria.
O PSDB e o PDT mantinham agendas progressistas, Axt narra especialmente a educação como seu foco. PT, PSB e PTB, além do progressismo muito marcante, defenderam até o final agendas que se mantinham mais arrojadas que vários dispositivos federais. As propostas aparecem a frente neste trabalho, envolviam a limitação de propriedades rurais, reforma agrária e outros direitos sociais que, conforme fossem implementados, poderiam significar decisões políticas relevantes em caminhos não adotados na órbita federal.
Nesse período inicial também foram empreendidos os esforços para envolver a sociedade gaúcha, algo que andou muito próximo também dos trabalhos para implementar os avanços tecnológicos necessários[15]. O trabalho manual precisava ser substituído gradualmente e notícias dos acontecimentos precisavam chegar à população. A PROCERGS foi chamada à importante missão de elaborar um sistema de informática para auxiliar nos trabalhos e permitir que a sistematização das propostas que seriam recebidas ocorresse em tempo hábil. Também, no campo tecnológico, houve a instalação, ainda que atrasada em relação à constituinte, de um placar eletrônico para a votação dos deputados - narra-se que cada votação em plenário passou a ser feita em 15 segundos, quando antes elas demoravam até 5 minutos[16].
1.3 O Regimento Interno e a organização da constituinte gaúcha
A ideia de formar comissões, que existia com força no PMDB, prevaleceu e pode ter sido a primeira divergência relevante na formação da Constituição, ao menos em seus detalhes procedimentais. O Presidente da Comissão Constituinte era Jarbas Lima, do PDS, ele apresentou um anteprojeto de Regimento Interno no qual haveria até 12 comissões temáticas. O PMDB, em posição predominante, apoiado pelo PDT, desejava até seis. O primeiro anteprojeto também previa a participação de qualquer cidadão no projeto, livremente, e a discussão da elaboração de um anteprojeto de Constituição, propostas que geraram controvérsias sobre sua existência e maneira de execução. Dos partidos PT, PDT, PSB e PSDB ainda havia o pedido de uma Tribuna Popular, para que entidades representativas tivessem sete minutos de tempo para ocupar as sessões constituintes com suas demandas[17].
A proposta inicial foi de aprovação do regimento em 35 dias - um cronograma que seria, afinal, alterado. A constituinte passaria um quarto de todo o seu tempo decidindo como iria funcionar. Frente ao insucesso nas negociações iniciais, uma segunda versão do regimento chegou a ser elaborada. No entanto, o PMDB, com sua expressiva bancada, estava elaborando uma proposta própria - algo que logo foi seguido também pelo PT. Ao todo, entre projetos e emendas, chegou a haver cinco propostas de regimento interno em discussão no início da constituinte gaúcha. A discussão era tanta que dividiu não apenas os partidos, mas os deputados em seus próprios grupos.
A discussão sobre o regimento teve, portanto, dificuldades para avançar. Com a proximidade das eleições municipais e outros andamentos diários do Poder Legislativo, que continuava funcionando também em sua forma ordinária, os impasses foram transformados na ideia de interromper temporariamente os trabalhos[18].
Para evitar um atraso ainda maior, foi realizada uma tentativa de conciliação por proposta do PMDB que alcançou a aceitação de um grupo de deputados de diversos partidos - PDS, PDT, PT, PSB e PSDB. Foi por meio dela que, em 13 de dezembro, um projeto foi posto em votação. Essa foi a primeira sessão plenária da constituinte. Ela foi marcada pelos desgastes já existentes pelas tratativas anteriores (feitas dentro e fora do plenário[19]) e nas diferenças de propostas dos partidos. Apesar de mais de dez encontros entre os líderes partidários a partir de dezembro, o trabalho constituinte não conseguia avançar - e o prazo de um ano, iniciado em outubro, continuava passando.
Foi apenas em 11 de janeiro que um acordo de lideranças levou um projeto bem-sucedido ao plenário, depois de todos esses encontros. Continuaram, até aquele momento, as dúvidas sobre os números de comissões e outros pontos. Apesar das dificuldades, nessa oportunidade, houve sucesso em aprová-lo. Em 25 de janeiro, passados três meses de trabalho, foi aprovado o Regimento Interno com seis comissões temáticas e sem Tribuna Popular. As propostas populares deveriam ser endossadas por três entidades representativas e duas mil assinaturas.
As comissões foram encarregadas de, no prazo de 75 dias, ouvir as proposições populares e também os deputados de cada área - seriam 45 dias para reunir proposições e 30 dias para votar e elaborar textos básicos. Uma das diferenças mais importantes em relação aos projetos iniciais de regimento foi a de que um colegiado de deputados iria, ao fim, montar um anteprojeto de Constituição a partir dos textos vindos de cada comissão - seria a importante Comissão de Sistematização. A ideia de um roteiro de competências para auxiliar nos trabalhos não prevaleceu: a constituinte trabalharia sem uma delimitação prévia às suas competências e sem um texto inicial sobre o qual laborar[20] - é outra decisão com importante relevância, pois a Constituição de 1988 estaria mais afastada dos trabalhos diários dos deputados constituintes.
Caso seguido o cronograma aprovado, em 6 de agosto a Constituição estadual estaria pronta para os debates em plenário. Ela teria, então, todo o mês de setembro de 1989 para ser votada e aprovada. O prazo não se mostraria concretizável - houve um total de oito atualizações aumentando prazos ao longo do restante do processo[21].
No entanto, logo que aprovado o regimento, os prazos não foram o maior foco, a preocupação foi para a escolha da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa, outro ponto relevante para os trabalhos e no qual não havia consenso ou maioria para decidir com facilidade. Essa mesa iria dirigir os trabalhos constituintes e ter ingerência sobre a organização dos cargos no legislativo gaúcho, então a negociação seria novamente necessária.
A escolha gerou um novo empasse alongado e envolto ao temor de partidos menores que uma aliança das bancadas maiores fosse decisiva na conformação da mesa - o que se mostrou parcialmente correto pela predominância das duas maiores bancadas ocupando quatro cargos principais. O assunto teve esse desfecho em 28 de fevereiro após debates difíceis[22], quando foi montada uma mesa pluripartidária com predomínio do PMDB na presidência (Gleno Scherer) e vice-presidência (Roberto Künzel). Os demais cargos foram ocupados pelo PSD, segunda maior bancada, com as duas primeiras secretarias; o PFL, com a terceira; e o PT na quarta. O PDT ocupou a segunda vice-presidência. Suplências foram distribuídas ao PSB, PSDB e PDT.
Os trabalhos das comissões, assim, iniciariam em um legislativo com importante maioria do PMDB, por escolha do povo, e que havia alcançado diversos sucessos na elaboração do Regimento Interno - especialmente serem seis comissões - e a presidência dos trabalhos constituintes. O início também indicava um processo de elaboração sem uma maioria delimitada, que quando voltasse ao plenário, dependeria de negociações.
No entanto, o próximo passo era o início do trabalho das comissões temáticas. Apesar de trabalhar no mesmo contexto geral, ele se desenvolveu mais facilmente. A partir de março, depois desse momento de aprovação do regimento e formação da mesa, os trabalhos seriam temporariamente mais calmos no parlamento, mais rápidos e se desenvolveriam com mais proximidade dos prazos estabelecidos.
1.4 Comissões temáticas
Foram aprovadas a existência de seis comissões temáticas, formadas por nove deputados titulares e nove suplentes cada. As comissões aprovadas foram:
I) Comissão de Organização do Estado;
II) de Organização dos Poderes;
III) do Sistema Tributário, de Orçamento e Finanças;
IV) de Ordem Social e Econômica;
V) de Educação, Cultura, Desporto, Ciência, Tecnologia e Turismo;
VI) de Defesa do Cidadão, Saúde e do Meio Ambiente[23].
As seis comissões tiveram sua composição definida até o dia 21 de fevereiro e foram instaladas no dia 23 - ainda durante a discussão da formação da mesa. O PMDB estaria à frente de duas delas, o PDT, PDS, PFL e PT teriam uma presidência cada[24]. A partir daquele momento, o principal destaque foi a discussão do conteúdo da futura constituição. Algumas das principais propostas, divididas em assuntos, são apresentadas abaixo para ilustrar, sem exaustão dos temas que marcavam o pensamento dos constituintes gaúchos - ao todo seriam 2.750 proposições - 274 populares, 86 vindas dos outros dois poderes e 2.390 dos deputados constituintes[25].
Na comissão de organização dos poderes estavam, segundo Axt, dois parlamentaristas, o deputado pelo PFL Athos Rodrigues, que presidia a comissão, e o relator, João Nardes (PDS). Eles fariam suas propostas nesse sentido, rejeitadas ainda em suas comissões. Outras emendas relacionadas ao tema da organização política também sugiram. Jarbas Lima, também do PDS, criava uma moção de censura ao melhor estilo parlamentarista para os deputados estaduais responsabilizarem os secretários estaduais e municipais com moções de censura e exoneração - com iniciativa da votação de, respectivamente, moção por 1/3 e exoneração por 2/3 dos deputados[26].
Também houve emendas de caráter moralizador na política, Jarbas Lima apresenta uma exceção à imunidade parlamentar, excluindo crimes dentro e fora do mandato das proteções aos deputados. Sérgio Zambiasi (PTB) apresentou proposta para impedir o nepotismo que abrangeria os três poderes estaduais, algo que só ocorreria no Brasil, por meio do STF, muitos anos depois.
No campo da agricultura, o seguro agrícola era proposto para quebras de safra pelos deputados Müller (PMDB) e Adrão Pretto (PT). Carlos Azambuja (PDS) apresentava uma ideia de planejamento e zoneamento agrícola. Na educação, uma universidade estadual foi proposta por Müller. Já Celso Bernardi (PDS), apresentava planos de alteração da carga horária do magistério e propostas para o fim das repetências em escolas. O tema da violência nas escolas foi abordado por Tufy Salomão (PFL).
No campo social, a construção de moradias populares para a população hipossuficiente foi proposta por Carlos Azambuja (PDS), tema depois abordado com repercussão também por Nestor Fips (PDF) e por José Ivo Sartori (PMDB). Mário Madureira tentou estabelecer políticas de defesa do consumidor e programas de assistência social. A iniciativa de leis, por sua vez, seria outorgada à população, com a assinatura de 1% dos votantes, de acordo com a proposta de Germano Rigotto (PMDB)[27].
Essas proposições dos deputados não encerram, nem de longe, a riqueza dessa fase. Mas, além de um breve apanhado de propostas que se tornaram célebres inicialmente, há que se falar na participação da sociedade gaúcha, que também foi relevante na conformação dos primeiros procedimentos de elaboração. O recebimento das propostas populares pode ser divido em três fases, duas ocorridas na proximidade desse período inicial de discussão das comissões.
A primeira é anterior às comissões temáticas. Entre 27 de janeiro e 23 de fevereiro qualquer pessoa ou entidade pôde comparecer e oferecer propostas - isso poderia ser feito até por telefone. Foram recebidas 50 sugestões no período - foi um momento inicial de contato com a sociedade, no qual foram recebidos documentos de entidades como a Sociedade dos Engenheiros Florestais do Estado, uma lista de assinaturas da União Gaúcha de Proteção dos Animais, uma proposta da Cidadania - Associação de Defesa dos Direitos do Cidadão. O período é anterior ao Regimento Interno, então não seguiu as regras que seriam impostas por ele[28].
A segunda etapa é durante a primeira versão do regimento. Como narrado, eram necessárias, a partir de 23 de fevereiro, duas mil assinaturas e o apoio de três entidades. A restrição, severa, fez com que a primeira proposta fosse recebida apenas um mês depois, em 21 de março, pela Caixa Estadual - propondo que ela fosse uma autarquia financeira de incentivo e fomento, altamente protegida contra alterações posteriores[29]. E nenhuma outra proposta chegou até o dia 29 de março, gerando a disposição dos constituintes para que o regimento fosse alterado em prol de exigências que pudessem ser cumpridas com mais facilidade.
Assim é que se ingressou na terceira fase, modificando as regras em plenário e passando a exigir duas mil assinaturas ou o apoio de três entidades - bastava um dos dois requisitos. Com essa alternatividade é que, entre 30 de março e 9 de abril, a parte final do prazo, houve o protocolo de mais 273 emendas - fechando um total de 274 emendas populares até o momento final de discussão pelas comissões[30].
A extensa lista das principais propostas populares pode ser encontrada no livro "Constituinte por dentro" e surgiram em meio a farta cobertura da imprensa. Elas versam sobre assuntos semelhantes às emendas parlamentares - temas sociais, políticos, propostas de criação ou não de novos órgãos estaduais[31]. Vieram de professores universitários - brasileiros e estrangeiros -, de representantes de diversas entidades profissionais, de municípios, da segurança pública, de entidades de proteção a hipossuficientes, de institutos culturais e beneficentes, da imprensa, de autoridades públicas representando ou não formalmente seus poderes e órgãos[32]. Foram recebidas sugestões de entidades estaduais e também federais. Foram recebidas inclusive propostas que criticavam outras propostas, como a resistência em aprovar uma universidade estadual.
Além dessas três fases formalmente organizadas, todo o processo foi permeado pela busca de contato com os constituintes e criar influência sobre suas posições. Reuniões diversas e a expressiva circulação de pessoas pela assembleia possibilitaram que muitos grupos se fizessem representar de maneira incisiva, apresentando suas demandas. Axt narra o papel da FIERGS, de grupos de agentes públicos, agentes de segurança, professores, representantes de diversos setores - mostrando suas demandas das mais diversas formas, pela imprensa e mais diretamente. Muitas foram as pressões existentes sobre os deputados, gerando momentos de insatisfação publicizadas por eles perante a imprensa. A pressão existia inclusive fora do ambiente da elaboração - no Largo da Prefeitura de Porto Alegre foi instalado um painel com o registro dos votos de deputados em áreas como reforma agrária, urbana, transparência na administração, para mostrar a posição de cada deputado em temas polêmicos. Ainda que não se possa medir propriamente a profundidade desses acontecimentos não-formais sobre o texto final, esse processo acabou sendo uma das marcas mais lembradas do processo de elaboração da Constituição pelos historiadores que se debruçaram sobre o tema logo após a promulgação[33].
Encerrado o prazo de recebimento das propostas, começou o processo de deliberação e elaboração de textos base dentro das comissões. O processo foi regado a sugestões, críticas, discussões, opiniões. A imprensa era muito ativa e convidava especialistas para comentar as propostas sendo feitas diariamente. Essas, no entanto, seriam mais aparentes e fáceis de delinear no momento em que chegaram à Comissão de Sistematização e o resultado de cada comissão foi mostrado para o debate.
1.5 Comissão de Sistematização
Em 16 de maio estava instalada a comissão que sistematizaria os textos recebidos das comissões temáticas[34]. Ela recolheria os seis anteprojetos das comissões temáticas e redigiria um projeto - o 1º anteprojeto de Constituição. Este seria submetido ao plenário e poderia sofrer novas emendas - e esses textos emendados, então, voltariam a cada comissão temática para serem retrabalhados.
O prazo de trabalho da comissão era de vinte dias. Nesse período houve um novo momento de disputa, agora pela presidência da comissão, que não ficara decidida até ali. As decisões sobre a presidência do parlamento e as divisões de presidências e relatorias das comissões são, de certa forma, continuadas nesse momento, pois elas foram marcantes para o posicionamento dos partidos. Reaparecem, inclusive, as disputas intrapartidárias para indicação ao cargo. O conjunto de negociações resultou em um apoio a Jarbas Lima (PDS) e a vice-presidência de Éden Pedroso (PDT) - e todos os partidos tiveram representação - mas foi um novo momento difícil e dependente de negociações que não conseguiam ser pacificadas por inteiro, mesmo após a decisão[35].
O trabalho, então, foi feito. Participaram o relator Mendes Ribeiro Filho (PMDB) e os relatores adjuntos Carlos Araújo (PDF) e Athos Rodrigues (PFL). Eles trabalharam corrigindo problemas, sistematizando, retirando matérias consideradas inconstitucionais ou adequadas à legislação ordinária.
Assim, em 26 de maio, surge o primeiro anteprojeto que deveria dar compatibilidade aos textos enviados pelas comissões temáticas. Eram, naquele momento, 332 artigos e 48 disposições transitórias. O resultado gerou repercussão e polêmica. Por um lado, alguns diziam, reforçava instrumentos democráticos e de transparência. A imprensa elogiou, por exemplo, que não tivessem sido criados os 47 novos órgãos públicos propostos nas emendas que chegaram à sistematização.
A parte polêmica, no entanto, foi a forte insatisfação de deputados com o texto e a interpretação dada ao art. 34 do regimento. O texto seria menor do que o conjunto dos textos das comissões e excluiria diversos elementos aprovados. A comissão, afirmaram, havia ido além de retirar matéria contraditória, repetitiva ou evitar omissões. Representantes do PDT e PT criticaram o papel realizado na constituição, não apenas de produzir um projeto ao plenário, mas de retirar propostas aprovadas[36]. A relatoria não aceitou as críticas - sua posição foi no sentido de afirmar que não havia supressão de nenhum tópico aprovado, apesar da complexidade do trabalho empreendido ao receber mais de 700 artigos de texto das comissões e ter poucos dias para sistematizá-los[37].
O resultado dessa discussão, e uma mudança bastante importante no processo constituinte, foi a alteração do regimento para que qualquer deputado - mesmo os 39 que não eram integrantes da Comissão de Sistematização - apresentassem emendas ao anteprojeto. Elas deveriam ser apenas supressivas, modificativas ou substitutivas, não deveriam inovar. Também foi decidido que as emendas aprovadas não incluídas originalmente pela comissão seriam reunidas e votadas como apêndice ao texto básico quando recebessem destaque. O prazo para essas emendas foi aumentado - iria até 2 de junho de 1989[38].
Essa nova fase de emendas teve um resultado muito significativo. No curto espaço de tempo, 1.351 registros foram recebidos. Assuntos que haviam sido rejeitados na fase das comissões retornaram à discussão em função dessa abertura. Em 5 de junho, a Comissão de sistematização estava novamente reunida para elaborar um projeto que contemplasse as votações já realizadas e as novas emendas.
O trabalho dos deputados relatores foi intenso, dada a grande quantidade de material para sistematizar e a continuidade das críticas e temores do resultado que emergiria - tanto no respeito às emendas quanto à forma que a Constituição iria tomar em um processo feito com tal quantidade de dados e pressões. Houve, ainda, um pedido de adiamento do prazo do regimento, novamente atendido, e alterações no processo de elaboração, seguindo a sugestão do deputado Nelson Jobim, dando mais liberdade de atuação aos relatores, que poderiam, então, fundir propostas e promover acréscimos e supressões parciais - poderes que geraram alguma repercussão, mas menor, e foram mais bem aceitos pelos partidos[39].
O resultado desse trabalho seria votado em plenário, o primeiro turno de discussão da futura constituição entre todos os deputados.
1.6 Primeira votação em plenário
A primeira votação no plenário, pelo cronograma, deveria durar 20 dias e discutir o anteprojeto inicial. Ela foi iniciada em 17 de julho - votaria as emendas consideradas contrárias ao regimento, depois as propostas da relatoria de sistematização e depois as emendas de deputados e da sociedade. Seria um trabalho potencialmente lento e especialmente marcado por pressões multilaterais sobre os constituintes[40]. A instalação do painel eletrônico, que ocorria nesse momento, teve um papel decisivo. As votações desses dias foram extensamente discutidas na imprensa e os principais pontos de diversas categorias e grupos tiveram suas presenças no plenário de votação.
Foram votados, ao todo, 411 artigos e 2.628 emendas surgidas ao longo dos prazos anteriores e decorrentes, agora, da própria votação no plenário. Diversas foram as posições sobre esse primeiro resultado, indo desde a satisfação com o seu conteúdo até críticas graves, tanto por seu progressismo quanto por sua timidez. Axt compreende que, neste momento, o projeto estava sendo criticado principalmente por partidos de esquerda, que desejavam implantar mais reformas de suas pautas, e estava sendo melhor recebido pelos demais espectros. Havia a clara delineação de mecanismos novos e diferentes da Constituição de 1988, como normas para compras de terras por pequenos produtores, orçamento vinculado para educação, investimentos em pesquisa e ciência - elementos que permaneceriam no texto final e seriam algumas das marcas mais relevantes[41]. O trabalho foi, afinal, concluído em 18 de agosto - no prazo previsto.
1.7 Segunda votação em plenário
A conclusão do primeiro anteprojeto de Constituição fez continuarem os prazos regimentais. Agora, esse primeiro projeto voltaria à Comissão de Sistematização, que tinha sete dias para elaborar um novo texto. O trabalho foi o de condensar elementos votados no plenário, evitar repetições e contradições. O resultado foi uma diminuição de 50 artigos.
Esse segundo resultado da comissão seria o Projeto de Constituição II, ao qual só poderiam ser apresentadas emendas supressivas e em prazo de cinco dias - até o dia 30 de agosto. Qualquer alteração relevante a esse texto dependeria de quórum de dois terços dos deputados constituintes. Apesar das restrições, foram protocolizadas um total de 962 novas propostas que deveriam passar para os relatores analisar. Foi outro momento de tensão sobre os poderes da comissão e dúvidas sobre como seriam tratadas as emendas apresentadas.
O parecer final veio no dia 3 de setembro - os temas mais tormentosos da Constituição eram retomados no dia seguinte:
Na manhã do dia 4 as bancadas se reuniram procurando um consenso diante de pontos nervosos, como segurança pública, reforma agrária, conselhos populares, intervenção do Estado em empresas sonegadoras de produtos ou serviços à população, DETRAN, funcionalismo público e emancipação de Ana Rech. Mas os encontros não foram conclusivos, o que abriu ainda mais os flancos para a ação dos lobistas[42].
Assim, havendo o segundo anteprojeto, se aproximava o final do processo constituinte gaúcho. A despeito da falta de consenso, inclusive dentro dos partidos, o segundo turno de votação foi iniciado no dia 5 de setembro com galerias lotadas. A partir desse ponto, diariamente, as decisões finais foram progressivamente tomadas - a reforma agrária foi retirada, Ana Rech não foi emancipada, as vinculações de orçamento para educação, ensino e pesquisa foram mantidas, a participação de população em emendas foi confirmada em muitos âmbitos. A imprensa continuou noticiando, autoridades e entidades apresentando suas opiniões, as tentativas de pressão permaneceram, mas a cada dia havia menos pontos difíceis e inovadores ainda em discussão, pois eles foram sendo progressivamente votados. Se houve um contato mais direto do Governo do Estado com a elaboração, parece ter sido nesse momento final - as propostas do governo estiveram presentes nos trabalhos, mas normalmente pelas vias das bancadas, ao contrário desses momentos finais em que opiniões mais diretas foram apresentadas[43].
O segundo turno foi encerrado em 19 de setembro. Era a véspera do dia marcado para a promulgação, portanto, não havia tempo hábil para a revisão do texto. Assim, foi eleita a data de 3 de outubro, comemorando a Revolução de 30 como novo momento. Assim, a Comissão de Sistematização recebeu o projeto pela terceira vez, agora para os ajustes finais, apenas com emendas corretivas - nesse processo, seriam eliminados 9 artigos e 28 disposições transitórias. Para a correção gramatical, foram convidados os professores Celso Pedro Luft e Adalberto Kaspary. Seis dias depois, 25 de setembro, o projeto final de Constituição foi publicado e continuou sendo revisado.
Imagem 1 - Cronograma executado da Assembleia Constituinte
Fonte: ASSEMBLÉIA Legislativa. A Constituinte por Dentro, p. 106.
A votação final ocorreu na véspera da promulgação - 47 votos favoráveis e 4 contrários[44]. Os representantes eleitos aprovavam uma nova Constituição.
1.8 A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul de 1989
O texto final aprovado pelos constituintes tinha 268 artigos e disposições transitórias com 67 artigos[45]. A Constituição foi promulgada, afinal, em 3 de outubro, cumprindo com dois dias de antecedência o prazo final dado pela Constituição de 1988. O Rio Grande do Sul alcançou a meta. Foi o texto mais aberto à sociedade e o processo mais complexo empreendido na história do Rio Grande do Sul na elaboração de uma Constituição. O seu processo de elaboração foi longo, negociado em muitos detalhes, não teve a dominância de um líder ou bloco, como ocorrera tantas outras vezes. E, como resultado esperado desse contexto, é em um texto que não agradou a todos[46]. Mas, talvez mais importante, o texto foi aceito como legítimo pelos constituintes e pela sociedade gaúcha: havia uma Constituição, ela fora elaborada pelo povo e por seus representantes eleitos e depois aprovada por uma Assembleia Constituinte composta democraticamente.
A autonomia estadual foi exercida intensamente pelos constituintes gaúchos. Os desconhecidos limites estabelecidos pela Constituição de 1988 foram testados com frequência. Notavelmente, não por disposições que frontalmente desacatavam ordens constitucionais federais, mas por regras novas, que não haviam sido previstas, oriundas das necessidades locais e negociações dos constituintes. Apesar da constituição estadual não ser soberana, estar limitada pela Constituição de 1988, entende-se por que o início do discurso que representou a Bancada do PMDB, a maior do parlamento, invocasse o texto como um exercício de "soberania" de um povo[47], um documento surgido das inspirações sociais e que alterava o ordenamento federal para adaptá-lo aos anseios dos gaúchos em um grande número de tópicos.
O texto sequer surgiu de um projeto pronto - e nem de um roteiro de competências autorizadas pela Constituição de 1988. Ele foi moldado no parlamento por meios diversos, nem sempre tranquilos, que buscavam dar representatividade ao povo e efetiva voz aos parlamentares eleitos, mesmo quando eles representavam vozes minoritárias ou que, apesar de majoritárias, costumam ter poucos meios de se fazerem ouvidas. As novidades ocorreram na organização do estado, no processo legislativo, educação, cultura, saúde, agricultura, políticas urbanas, enfim, tantas áreas de grande importância para a sociedade.
Houve, portanto, o uso do espaço de autonomia de maneira muito significativa no Rio Grande do Sul - algo lembrado pelo líder do PDS em seu longo elogio ao conteúdo da Constituição, afirmando que o parlamento gaúcho havia forjado um texto que não era mera adaptação e não havia transigido em sua independência e alcance institucional[48]. O processo constituinte mostra isso, mesmo para os críticos do conteúdo final. Passou-se longe de uma Constituição adaptada daquela feita pelo Congresso Nacional. Antes, houve a permanência de uma tradição de autonomia enquanto sociedade e de independência na produção de normas.